上海市防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)體系研究

中圖法分類號(hào)：TV211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2025.06.002

0 引言

2023年3月IPCC《第六次評(píng)估報(bào)告綜合報(bào)告：氣候變化2023》提出，人為活動(dòng)導(dǎo)致的全球氣候變化已經(jīng)影響到各地諸多極端天氣和氣候事件。近年由于極端天氣導(dǎo)致的特大洪澇災(zāi)害呈趨多增強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)增加的趨勢(shì)，如2020 年太湖流域性特大洪水[2]、2021年鄭州“ 7?20^′′ 特大暴雨災(zāi)害、2023年京津冀特大暴雨等，2021年臺(tái)風(fēng)“煙花”也給上海市及浙江省帶來(lái)了多個(gè)超歷史的汛情記錄，洪澇災(zāi)害已經(jīng)成為制約城市穩(wěn)定健康發(fā)展、事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要影響因素之_[3-4]。濱江臨海城市應(yīng)對(duì)洪澇潮復(fù)雜災(zāi)害的能力已成為防汛安全韌性的具體體現(xiàn)，迫切需要構(gòu)建一種評(píng)價(jià)指數(shù)來(lái)科學(xué)衡量城市防汛安全保障能力。

目前，有關(guān)城市發(fā)展和水安全評(píng)價(jià)方面的指數(shù)已有數(shù)十種，從指數(shù)關(guān)注程度看，城市發(fā)展類指數(shù)[5-]中涉水指標(biāo)均關(guān)注水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展的匹配程度，典型指標(biāo)有污水處理廠集中處理率、供水管道普及率等;而城市安全類指數(shù)[7-9]在關(guān)注水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上同時(shí)關(guān)注自然災(zāi)害防御能力，典型指標(biāo)有人均自然災(zāi)害直接損失、防范自然災(zāi)害設(shè)施的缺陷等。水安全[10-12]和幸福河湖類指數(shù)[13-14]中防洪安全主要關(guān)注因洪死亡率、因洪經(jīng)濟(jì)損失率、堤防保護(hù)人口率、堤防達(dá)標(biāo)率和洪澇災(zāi)后恢復(fù)能力。針對(duì)城市應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害韌性評(píng)估[15-17]多從城市承災(zāi)體的脆弱性、公共應(yīng)對(duì)能力等方面設(shè)計(jì)指標(biāo)。由此可見(jiàn)，不同類型指數(shù)對(duì)城市水安全各方面的關(guān)注重點(diǎn)有所不同。而在防汛安全評(píng)價(jià)領(lǐng)域，也有著一套與之緊密相關(guān)且分類明確的指標(biāo)體系。

防汛安全評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系可分為3類： ① 針對(duì)洪澇災(zāi)害防御 印[18-20]，分為工程與非工程措施，側(cè)重于防汛安全建設(shè)管理防御過(guò)程； ② 針對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控[21-23]，分為危險(xiǎn)性、暴露性、易損性和防災(zāi)減災(zāi)能力，側(cè)重于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與災(zāi)害防御的相互作用； ③ 針對(duì)防洪系統(tǒng)綜合評(píng)價(jià)[24]，一般按要素從經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、技術(shù)性和可持續(xù)性方面開(kāi)展評(píng)價(jià)。針對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，工程體系建設(shè)方面的指標(biāo)側(cè)重于防汛工程的規(guī)劃達(dá)標(biāo)程度，管理能力提升方面的指標(biāo)側(cè)重于監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、災(zāi)害管理能力、搶險(xiǎn)救災(zāi)能力、科技宣傳能力等，此外經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和水文條件等反映城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然基底的指標(biāo)亦有提及。

整體來(lái)看，目前已有的防汛安全評(píng)價(jià)體系還存在以下問(wèn)題：在水利新發(fā)展理念運(yùn)用方面還不夠充分，“四預(yù)”能力指標(biāo)體現(xiàn)較少或較為零散，部分指標(biāo)評(píng)價(jià)方法不明且數(shù)據(jù)獲取不易；未完全匹配系統(tǒng)治水的方針，少見(jiàn)城市排水系統(tǒng)防汛能力的相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；不能完全適用于上海超大城市防汛安全的需求，缺少體現(xiàn)韌性的指標(biāo)和評(píng)估上海市特有汛情災(zāi)害應(yīng)對(duì)的指針性指標(biāo)。為此，本文以保障城市防汛安全韌性為核心，從高水平防御和高效能治理兩個(gè)維度，建立防汛安全指數(shù)的評(píng)價(jià)體系，通過(guò)科學(xué)的分區(qū)分類評(píng)估防汛各環(huán)節(jié)效能來(lái)反映區(qū)域防汛安全保障能力，發(fā)揮“體檢單”和“指揮棒”的作用，指導(dǎo)防汛管理部門找準(zhǔn)問(wèn)題、補(bǔ)齊短板，引領(lǐng)全市防汛安全保障能力提質(zhì)增效。

1 研究區(qū)域概況

上海市位于長(zhǎng)江三角洲東緣，地處長(zhǎng)江流域和太湖流域下游，濱江臨海，地勢(shì)低平（全市平均海拔 3～ 4m ，佘山吳淞高程基面），屬典型的平原感潮河網(wǎng)地區(qū)。境內(nèi)河網(wǎng)交織，水系密布，共有4.6萬(wàn)余條（個(gè)）河湖（其中骨干河道226條），河湖水面率 10.33% ，水閘設(shè)施近2900座。地處亞熱帶南緣和東亞季風(fēng)區(qū)，臺(tái)風(fēng)影響和降雨較多，常年平均降雨量 1 259mm ，汛期平均降雨量超過(guò)全年的 50% 。

特定的地理環(huán)境和氣象條件，使上海市在盡享漁耕舟楫之利的同時(shí)，也備受水患、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的侵?jǐn)_。歷史上易受上游洪水、天文大潮、區(qū)域暴雨和臺(tái)風(fēng)暴潮的多重影響，區(qū)域防汛減災(zāi)形勢(shì)和格局復(fù)雜。在長(zhǎng)期災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)中，已經(jīng)建成由“千里海塘、千里江堤、區(qū)域除澇、城鎮(zhèn)排水\"4道防線組成的城市防汛工程體系，形成了由“組織指揮、預(yù)案預(yù)警、信息保障、搶險(xiǎn)救援”組成的工作體系。

同時(shí)，上海市作為超大城市，常住人口近2500萬(wàn)，正在推進(jìn)“五個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市建設(shè)。在人口規(guī)模巨大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度發(fā)達(dá)的城市發(fā)展基礎(chǔ)上，上海市具有洪澇災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)和城市高度脆弱的雙重特征，是全國(guó)重點(diǎn)防洪城市之一。

2 上海市防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

2.1 總體框架

防汛安全指數(shù)（floodcontrolsafetyindex，F(xiàn)SI）是反映上海市及其各行政區(qū)防汛安全保障能力的綜合指數(shù)。防汛安全指數(shù)具有動(dòng)態(tài)性，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合防汛關(guān)注重點(diǎn)、評(píng)價(jià)時(shí)間、重點(diǎn)推進(jìn)工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。評(píng)價(jià)原則主要為：體現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，注重科學(xué)評(píng)價(jià)、分類指引，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，可操作性強(qiáng)、可測(cè)評(píng)比，評(píng)分具有權(quán)威性。因此，本文建立的防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)體系既需具有普適性又需兼顧時(shí)效性。

2.2 防汛安全指數(shù)指標(biāo)體系

在構(gòu)建指標(biāo)體系過(guò)程中，面對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題，不能只評(píng)估工程防御能力，還應(yīng)充分統(tǒng)籌城市發(fā)展與人民安全，充分考慮區(qū)域天然稟賦差異，采用層次分析法來(lái)構(gòu)建，主要由目標(biāo)層、系統(tǒng)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層4個(gè)層次組成。

（1）目標(biāo)層。防汛安全指數(shù)反映上海市及其區(qū)域防汛安全保障能力的整體狀況，

（2）系統(tǒng)層。將防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)總體目標(biāo)解析為兩大子系統(tǒng)，從反映高水平防御的工程能力和反映高效能治理的管理能力兩個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，由工程能力指數(shù)和管理能力指數(shù)組成。科學(xué)完善的防汛減災(zāi)體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)防汛減災(zāi)工程體系與防汛減災(zāi)管理手段有機(jī)結(jié)合，既要抓好防汛工程防護(hù)的“硬實(shí)力”，也要抓好管理能力的“軟實(shí)力”，同時(shí)協(xié)調(diào)好韌性與安全的關(guān)系，將受災(zāi)損失降至最小，實(shí)現(xiàn)最佳的減災(zāi)效益

（3）準(zhǔn)則層。反映系統(tǒng)層所涵蓋的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素。其中，工程能力指數(shù)由擋水工程指數(shù)、蓄水工程指數(shù)和排水工程指數(shù)等二級(jí)指標(biāo)組成，主要反映上海市在防御風(fēng)暴潮洪災(zāi)害中的堤防、河湖及調(diào)蓄設(shè)施、泵閘及排水系統(tǒng)等承擔(dān)不同防汛功能的工程設(shè)施安全保障能力；管理能力指數(shù)由“四預(yù)”指揮指數(shù)、防御調(diào)度指數(shù)和搶險(xiǎn)救援指數(shù)等二級(jí)指標(biāo)組成，主要包括反映防汛指揮和輔助決策應(yīng)對(duì)的“四預(yù)”（預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案）能力、反映設(shè)施日常養(yǎng)護(hù)效能和調(diào)度運(yùn)行情況的能力、反映物資儲(chǔ)備和搶險(xiǎn)隊(duì)伍等的救援能力。

（4）指標(biāo)層。依據(jù)指標(biāo)篩選原則，針對(duì)上海市的汛情和市情，結(jié)合上海市災(zāi)害成因、致災(zāi)特點(diǎn)、城市防汛減災(zāi)具體需求等因素，綜合考慮指標(biāo)科學(xué)性、規(guī)劃目標(biāo)可達(dá)性、數(shù)據(jù)客觀性，經(jīng)5輪專家和部門評(píng)議，選取了16個(gè)三級(jí)指標(biāo)，具體見(jiàn)表1。

2.3 防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)方法

防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)是一個(gè)多準(zhǔn)則、多指標(biāo)、雙系統(tǒng)的綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)以往相關(guān)評(píng)價(jià)方法，可采用灰色關(guān)聯(lián)度法、層次分析法、主成分分析法、模糊綜合評(píng)判法、TOPSIS評(píng)價(jià)法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等。各種評(píng)價(jià)方法的出發(fā)點(diǎn)不同，解決問(wèn)題的思路不同。本次評(píng)價(jià)指標(biāo)中含有定性和定量2類指標(biāo)，為體現(xiàn)簡(jiǎn)便易行、可操作性強(qiáng)且便于統(tǒng)一計(jì)算的特點(diǎn)，采用百分制。單項(xiàng)指標(biāo)打分同樣采用百分制，正向賦分，根據(jù)指標(biāo)釋義及相應(yīng)的計(jì)算方法評(píng)分后，按各自權(quán)重計(jì)算總分。

全市及各行政區(qū)防汛安全指數(shù)由公式（1）～（3）計(jì)算得出，全市平均水平為16個(gè)行政區(qū)防汛安全指數(shù)的均值。

式中： FSI 為防汛安全指數(shù)值； F_i 為一級(jí)指標(biāo)中第 i 項(xiàng)指標(biāo)的得分， i 為一級(jí)指標(biāo)下標(biāo)，從1到2，分別表示工程能力指數(shù)和管理能力指數(shù)； K_i 為第 i 項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重；A為加分項(xiàng)得分， B 為扣分項(xiàng)得分（負(fù)值）； S_i，j 為第 i 項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中第 j 項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)的得分， j 為二級(jí)指標(biāo)下標(biāo) ，j=1，2，3;H_i，j^s 為第 i 個(gè)一級(jí)指標(biāo)中第 j 個(gè)二級(jí)指標(biāo)權(quán)重； T_i，j，k 為第 i 項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)第 j 項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)中第k 項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的得分; k 為三級(jí)指標(biāo)下標(biāo)， k=1，2，… K;W_i，j，k^t 為第 i 個(gè)一級(jí)指標(biāo)中第 j 個(gè)二級(jí)指標(biāo)的第 k 個(gè)三級(jí)指標(biāo)權(quán)重。

指標(biāo)權(quán)重采用等權(quán)重輔以主觀賦權(quán)法進(jìn)行確定，權(quán)重分配以均衡為主，又對(duì)近期需要強(qiáng)化的工作有所側(cè)重，由防汛專家和管理部門咨詢打分的方式綜合確定。系統(tǒng)層考慮到管理能力已普遍較高，需要在2035年前加快完成防汛工程體系建設(shè)，因此工程能力指數(shù)權(quán)重取0.60，略大于管理能力指數(shù)的權(quán)重0.40。

二級(jí)指標(biāo)中，工程能力指數(shù)以補(bǔ)短板重點(diǎn)任務(wù)建設(shè)為“指揮棒”，目前上海市擋水能力已普遍較高，近期重點(diǎn)推進(jìn)排水工程和蓄水工程達(dá)標(biāo)建設(shè)，后兩項(xiàng)權(quán)重略高；管理能力指數(shù)體現(xiàn)“預(yù)防為主、防抗救結(jié)合”的原則來(lái)設(shè)置，“四預(yù)”能力和決策指揮能力建設(shè)是需要持續(xù)發(fā)力的重點(diǎn)工作，因此“四預(yù)”指揮指數(shù)的權(quán)重高于防御調(diào)度指數(shù)和搶險(xiǎn)救援指數(shù)。而搶險(xiǎn)救援指數(shù)中，搶險(xiǎn)救援成效是檢驗(yàn)防汛能力建設(shè)成效的直接績(jī)效指標(biāo)，因此其權(quán)重相對(duì)較高。

2.4 防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

防汛安全指數(shù)FSI和一、二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)（包含 F_i ）S_i，j ）均分為4個(gè)等級(jí)，分別是安全、較安全、基本安全、不安全，其中較安全和基本安全再細(xì)分為偏上、中等、偏下3個(gè)等級(jí)。具體分值劃分經(jīng)5輪測(cè)算和專家研判，認(rèn)為基本反映上海市各行政區(qū)現(xiàn)狀防汛安全保障能力，分值劃分區(qū)間見(jiàn)表2。

3 實(shí)踐應(yīng)用

基于研究建立的防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)體系，分別對(duì)2015，2020年和2023年上海市16個(gè)行政區(qū)開(kāi)展防汛安全指數(shù)評(píng)價(jià)研究，并對(duì)“十三五”規(guī)劃期和“十四五”規(guī)劃中期開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)。

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

工程能力指數(shù)對(duì)應(yīng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來(lái)源于當(dāng)年《上海市河道（湖泊）報(bào)告》，評(píng)價(jià)當(dāng)年對(duì)標(biāo)市政府批復(fù)的《上海市防洪除澇規(guī)劃 （2020～2035） 》《上海市城鎮(zhèn)雨水排水規(guī)劃 （2020～2035）? 的工程完成程度；管理能力指數(shù)對(duì)應(yīng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來(lái)源于當(dāng)年防汛工作完成情況對(duì)標(biāo)指標(biāo)計(jì)算方法統(tǒng)計(jì)得出。由于雨水調(diào)蓄設(shè)施達(dá)標(biāo)率由于調(diào)蓄設(shè)施剛啟動(dòng)建設(shè)，尚未有完工設(shè)施，因此本次評(píng)價(jià)未計(jì)人，其權(quán)重均分給蓄水工程指數(shù)中的其他3個(gè)指標(biāo)。

3.2 “十三五”規(guī)劃期間防汛安全指數(shù)綜合評(píng)價(jià)

經(jīng)評(píng)價(jià)，2015年度防汛安全指數(shù)為72.25分，處于基本安全水平，其中，工程能力指數(shù)為66.13分，處于基本安全中等水平；管理能力指數(shù)為81.43分，處于較安全中等水平。2020年度防汛安全指數(shù)為80.33分，處于較安全水平，相較2015年提升8.08分；工程能力指數(shù)提升至70.89分，處于基本安全偏上水平。“十三五”期間通過(guò)防洪堤防和海塘工程達(dá)標(biāo)改造、河道綜合整治、排澇泵閘和排水系統(tǒng)建設(shè)，防汛安全“四道防線”工程不斷鞏固，但排水工程指數(shù)是主要制約因素（圖1），整體水平距離2035年規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，還需要持續(xù)的提標(biāo)達(dá)標(biāo)建設(shè)。管理能力指數(shù)提升至2020年度的94.49分，處于安全水平，高效能治理取得一定成效，其中“四預(yù)”指揮指數(shù)提升幅度最為明顯。“十三五”期間通過(guò)水文監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)升級(jí)改造，開(kāi)展洪水風(fēng)險(xiǎn)圖建設(shè)，編制超標(biāo)洪水防御預(yù)案，建設(shè)“上海市防汛防臺(tái)指揮系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)防汛信息“全面、實(shí)時(shí)、精準(zhǔn)”和防汛處置“快速、聯(lián)動(dòng)、閉環(huán)”目標(biāo)，災(zāi)害防御管理體系更加完善。

3.3 中 “十四五”規(guī)劃中期防汛安全指數(shù)綜合評(píng)價(jià)

考慮本文選取的“十四五”規(guī)劃中期時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2023年6月，尚未經(jīng)歷完整汛期，無(wú)法正確評(píng)判指數(shù)，因此采用2023年度值作為“十四五”規(guī)劃中期防汛安全指數(shù)。經(jīng)測(cè)算，2023年度上海市防汛安全指數(shù)為81.56分，處于較安全中等水平，較2020年度提升1.23分，提升幅度小于“十三五”規(guī)劃期。整體上，管理能力仍強(qiáng)于工程能力水平。

從高水平防御方面看，工程能力指數(shù)為75.41分，處于較安全偏下水平，較2020年度提升4.52分。3項(xiàng)準(zhǔn)則均有所提升，其中排水工程指數(shù)提升幅度最大，為10.86分（圖1），可見(jiàn)“十四五”期間補(bǔ)短板效果明顯，但仍為主要制約能力指數(shù)。各項(xiàng)指標(biāo)中，外圍水閘泵站達(dá)標(biāo)率提升幅度最大，提升14.22分，從不安全水平提升至基本安全中等水平；骨干河道達(dá)標(biāo)率提升幅度最小，提升0.30分，可見(jiàn)城市發(fā)展用地緊約束和防汛需要的骨干輸排水通道及調(diào)蓄空間之間仍存在一定矛盾（圖2）。

注：正值表示提高，負(fù)值表示下降。

從高效能治理方面看，管理能力指數(shù)為90.78分，處于安全水平，但較2020年降低3.71分。3項(xiàng)準(zhǔn)則均有所降低，“四預(yù)”指揮指數(shù)降幅最大，達(dá)6.55分。各項(xiàng)指標(biāo)中有提升的為搶險(xiǎn)救援成效指標(biāo)，提升8.41分，從較安全偏上水平提升至安全水平；防汛物資儲(chǔ)備到位率降幅最大，超過(guò)12分，從安全水平降至較安全偏上水平。“四預(yù)”指揮指數(shù)降低的主要制約指數(shù)為預(yù)案預(yù)演指數(shù)，部分區(qū)由于預(yù)案編制更新和預(yù)演工作不到位導(dǎo)致降幅過(guò)大，超過(guò)10分；防御調(diào)度指數(shù)降低的主要制約指標(biāo)為運(yùn)維保障指數(shù)，是部分區(qū)的設(shè)施養(yǎng)護(hù)資金保障和設(shè)施達(dá)標(biāo)運(yùn)維程度略有降低導(dǎo)致；搶險(xiǎn)救援指數(shù)降低的主要制約指標(biāo)為防汛物資儲(chǔ)備到位率，由于防汛專業(yè)物資儲(chǔ)備管理辦法和定額標(biāo)準(zhǔn)正在調(diào)整中，對(duì)物資種類、儲(chǔ)存年限、輪換等提出了更高的要求，反映出各區(qū)需要及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整。

3.4 區(qū)域防汛安全指數(shù)綜合評(píng)價(jià)

從區(qū)域上看（圖3＼～4），總體上中心城區(qū)防汛安全保障能力高于郊區(qū)，2023年度楊浦區(qū)、青浦區(qū)、黃浦區(qū)防汛安全指數(shù)高于85分，處于較安全偏上水平。從“十三五”規(guī)劃期提升結(jié)果來(lái)看，楊浦區(qū)、崇明區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、寶山區(qū)、虹口區(qū)5個(gè)區(qū)提升幅度超過(guò)10分；從“十四五”規(guī)劃中期提升結(jié)果來(lái)看，金山區(qū)、奉賢區(qū)提升幅度較大，超過(guò)7分。

對(duì)各區(qū)防汛安全指數(shù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析（表3）可知， 2015～2023 年各區(qū)防汛安全指數(shù)均值呈上升趨勢(shì)；變異系數(shù)呈下降趨勢(shì)，從2015年的6.240下降至2023年的3.618，說(shuō)明各區(qū)之間的指數(shù)差異不斷縮小；偏度系數(shù)2023年度僅為0.017，說(shuō)明各區(qū)指數(shù)分布接近于正態(tài)分布；峰度系數(shù)呈微降后明顯上升趨勢(shì)，說(shuō)明指數(shù)接近的區(qū)域呈現(xiàn)集中分布現(xiàn)象。整體來(lái)看，各區(qū)間防汛安全保障能力以提升為主，各區(qū)間的差距在縮小，充分體現(xiàn)了“體檢單”的作用，各區(qū)在補(bǔ)短板上持續(xù)發(fā)力。

4結(jié)論

（1）防汛安全指數(shù)是全面系統(tǒng)考量防汛安全保障能力的綜合性指數(shù)，就上海地區(qū)而言，具有致災(zāi)因子多樣、不同區(qū)域致災(zāi)原因不一、自然基底和能力基礎(chǔ)區(qū)域差異大、可評(píng)價(jià)指標(biāo)繁多的特點(diǎn)，需要基于上海市防汛管理工作特點(diǎn)抓住防汛安全保障的關(guān)鍵因子和重要環(huán)節(jié)，建立精煉、客觀、科學(xué)、易評(píng)的評(píng)價(jià)體系。本文通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)研、部門評(píng)價(jià)和專家咨詢等多種形式，經(jīng)多輪測(cè)算和研判，建立了兩大類6個(gè)準(zhǔn)則16個(gè)指標(biāo)組成的防汛安全指數(shù)指標(biāo)體系，制定了指標(biāo)評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可基本反映上海市及各區(qū)防汛安全保障能力。

（2）“十三五”規(guī)劃期間上海市防汛安全指數(shù)從2015年的72.25分提升至2020年的80.33分，從基本安全提升至較安全水平。其中，工程能力指數(shù)從2015年的66.13分提升至2020年的70.89分，管理能力指數(shù)從2015年的81.43分提升至2020年的94.49分。（3）2023年上海市防汛安全指數(shù)為81.56分，處于較安全中等水平。工程能力指數(shù)75.41分弱于管理能力指數(shù)90.78分，主要制約能力指數(shù)為排水工程指數(shù)，需要加大排水、泵閘等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，盡快完成提標(biāo)建設(shè)。高效能治理方面需編制完善極端天氣下的防汛應(yīng)急預(yù)案，各區(qū)需要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)極端天氣的演練力度，進(jìn)一步提升防汛物資儲(chǔ)備現(xiàn)代化水平。

（4）防汛安全指數(shù)存在區(qū)域差異，中心城區(qū)防汛安全保障能力高于郊區(qū)，2023年分?jǐn)?shù)最高的為楊浦區(qū)。至“十四五”規(guī)劃中期，奉賢區(qū)和金山區(qū)防汛安全指數(shù)提升最為明顯，超過(guò)7分。建議各區(qū)針對(duì)“體檢”出的短板進(jìn)一步分析防汛各環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵薄弱點(diǎn)，找出制約指數(shù)提升的主要因素，盡快補(bǔ)齊短板和弱項(xiàng)，

（5）防汛安全指數(shù)指標(biāo)體系需根據(jù)實(shí)際定期更新，建議深化研究韌性指標(biāo)，優(yōu)化指標(biāo)打分細(xì)則，并根據(jù)需求將不同時(shí)期重點(diǎn)工作任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化后納入指標(biāo)體系。

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（編輯：謝玲嫻）

Abstract：AsoneofthekeyfloodcontrolcitiesinChina，ShanghaiCityhasthedualcharacteristicsofhighriskofflooddisastersandhighurbanvulnerability.Toenhancethefloodcontrolsafetyresilience，itisnecessrytoevaluatetheflodcontrolsafety capabilitiesofShanghai City.Withensuringtheresilienceofurbanfloodcontrolsafetyasacore，afloodcontrolsafetyindex （FSI）evaluationsystemconsistingoftwocategories，sixdimensions，and16indicatorswasestablishedfromthedimesionsof high-leveldefenseandeficient governance.Theindex evaluationmethodandFSIevaluationstandardswere formulatedandapplied toevaluatethefloodcontrolsafety guaranteecapabilityofShanghaiCityandits16administrativedistricts.Theresultsshow thattheFSIinShanghaiCityhasincreasedfrom72.25pointsin2O15to81.56points in2023，whichisatarelativelysfelevel butwithcertainregionaldiferences.OverallheSIinthecentralurbanareaishgherthanthatintesuburbs，andteegineeringcapacityindexisweakerthanthemanagementcapacityindex.Themainconstraintcapacityindexis thedrainageengineering index.Guidedbytheconstraintcapacityindex，F(xiàn)SIcanbeusedtoguidefloodcontrolmanagementdepartmentstofillthegapsby increasing investmentinfloodcontrolinfrastructureandeliminatingvariousfloodcontrolsafetyhazards.Thiscanleadtotheimprovementofthecity'sfloodcontrolcapacityand providereference forothercities inChinatocaryoutrelevant evaluations.

Keywords：floodcontrolsafety index；floodcontrolsafetyresilience；engineeringcapacityindex；managementcapacityindex; evaluation system； Shanghai City