網絡中立、5G與網運分離

網絡中立性原則（NetworkNeutrality）是一個關于互聯網流量運營的重要概念，其核心訴求是：互聯網服務提供商（ISP）應對所有合法的網絡應用一視同仁，不得基于內容來源、目標、類型、設備或付費情況進行歧視性處理。也即它要求ISP像“公用事業”一樣提供基礎網絡的平等接入服務，確保網絡成為一個公平開放的公共平臺。支持者認為這是互聯網得以蓬勃發展的基石；反對者則認為，過于嚴格的管制會阻礙網絡投資和創新。由于其法律地位在不同司法管轄理念下持續演變，因此成為技術、商業、政治和公共利益交織的熱點議題。

一、美國網絡中立規則的爭論與進展

2008年，美國聯邦通信管理委員會（FCC）裁決最大的有線電視公司康卡斯特（ComcastCorporation 一CMCSA）涉嫌壟斷，因為這家僅次于ATamp;T的第二大網絡基礎設施提供商放慢了BitTorrent的接入速度，原因是該P2P下載網站對有線電視運營商構成競爭威脅。然而康卡斯特在辯訴中，通過運用現有商業規則，推翻了FCC的裁決，這起事件使得網絡中立立法呼之欲出。

2009年10月22日，FCC決定開始起草“網絡中立”法規，以阻止電信運營商和有線電視公司濫用其對寬帶接入市場的控制權。2015年2月27日，

FCC以3票贊成、2票反對，通過“網絡中立化”提案。該提案的相關規定被視為將確保美國互聯網成為一個自由公開的商業平臺。禁止所謂的“付費優先權”，即基礎網絡運營商在收取內容提供商（大多為互聯網公司）更高費用后，為其提供更快捷的寬帶接入服務。

然而，在2017年12月29日，特朗普上一屆政府的FCC又投票推翻了奧巴馬政府時期推出的“網絡中立”規則，并于2018年6月11日起正式實施。雖然在2023年，拜登政府領導下的FCC試圖重新恢復網絡中立規則，但具體進程因受到法律上的挑戰未獲成功。我國雖然未明確提出“網絡中立”概念，但《網絡安全法》《電信條例》等規定要求電信運營商公平對待用戶，不得擅自中斷或限制合法流量，保障網絡信息傳輸的完整性和可用性。

FCC在2017年發表聲明中說，2015年推出的“網絡中立”規則，對網絡基礎設施實施“嚴厲的、公共事業式的監管”，從而減少了網絡服務提供商在基礎設施方面的投資，并阻礙了主要為鄉村消費者服務的小型網絡服務商的創新行為。經過“細致的法律和經濟學分析”，將重新實施“低度監管”的政策，不對創新模式進行微觀管理，這有助于增加透明度，刺激投資、創新和競爭。

對于此事件的反應是，基礎電信運營商歡呼聲一片，而互聯網公司普遍表示失望。但作為行業風向標的谷歌卻表現得異常低調，對于廢除網絡中立，盡管表示失望，卻也表態說將會支持。產生上述兩極反應原因是：廢除網絡中立規則等同于為基礎網絡運營商打開了新的提款機，同時也預示著互聯網巨頭免費的帶寬紅利將被終結。這可以視為美國通過制度建設重構網絡經濟生態的一項重要舉措。

二、5G國家信息基礎設施建設催生制度變革

在2017年12月發布的美國國家安全戰略報告中，《支柱二：促進美國繁榮（PillarII：Promote AmericanProsperity）》中有一個版塊叫“改善美國基礎設施”。報告部分內容將關注點放在經濟上——“經濟安全即國家安全”。白宮列出了一系列旨在振興美國經濟的優先行動，其中特別提到通過5G網絡的部署來改善美國的數字基礎設施。由此可見，美國已經將5G網絡建設列為國家安全首要任務。

2018年1月29日，一份名為《Secure5G—TheEisenhowerNationalHighway System for Information Age》的美國國家安全委員會文件流出，這份報告據說是由一位資深的美國國家安全委員會官員提交給特朗普政府和相關部門進行討論的。隨后，路透社、華爾街日報、CNN等多家海外媒體紛紛對此進行了報道。其中，最集中的點評觀點是：特朗普政府正在考慮將5G網絡國有化——這將是一次史無前例的對通信基礎設施建設方式的顛覆。

報告中羅列了兩個選項，選項一是在全美范圍內統一建設一張工作于3.7-4.2GHz頻段上 500MHz 帶寬的5G物理網絡，并通過開放接口和5G的“網絡切片”技術，將多個虛擬網絡租給電信運營商來運營，以實現網絡基礎設施與業務運營服務的分離，即“網（絡）運（營）分離”。其基本考量是：

1、5G很重要，影響國家政治、軍事和經濟實力，尤其是安全。文中指出，不像3G/4G只關心網絡速率，5G要實現萬物互聯、要連接各行各業，它直接影響整個國家的經濟、政治和安全，美國要保持全球領導地位，就必須在三年內建成一張安全可靠的5G網絡；

2、文中引用一張圖來表明，華為在LTE市場份額上早已全球第一。來自中國的華為和中興正加大5G研發，加之政府的戰略支持，中國正在引領5G，而美國卻漸漸掉隊了。盡管美國也有高通、思科等通信巨頭，但他們只提供芯片和路由器，并不提供無線設備。

3、5G時代是建立在無線基礎設施上的一次史無前例的創新時代，5G將連接工廠、汽車、無人機等萬物，并在萬物互聯的基礎上加速機器學習和人工智能部署。誰能領導5G，誰就站在了未來的信息時代的制高點。因此，美國需要奪取信息化社會新時代的領導地位。

4、5G時代美國如何翻盤？答案是：在三年內，搶先建成一張高性能（包括容量和覆蓋）、高安全的5G網絡，速度要比任何國家都快。而且可以使 500MHz 帶寬得到高效的統計復用。

選項二是作為一個替代方案被提出的，即由多家運營商同時部署5G網絡。報告中列舉了選項二的一堆缺點，諸如： ① 500MHz 帶寬分給幾家運營商，每家 100MHz 帶寬，無法保證5G網絡速率； ② 無法保證美國的5G網絡性能超越其他對手； ③ 沒有政府統一部署，運營商各自為政，難以快速推動清頻、基站選址等工作等等。

上述報告所引發的爭論在于：5G網絡該由市場主導還是政府主導？針對這個問題，上一任特朗普政府和美國FCC上演了一場激辯。時任FCC主席AjitPai在一份聲明中旗幟鮮明地表達了反對意見。他表示，反對任何聯邦政府建設和運營國有5G網絡，并認為政府建設一個統一的5G網絡將付出高昂的代價，且不利于美國贏得5G未來。“由市場，而不是政府，來主導5G網絡的建設，是驅動創新與投資的最好方式。政府應該做且能做的是將頻段逐漸放開給商業市場，并制定相關法規鼓勵私營企業研發和部署下一代通信基礎設施。不僅如此，FCC的其他四位委員也都表達了對政府主導建設統一的5G網絡的反對。

三、5G網絡建設市場主導觀點占了上風，政策必須配套

在流量收入逐步超過語音收入的數字經濟時代，市場化運營的基礎電信運營商作為建設主體，對于政府關于推動5G網絡建設的建議并不積極。表面上的原因在于，這會加速4G網絡設備的折舊（精神磨損），從而造成運營成本大幅度增加。而深層次的原因則在于互聯網產業與基礎電信業在生態結構方面的失衡。

互聯網平臺利用萬維網（Web）技術成功地實現了成本的剝離與轉移，即“網（絡流量）業（務）分離”，這又被稱之為OTT（即過頂傳球，或羊毛出在狗身上，讓豬付費模式）。以傳統經濟學觀點來分析，流量屬于“中間產品”，網民的“最終消費”是利用流量所獲得的游戲、音樂和視頻等應用。如同消費者購買礦泉水并不需要另外為瓶子單獨付費一樣，按照傳統商業模式，瓶子是由提供礦泉水這個最終消費品的企業來埋單的，是商家為了使用戶方便獲得其產品而必須付出的成本。

以此類推，各類互聯網應用的流量本應由提供應用（最終消費）的互聯網公司埋單，這就是2014年初，美國ATamp;T公司推出“流量800”業務的初衷。該業務仿照被叫集中付費的“語音800”業務，將商業模式設計為，網民瀏覽哪個網站、使用誰家App，流量費就由該網站和APP廠商支付，消費者不需為流量付費。但這也意味著互聯網公司可以讓用戶免費使用其應用的模式走向終結。

在網業分離模式下，互聯網公司依托于運營商的網絡流量提供應用，卻讓運營商自己向用戶收取流量費，而用戶所支付的流量費中，還包含了各類強加于應用中的廣告流量。值得指出的是，這些廣告收益卻被互聯網公司所得，形成經濟學意義上的激勵不相容。網業分離模式不僅使互聯網公司得以將經營成本的很大一部分剝離了出去，并且通過平臺的搭建（例如APPStore），切斷了基礎電信運營商與使用互聯網應用的用戶之間的直接聯系，從而使電信運營商迅速管道化，無法分享互聯網產業蓬勃發展的紅利。

對于上述結構性的問題，歐盟通常采取罰款的方式向互聯網巨頭變相征稅。例如，2017年12月，歐盟以壟斷為由向谷歌罰款24億歐元，兩年后，又傳出歐盟再度向谷歌罰款110億歐元，這些錢后來都被投資于歐洲的通信基礎設施建設中。反觀美國，則采取了廢除網絡中立法規的舉措。這意味著運營商可以通過向互聯網公司、而不是終端用戶進行反向收費，或者針對互聯網應用作出差異化的定價策略，乃至屏蔽拒絕付費互聯網應用或者降低某個應用的網絡接人速率。

上述博弈表明，市場主導5G網絡建設的觀點最終占了上風，因為實現基礎電信業提速降價的最有效手段，就是技術的升級換代。但如果希望運營商作為主體來建設發展5G基礎設施，就必須要為其營造一個良性的造血機制。

所以，筆者對于美國廢除網絡中立法規這一事件的解讀是：廢除網絡中立，意味著政府重新確認了基礎電信業作為社會一般必要條件的發展權與商業化經營權；意味著政府的宏觀政策正在從重視互聯網向重視基礎電信業轉變；也意味著美國掃除了振興電信基礎設施和5G網絡投資建設道路上最重要的障礙。由于5G一個突出的能力就是網絡切片，這如同公共道路有收費的高速公路和免費的普通道路一樣，使其具備了差異化定價能力。此舉也意味著政府希望以基礎電信業作為抓手，平衡互聯網巨頭野蠻生長的態勢，并使其盡可能為消除數字鴻溝做出貢獻。

美國政府廢除網絡中立規則的核心爭論在于，在數字經濟時代，“網絡接入服務”的經濟學屬性究竟是公共物品，還是服務型商品。如果是前者，理當由政府主導，統一建網、平等接入，并實現接入服務的價格管制。如果屬于后者，勢必要解決電信運營商重資產投資、市場競爭誘發的重復建設、以及加速折舊所帶來的精神磨損等問題。因為這些問題在很大程度上削弱了市場主導型5G發展策略的可行性。

而美國FCC明確表示：寬帶上網將重新歸類為“信息服務”，移動寬帶上網將重新歸類為“個人移動服務”，不再被當作公共事業。這實質上等于放棄了政府主導建設5G基礎設施的理論依據。其背景是：自上個世紀八十年代美國拆分最大的電信運營商ATamp;T、乃至1996年修改電信法之后，完全民營化的美國基礎電信運營商已經很難利用政府這張有形的手加以統合。而政府出資統一建網不僅會增加美國公民的稅負，而且還必須面對網絡產業隨技術升級換代不斷加速而引發的長期增量成本。

四、對于我國網絡經濟生態調整和5G發展策略的啟示

基礎電信業作為國家社會經濟發展的戰略性、基礎性和先導性行業，在推動經濟增長、促進社會信息化、支撐數字經濟發展等方面發揮著不可替代的作用。其基礎設施（如5G、千兆光網等）為人工智能、大數據、云計算等新一代信息技術提供承載平臺，是“一業帶百業”的賦能者，是實體經濟與數字經濟深度融合的核心支撐和國家競爭力的戰略要素。

隨著數字技術革命的不斷深化和人工智能的廣泛應用，全球基礎電信業正經歷從“連接型”，即“泛在連接”和“萬物互聯”，向支持“泛在計算”的“智能型、賦能型”電信基礎設施進行躍遷。低軌衛星互聯網、量子通信、6G等前沿技術的突破，將使基礎電信業持續強化戰略價值。

伴隨著技術進步的步伐，電信市場需求與行業生態正在發生變革。流量消費等信息通信（ICT）業務不斷替代語音和短信等傳統電信業務；科技巨頭的跨界競爭逐步成為常態（例如在云計算服務領域等）。為支撐智能制造、自動駕駛、AR/VR等實時決策場景，運營商需要聯合云計算廠商提供“AI+邊緣計算”解決方案，以實現云計算、邊緣計算與智能終端協同計算，行業和企業專用網絡建設與發展成為重要趨勢。

自2008年我國將原有六家基礎電信運營商重組為三家以來，社會經濟發展與通信科技都發生了巨大的變化。雖然我國在5G技術上領先于全球，但針對“數實融合”的行業和企業應用，雖經多方努力，進展依然不盡人意。這說明我國現有電信產業的體制與市場機制，已經難以適應當前和未來技術經濟發展的需求，亟須做出調整。

鑒于基礎電信行業高固定成本、低邊際成本的規模經濟性和消費者的高轉移成本等特征，加之號碼、頻率等基礎資源的限制和普遍服務的準公共物品特性，筆者認為，這個行業注定屬于不完全競爭的市場（壟斷競爭和寡頭市場）。

經濟學理論（博弈論霍特靈模型）告訴我們，這類寡頭競爭市場合理且穩定的均衡結構，應該是兩家運營商、而不是三家或更多。如果希望在這個行業引入較為充分的競爭機制以促進效率，就必須將具有壟斷特征的資源要素剝離出來，使應該競爭的部分，讓市場無形的手起作用，通過市場開放，逐步引入多元化投資主體。對于寡頭壟斷部分，則應根據不完全競爭市場理論來進行重構。

隨著信息通信技術的發展，基于流量業務的社交網絡不僅已經替代了大部分短信和語音通話業務（VoIP），同時也已經完全具備了解決三網融合問題的技術能力，所剩的只是體制和機制問題了。由于我國的基本國情與美國有著很大的不同，基礎電信業一直是由國有控股電信運營商投資并運營的，考慮到未來數實融合應用主要基于流量解決方案，而非語音通話服務，因此，為了實現上述目標，我國可以參照美國當初設計的“網運分離”模式，即基礎電信網絡的建設、運維與ICT流量業務進行剝離（如同物流運輸與路政建設與維護相分離），向多元化投資主體的ICT虛擬運營商實施市場準入。

與此同時，由于5G和未來6G移動通信業務的一個重要趨勢，就是從ToC（個人業務）轉向行業或企業應用（ToB），這類應用具有典型的垂直化特征，與公眾網絡的普世型業務有著本質上的區別。為了鼓勵技術創新和行業深度應用，建議盡快開展專項技術組網（如低軌衛星互聯網）、地區性網絡（如深圳前海）、行業專網（如礦山物聯網、電網調度）和企業專網（如增值電信業務中的IDC、CDN聯網等）的市場準入開放試點。集全社會的力量、而不僅僅是三家電信運營商的力量，來推動5G的行業應用和企業應用。

由于專網的投資主體通常是專項基金、地方政府投資、行業配套或企業自籌資金等，其市場開放可以促使基礎電信運營商騰挪出資源，集中精力對公眾網絡基礎設施進行建設、運營與技術升級換代。考慮到專網覆蓋范圍和事業領域有限，如果配套以嚴格的市場準人制度，應該不會對國家網絡安全帶來影響。

在基礎電信網絡層面，可以通過重組和資產收購，將現有三張基礎電信網絡合并成為兩張網。選擇現有央企電信運營商中的兩家，代表國家繼續經營基礎電信網絡業務，經營范圍包括基礎電信網絡建設、運營和固定電話、移動電話、短信等傳統電信業務，同時，對ICT虛擬運營商開放接口，并向其讓渡網管和業支能力的部分權限。上述兩家基礎電信網絡運營商的架構，既可以構建寡頭競爭市場的最優格局，也可實現災備和一定程度的網絡冗余，以保障物理網絡的安全，并可有效遏制同一投資主體（國資）的過度重復建設，以實現降低行業總成本，讓利于民的目的。

兩家基礎電信網絡運營商可以在國有資本絕對控股的前提下，最大限度地通過現有資本市場和混改，引入多元化投資伙伴。為了進一步減輕基礎電信網絡的投資負擔，建議把對網絡性能影響較小的無源網絡設施，進一步向鐵塔公司剝離，推進共建共享。

必須承認，基于OTT模式的互聯網平臺經濟有效地解放了應用層，避免了電信運營商通過網絡基礎設施控制互聯網應用的通道，因此具有重要的進步意義。而美國ATamp;T公司流量800業務的失敗，也證明了這個進程是不可逆的。但如果在這種產業生態中還要加碼網絡中立的條件，將會嚴重影響基礎電信運營商升級網絡基礎設施的積極性和能力。

因此，在我國基礎電信業實施網運分離的進程中，應該允許提供基礎網絡服務的兩家電信運營商，針對不同的應用和網絡帶寬需求，利用網絡切片等技術實施差異化定價。這些定價應該采用市場機制配合以專家聽證會的方式來確定，并且以各領域互聯網企業愿意參與專網乃至公網投資建設的成本等作為收費標準的參考閾值，以保障基礎網絡運營商的發展權。

五、互聯網平臺及應用之間互聯互通問題需要有所突破

互聯網平臺之間無法互聯互通的問題，本質上是數字經濟發展過程中市場競爭、技術壁壘與監管滯后交織作用的結果。這種情況的延續，對于我國基礎電信業開放后流量應用市場的發展，將產生巨大的阻滯作用，因此必須加以認真對待。與基礎電信運營商的網絡互聯互通不同，互聯網平臺之間難以互聯互通的本質是流量的阻斷，是數據的私域化。其主要根源在于商業競爭所導致的利益沖突。

互聯網平臺之間不能互聯互通導致了生態割裂等多維度影響。首當其沖的是使用戶體驗受損，分享鏈接需手動復制、支付場景切換繁瑣，違反互聯網便捷性原則。平臺壟斷除了導致服務質量下降、用戶選擇權受限，還容易對用戶形成信息繭房。

從雙邊市場的角度來看，頭部平臺的封閉生態抬高了市場進入的門檻，例如，中小開發者若無法接入微信、支付寶等超級平臺的接口，就難以觸達海量用戶，最終只能導致被互聯網大廠廉價收購的結局。這無疑將導致頭部企業大者恒大、贏者通吃的惡行循環。這也是美國和歐洲相繼出臺政策規制互聯網大廠壟斷的原因，因為這種壟斷扼殺了中小企業的創新努力，導致了“大樹底下寸草不生”。

從數據要素的視角來看，對于企業應用和行業應用，數據的互聯互通是保證各類垂直化應用之間協同運作的基本條件，例如智慧醫療平臺與各醫院診療系統的數據共享與互聯互通，車路協同中車輛之間的互操作數據等。而封閉環境不僅限制資源共享，增加應用落地的成本，甚至會阻礙相關業務的正常開展，降低運行效率。

為此，建議由兩家電信基礎網絡運營商合作搭建第三方公共數據平臺，作為數據共享的“中間人”，負責數據清洗、脫敏、加密和分發，實現數據的“可用不可見”。通過將數據資源封裝為標準化服務接口，企業可通過訂閱模式按需獲取所需數據，從而減少直接共享敏感數據所帶來的風險。

搭建此類平臺需要引入聯邦學習、隱私計算、同態加密等技術，還可以利用區塊鏈不可篡改特性來記錄數據使用軌跡，進行溯源與動態監測，并通過智能合約實現確權與收益分配自動化。因此，建設數據互聯互通平臺，應該成為我國基礎電信業開放以后，基礎網絡運營商提供“平臺即服務”的一項新業務，并允許收取服務費。

眾所周知，帶來工業革命的蒸汽機之所以偉大，不是因為賣蒸汽機掙了多少錢，而是因為蒸汽機被安裝在了珍妮紡織機、火車和輪船上。5G的重要意義亦在于此！因此，推進我國基礎電信業的開放進程、并解決好網運分離和網絡中立問題，可以有效地激發多元化投資主體參與投資工業互聯網、車聯網、低空經濟和人工智能等各類垂直互5G應用的積極性，以加速新興數字科技與實體經濟的深度融合。

———本研究受到國家社科基金重大項目“我國基礎電信業開放戰略研究”資助（項目編號15ZDB155）