杜絕“大拆大建”，再提城市更新：錢從哪來？

從“大拆大建”到“微治理”，從“大水漫灌”到高質(zhì)量供給，城市更新的做法演變背后，其實(shí)是價(jià)值觀的變化。

城市更新最新頂層設(shè)計(jì)出爐。5月15日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確將大力實(shí)施城市更新，打造宜居、韌性、智慧城市。

這份城市更新行動(dòng)的“時(shí)間表”和“路線圖”，不僅提出八項(xiàng)主要任務(wù)，更明確了到2030年的城市更新行動(dòng)的主要目標(biāo)，無疑為下一步城市更新工作按下“加速鍵”。

自2019年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“城市更新”以來，老舊小區(qū)加裝電梯、燃?xì)飧脑旃艿馈⒖诖珗@建設(shè)等在多地鋪開。此次中央對(duì)于城市更新的部署，與以往有何區(qū)別？

“此次對(duì)于城市更新行動(dòng)的部署，最大的看點(diǎn)就是不再將城市更新作為增長(zhǎng)、投資、推動(dòng)樓市發(fā)展的工具，而是上升到轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，滿足居民美好生活訴求。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示。

值得關(guān)注的是，杜絕“大拆大建”、力戒形式主義等內(nèi)容在《意見》中被多次強(qiáng)調(diào)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，城市更新對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的重要作用也進(jìn)一步顯現(xiàn)。住建部數(shù)據(jù)顯示，2024年我國(guó)其實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。因此，市場(chǎng)普遍預(yù)計(jì)，新一輪城市更新也將撬動(dòng)萬(wàn)億級(jí)投資，未來可以期待的增量政策或是政策性金融工具。

“安全”放在首位

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)倪虹在今年年初表示，從2019年以來，已累計(jì)開工改造城鎮(zhèn)老1日小區(qū)28萬(wàn)個(gè)，惠及1.2億居民，加裝電梯超過13萬(wàn)部。

老舊小區(qū)改造是上一輪城市更新的重點(diǎn)，而此次行動(dòng)方案列舉了八項(xiàng)主要任務(wù)。

放在首位的是“加強(qiáng)既有建筑改造利用”。《意見》指出，要穩(wěn)妥推進(jìn)危險(xiǎn)住房改造，加快拆除改造D級(jí)危險(xiǎn)住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩(wěn)妥實(shí)施國(guó)有土地上C級(jí)危險(xiǎn)住房和國(guó)有企事業(yè)單位非成套住房改造。

根據(jù)《危房房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，D級(jí)危房是指房屋承重結(jié)構(gòu)已不能滿足安全使用要求，整體處于危險(xiǎn)狀態(tài)；C級(jí)危房則是房屋部分承重結(jié)構(gòu)不能滿足安全使用要求。事實(shí)上，在2008年大規(guī)模啟動(dòng)的“棚改”中，已經(jīng)拆除改造了大部分危房。

據(jù)銀河宏觀研報(bào)，危房改造支出規(guī)模較大時(shí)主要集中在2015-2019年“棚改”期間，最高合計(jì)支出536億元／每年，此后開始逐步降低，在上一輪“棚改”后實(shí)際待拆D級(jí)危房數(shù)量較少，目前每年投資規(guī)模或在500億元以下。

“安全”在整份文件中著墨最多。《意見》稱將更新改造小區(qū)燃?xì)獾壤匣芫€管道，整治樓棟內(nèi)人行走道、排風(fēng)煙道、通風(fēng)井道等，全力消除安全隱患；全面排查城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)隱患，加快排水防澇設(shè)施建設(shè)改造，加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)等；加快修復(fù)受損山體和采煤沉陷區(qū)，消除安全隱患。

相比以前，這兩年城市更新的一個(gè)重要內(nèi)容是城市運(yùn)行中遇到了一些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，比如說城市的韌性還不足，包括這幾年的城市安全問題，如燃?xì)夤艿绬栴}等。上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)嚴(yán)躍進(jìn)表示，因此此次城市更新行動(dòng)《意見》中關(guān)于安全發(fā)展提得比較多。

除了安全方面的考量，民生也是關(guān)注的重點(diǎn)。《意見》提到，加快實(shí)施群眾改造意愿強(qiáng)烈、城市資金能平衡、征收補(bǔ)償方案成熟的城中村改造項(xiàng)目。并且完善社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施、推進(jìn)適老化、適兒化改造等。

2024年，城中村改造擴(kuò)圍至300多個(gè)城市，實(shí)施城中村改造項(xiàng)目1790個(gè)。年初，住建部表示，今年計(jì)劃在新增100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大改造規(guī)模。

但這并不意味著“大拆大建”將再次啟動(dòng)，《意見》中也多次強(qiáng)調(diào)“不搞大拆大建”“老城不能再拆”等。李宇嘉認(rèn)為，這意味著城市開發(fā)建設(shè)方式開始告別“大拆大建”，轉(zhuǎn)向微改造為主，即從資源投入的增量建設(shè)，轉(zhuǎn)到存量資源盤活、功能改變、補(bǔ)短板等存量利用。

錢從哪里來？

從“大拆大建”到“微治理”，從“大水漫灌”到高質(zhì)量供給，城市更新做法演變的背后，其實(shí)是價(jià)值觀的變化。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授張杰認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)家提城市更新，其實(shí)是個(gè)非常好的機(jī)會(huì)，融合保護(hù)和發(fā)展，通過這個(gè)過程來解決過去積累的老城、老區(qū)的問題。

另一方面，在當(dāng)前推動(dòng)城市更新，也與擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的大背景相關(guān)。

2024年我國(guó)城市更新完成投資約2.9萬(wàn)億元。與此同時(shí)，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資10.03億元。今年以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍在止跌回穩(wěn)的過程中，一季度房地產(chǎn)開發(fā)投資額同比下降9.9%，地產(chǎn)投資領(lǐng)域亟待城市更新填補(bǔ)空缺。

錢從哪來？在此次的《意見》中，也明確了城市更新建設(shè)資金來源。

《意見》稱，將加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予支持。地方政府要加大財(cái)政投入，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目予以支持。

今年以來，地方發(fā)行的專項(xiàng)債中已有部分資金投向城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和棚戶區(qū)改造。根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，今年截至目前，地方債投向棚戶區(qū)改造的金額已經(jīng)達(dá)到18824.19億元，接近2024年全年總額。

4月，財(cái)政部和住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》，其中提到，中央財(cái)政資金主要支持城市更新的樣板項(xiàng)目建設(shè)和機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方向，包括城市供排水、燃?xì)狻⒐岬瘸鞘械叵鹿芫W(wǎng)更新改造等。定額標(biāo)準(zhǔn)為東部、中部、西部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額分別不超過8億元、10億元、12億元。

如北京通州區(qū)于今年S月全面啟動(dòng)住宅老舊電梯更新，并按每臺(tái)15萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)給予支持。經(jīng)梳理，全區(qū)達(dá)到使用年限、依法依規(guī)建設(shè)的住宅老舊電梯共1622臺(tái)，預(yù)計(jì)總投資2.7億元。其中1022臺(tái)申報(bào)符合超長(zhǎng)期特別國(guó)債支持，預(yù)計(jì)能獲得1.533億元支持，覆蓋過半更新成本。

此外，《意見》也提到將完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等。

銀河證券首席宏觀分析師張迪表示，下一步，可以期待的增量政策或是政策性金融工具，例如通過PSL（抵押補(bǔ)充貸款）向政策性銀行提供資金用于擴(kuò)圍基礎(chǔ)設(shè)施基金，用作項(xiàng)目資本金。從信用傳導(dǎo)路徑來看，往往是財(cái)政、政策性金融、商業(yè)金融逐步擴(kuò)圍。因此。在當(dāng)前存量政策基礎(chǔ)上，如后續(xù)看到新增政策性工具出臺(tái)及商業(yè)銀行大規(guī)模參與，則投資規(guī)模預(yù)期相應(yīng)提升。（微信公眾號(hào)“時(shí)代周報(bào)”）