行業高校特色發展的注意力配置與政策工具使用研究

一、問題緣起

《中國教育現代化2035》指出“建立完善的高等學校分類發展政策體系，通過分類設置、分類指導、分類支持、分類評估，引導高等學校科學定位、特色發展”。國家“十四五”規劃提出“推進高等教育分類管理和高等學校綜合改革，構建更加多元的高等教育體系”。現代完善的高等教育體系，應該具有一個多元化和異質性的內部結構，形成一個包含不同層次、不同類型和各具特色的教育生態體系[1]

行業高校是建設高等教育強國的重要一環，行業特色型高校占公辦普通本科高校的 25.34% ，人選“雙一流”建設的學科占所有入選學科的 29.45%^[2] ，在不同時期都對所依托行業及經濟社會發展作出了重要貢獻。行業高校的特色發展不僅關系到高校自身的高質量發展，也關系到我國教育生態的健康發展和教育強國的如期實現。發展實踐方面，行業高校應彰顯和發揮自身的特色和優勢，在各自領域爭創一流，但在“實然發展”中行業高校面臨存在發展指向不清，路徑不明，同質化和“去特色化”風險等問題。[3][4]理論研究方面，同樣存在行業高校特色化發展的動力機制尚未形成，特色化理論亟待創新，特色化制度亟待重構等問題。5］行業高校特色發展的維度包含哪些方面？行業高校應該采取哪些策略推進特色發展？科學回答上述兩個問題，有助于明確行業特色型高校特色發展方向，為行業高校政策制定提供啟示。

已有行業高校特色發展的研究主要集中在三個方面：一是基于行業高校典型案例的研究，有學者針對案例學校從人才培養、學科建設、可持續發展、實踐探索等角度展開研究[6-9]，總結各自特色發展之路。二是行業高校特色的內涵研究，指出特色應具有獨特性、優質性、穩定性、發展性、認可性等特點[10]，涵括辦學思想特色、目標定位特色、學科專業特色、發展環境特色、人才培養特色等維度[11]。三是有關行業高校特色發展策略研究，從理論研究角度指出行業高校要科學定位，重塑與行業的關系[12]，做好水平與貢獻、供給與需求、傳承與創新之間的統籌[13]，在共性和特性的發展中形成個性[14]

梳理文獻發現，已有研究主要從理論研究出發，在宏觀層面上提出行業高校特色發展的建議與對策，少有的實踐性論文主要基于個案研究停留在經驗介紹層面，存在論據論證不足等現象，缺乏深入的實證分析。對行業高校特色發展維度的研究雖有所涉及，但研究主觀性強，缺少有說服力的定量分析。鑒于此，本研究基于注意力理論、政策工具理論和11所行業特色型高校的“十四五”規劃內容分析，研究行業高校的特色發展維度和政策工具使用問題，為行業高校特色辦學實踐提供理論支撐。

二、理論基礎

（一）注意力理論

“注意力”是一個由學者Simon從心理學引人管理學的概念，Simon認為管理本質上就是決策，關鍵在于如何合理有效地配置稀缺有限的注意力資源。15］注意力是一種稀缺資源，管理者所能夠支配的時間和精力有限，必須在理性范圍內作出傾向性選擇，注意力的有效配置非常重要。［16]決策者對某項事務注意力的高低，代表著決策者對特定事務的關注和重視程度。

既有研究從不同視角對高校注意力配置展開了探討，如胡藝玲等基于在線教學政策文本分析了疫情下我國大學在線教學的注意力配置[17]，習勇生以省域政府“雙一流”政策文本為研究對象分析了“雙一流”建設中地方政府的注意力配置[18]，但當前將注意力理論應用到高校特色發展的成果較少。注意力代表和詮釋高校決策者對特定領域關注的重點，將注意力理論引入到高校特色發展研究，可以從定量和實證角度研究行業高校管理者對特色發展的關注情況。

（二）政策工具理論

政策工具指的是政策發布與實施的重要環節，是將政策文件的要求、目標等理念轉變為具體組織實施的途徑和方式[19]，代表著施政者實現政策目標所選擇的具體策略。關于政策工具類型的劃分有多種方法，McDonnell等把政策工具劃分為命令、激勵、能力建設、系統變革和勸告五類[20]，Howlett等按照強制力表現，將政策工具劃分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具[2I]，Rothwell和 Zegveld 依據政策工具的影響層面提出環境型、供給型和需求型政策工具[22]，并強調只有當這三種政策工具搭配使用得當時，政策才能夠發揮其最大效應[23]。考慮到本研究的主題—行業高校特色發展涉及高校內外部環境、滿足自身發展與支撐引領行業需求等因素，加上選取的發展規劃政策樣本可以較為清晰地分辨出供給型、環境型和需求型工具類型，本研究選取Rothwell和Zegveld提出的分類方法，將樣本政策所涉及的基本政策工具分為供給型、環境型和需求型三種類型。

（三）政策文本分析

政策文獻是政策思想的物化載體[24]，高校“十四五”規劃文本是高校對自身發展戰略選擇的真實反映和行為印跡。政策文本數據信息不是采用面對面調研形式，而是能夠實現研究者與研究對象的相對隔離，使研究者擁有保持中立客觀態度的研究環境，有助于結論不受其他因素影響，更具客觀性、中立性和科學性。[25]政策文本分析包含內容分析法、編碼分析、文獻計量、網絡分析、知識圖譜等具體相關研究方法，本研究主要采用文本計量法和結合政策工具理論的編碼分析。

三、研究設計

（一）研究對象

本研究主要選取11所行業高校的“十四五”發展規劃文本作為研究對象，選取依據是：其一，以上高校均將特色發展作為學校戰略目標，具有行業高校特色發展的典型代表性；其二，以上高校均為長三角行業特色聯盟高校，筆者對以上高校較為熟悉，對文本中的歧義內容可以有效識別和規避。

（二）研究思路

本研究首先對“十四五”規劃文本中涉及特色發展的語句進行篩選和提取，分別計算每所高校特色發展相關內容字數占該校發展規劃總字數的比例，即文本覆蓋率，從總體上把握案例學校對特色發展的關注程度。

隨后，在對11所高校“十四五”規劃特色發展內容總體把握的基礎上，結合已有研究文獻，初步確定行業高校特色發展的維度，進而按照維度對篩選出的特色發展內容逐句編碼，通過詞頻統計，發現行業高校特色發展的主要維度和方向。

第三，運用政策工具理論，確定行業高校特色發展使用的主要政策工具類型，在此基礎上構建行業高校特色發展的政策工具作用模型。運用NVivo12.0軟件，對11份文本進行內容分析與編碼，分析各高校特色發展政策工具應用情況，給出推進特色發展的政策建議。

四、行業高校特色發展的注意力配置

（一）特色發展的整體注意力分析

1.戰略目標分析

戰略管理是一個組織尋求成長和發展機會及識別威脅的過程[26]，通過制訂戰略規劃實施戰略管理已成為我國大學管理的一種主要方式，戰略管理能夠使大學更清晰地認識自身的目標并為實現目標更好地分配資源[27]。戰略目標的確定，可以為學校工作開展提供廣泛的指導原則，將學校整體的發展思路和使命愿景內化于集體意識之中，轉化為價值觀念、約定俗成，在潛移默化中指揮和控制大學的行動。可以說戰略目標是特色發展的基礎，成為辦學特色形成的基石，引導著大學的特色發展。通過對11所高校的發展目標、發展思路、發展定位、基本原則等內容統計發現，樣本高校均把特色發展作為學校辦學的核心理念，特色發展在辦學理念方面具有極高的注意力。文本不僅是“事實”的傳遞系統，更是高校內部利益平衡和價值表達的載體，可以說樣本高校的“十四五”規劃就是各校特色發展的施工圖和路線圖，“十四五”規劃政策文本中的政策工具，也就是學校特色發展所使用的政策工具。

2.文本覆蓋率分析

特色發展相關表述的文本覆蓋率能夠在一定程度上反映高校對特色發展的注意力配置。本文首先對發展規劃中涉及特色發展的相關表述進行篩選和提取，主要篩選含有“特色”“行業”兩字以及能夠代表行業特色發展方向的字段的語句，如江蘇科技大學以“船舶、海洋、蠶桑”為辦學特色，“船舶”“海洋”“蠶桑”字段也進入篩選范圍。刪除與特色發展無關的語句后，分別計算出各高校“十四五”規劃中特色發展相關內容的字數及其占“工作要點”總字數的比重，即文本覆蓋率，作為高校對特色發展注意力配置的衡量指標，從整體上把握高校對特色發展注意力配置的特征。

從文本覆蓋率來看，排名前三位的高校，分別是南京審計大學、上海海關學院、中國計量大學，三所學校分別為以審計、海關和計量為主要方向的單科性大學，辦學行業特色較其他院校更加鮮明。相對而言更名為科技大學、理工大學的部分學校，特色文本覆蓋率相對較低，需要警惕“去特色化”風險。行業高校特色化成色減弱的主要原因有劃歸地方政府管理后與行業疏離，院校合并引起學校規模和結構變化，高等教育大眾化和追逐高校排名等，為獲得更多的競爭資源和辦學條件，部分高校盲目追求綜合性、研究型大學，引發同質化辦學的不良傾向。行業高校在一流大學的競爭和追逐中，應堅守初心使命，樹立合理的學校發展定位，合理規避“去特色化”風險。[28]

（二）特色發展維度分析

將提取的各校特色發展相關文本匯總后導入NVivo進行詞頻分析，生成的詞云圖和排名前20位的關鍵詞如下所示。

從詞云圖和關鍵詞詞頻統計來看，學科、人才、創新、培養、專業、服務、科研、國際、體系等詞頻排名靠前，通過聯系關鍵詞原文和高校職能，發現以上詞頻主要對應到學科特色、人才培養特色、科學研究特色、社會服務特色、文化特色、國際化特色和管理特色等維度。研讀特色發展研究文獻發現，以上維度劃分與已有研究基本一致。

對各高校篩選提取的特色發展語句按以上特色維度依次編碼，依次統計各維度出現次數，得到各維度注意力分配情況如表4所示。

從注意力配置看，11所行業高校特色發展的注意力合計從高到低依次為學科建設特色、人才培養特色、科學研究特色、社會服務特色、文化建設特色、國際化特色、師資隊伍特色和治理特色。

學科建設特色主要指高校把學科建設放到學校發展的龍頭地位，打造學科高峰構筑學科高原，集中力量建設好與自身辦學定位和辦學特色相匹配的優勢特色學科，學科建設特色是學校特色發展的核心內容，起到引領性作用，相較于其他領域具有更高的注意力。研究樣本中的聯盟高校都形成了自身的學科特色，如中國計量大學的儀器科學與技術學科，安徽理工大學的安全科學與工程，杭州電子科技大學的電子信息優勢特色學科，南京信息工程大學的大氣科學學科等。

人才培養是高等教育的首要目的和基本功能，人才培養特色指高校在專業、課程、創新創業教育等方面形成了獨特的育人模式，在學生綜合素質和創新實踐能力培養方面形成了鮮明的特質。從布魯貝克提出高等教育哲學“認識論”和“政治論”兩種論辯開始，服務社會發展和服務學生發展成為高等教育發展史上爭論不休的話題［29]行業高校既有立德樹人的根本任務，又有面向行業的基本特點，其人才培養特色應該平衡好學生全面發展和服務行業發展之間的關系，培養更多符合社會發展要求、具備創新意識和創新精神的高素質人才。

科學研究特色包括特色科研平臺建設、特色科研方向、特色科研成果產出等內容，在關鍵技術、重大項目、重大成果等方面取得有別于其他高校的突出成績。如安徽理工大學為煤炭行業安全可持續發展提供了強大的理論、技術、裝備和智庫支撐，該校深部煤礦采動響應與災害防控獲批國家重點實驗室，是煤礦采動災害防控領域唯一的國家重點實驗室。人才培養和科學研究作為高校的兩大主要職能，注意力基本持平，都是大學特色發展關注的重點內容。

社會服務特色是指高校通過打造高水平智庫，持續加強產學研合作，開展專利成果轉化和繼續教育培訓等，在服務行業發展和經濟社會發展方面形成獨特優勢。作為以行業為主要面向的行業大學和地方管理為主的省屬高校，服務行業和區域經濟社會發展是行業高校特色發展的應有之義。南京信息工程大學與15家企業簽約共建“中國氣象谷”，聯合推進校企協同育人與高校科研成果轉化，成為環高校知識經濟圈的典范工程。此外，江蘇科技大學、江蘇海洋大學、南京審計大學對于社會服務的關注度進人特色發展維度的前三名。

文化建設特色是指高校通過校園文化環境塑造、校園精神凝練、特色文化活動開展等形式，不斷傳承和創新學校特色文化，最終形成特色組織文化的過程。組織文化是指組織成員的共同價值觀體系，組織行為學學者認為區別于正式制度，有一套非正式制度制約和影響組織和組織內部群體、個人的行為，這種非正式制度就是組織文化。組織文化包含意識形態、價值取向、行為規范、風俗習慣等概念，“它提供一幅簡單化的世界圖畫，并起到指導人們行為的作用”[30]，并“作為一種節約機制，使人們被一種‘世界觀’導引”[31]。文化管理是管理的最高層次，形成獨特、積極的文化建設特色，應成為行業高校的一項重要價值追求。

國際化特色指高校通過“引進來”和“走出去”、著眼國際化人才培養、建設國際合作網絡、服務國家外事項目等形式，形成鮮明國際化特色。如南京審計大學高舉“特色、質量、國際化”辦學旗幟，實施師資隊伍國際化建設、雙向留學生拓展、人才培養國際化推進、審計國際影響力提升、國際化戰略保障等五大工程。2023年7月4日，南京審計大學審計專業碩士國際班的留學生收到國家主席習近平的回信，鼓勵他們為深化國家間友誼與合作積極貢獻力量。現階段，我國正處于建設教育強國的關鍵時期，教育強國包含自身強不強的本體論、貢獻大不大的價值論、世界認不認的認同論等類別角度，從認同論角度看需要行業高校加強國際化特色，促進我國高等教育的國際認同。[32]

師資隊伍特色指在優勢特色領域打造了高水平教師隊伍和團隊，師資隊伍具有行業背景，能體現本校特色。研究樣本中的高校均實施了一流師資隊伍建設行動計劃，引育并舉增加影響行業發展的領軍人才的數量，打造具有行業發展引領力的師資隊伍，從而產出行業國際領先研究成果，引領行業發展。治理特色指高校構建了充滿活力、富有效率、更加開放的現代大學治理體制和運行機制，形成具有學校特色的現代大學治理體系，能夠為高水平特色大學建設提供堅實的制度保障和治理體系支撐。聯盟各高校的“十四五”規劃文本，多數在加強制度建設、改善治理方式、完善治理結構、提升治理效能等方面提到加強特色建設，但注意力相對不高，總體處于所有特色發展維度的末位。

五、行業高校特色發展的政策工具與形成模型

（一）行業高校辦學特色形成模型

依據RothwellR和ZegveldW的政策工具理論[33]，結合國內學者對政策工具理論的發展，本研究對次級政策工具的分類及相應定義作出適當調整，以3種類型13個子分類建構起行業高校特色發展政策的分析框架，使其更具針對性。具體內涵如表5。

其中供給型政策工具，指高校主動通過隊伍建設、資金投人、基礎設施建設、信息化支持、行動計劃等方式，直接擴大對高校特色發展相關要素的供給，推動高校特色發展。環境型政策工具，是高校從制度建設、思想理念、保障措施、改革創新、宣傳引領等方面營造良好的政策環境，為高校特色發展營造良好的氛圍環境。需求型政策工具，指為降低外部環境潛在的不確定性，減少二級部門或師生對特色發展的投入產出疑慮，高校以需求為導向，通過合作交流、成果牽引、社會需求等方式，拉動高校特色發展。3種類型13種政策工具構建的行業高校辦學特色形成模型如圖2。

（二）政策工具選擇分析

聯盟高校“十四五”規劃均把特色發展作為學校辦學的核心理念寫人辦學目標之中，將辦學特色形成作為發展目的，規劃文本中的任務舉措可以看做學校特色發展的實現路徑，特色發展采用的政策工具涵蓋在規劃文本的任務舉措中。因此，本研究選取各高校“十四五”規劃中除前言、發展基礎和面臨形勢的其他部分作為研究對象，對政策文本逐條進行編碼，共得到編碼1936條，再對所得編碼分類匯總分析，得出行業高校特色發展政策工具頻次分布結果，見表6。

數據顯示：行業高校特色發展覆蓋了供給型、環境型、需求型等多種政策工具，且政策工具占比差別明顯，其中，環境型、供給型政策工具分別達到902條和682條，占比分別為 46.59% 、 35.23% ：需求型政策工具偏少，僅352條，占比僅為18.18% ，說明行業高校在政策工具運用上有一定的偏好性，比較偏向使用環境型政策工具和供給型政策工具來推動高校特色發展。

1.供給型政策工具注重隊伍建設、基礎設施建設和行動計劃，信息化支持和資金投入相對不足

在推動行業高校特色發展的供給型政策工具中，隊伍建設工具占比最大，為 10.23% 。隊伍建設主要包含在學生層面的特色人才培養和教師層面的特色師資隊伍建設兩個方面，人才培養是高校的核心任務，而師資隊伍建設是最重要的基礎工作。基礎設施建設和行動計劃占比均為 9.66% ，說明各高校比較重視課程、專業、學科以及各類實驗室平臺的建設，以及為實現特色發展開展的各類專項活動計劃等，這些也是特色發展的基礎工程。信息化支持僅為 3.41% ，說明樣本高校對教育數字化轉型的準備和措施不足。資金投入占比最少，僅為 2.27% ，這既與發展規劃的文本特征有關，也反映出制定發展規劃時對資金配置的考慮不夠充分，發展規劃制定與資金預算缺乏聯動。

2.環境型政策工具占比最高，制度建設和保障措施受到各高校的重視

環境型政策工具整體占比最高，達到 46.59% ，說明各高校均重視環境型政策的氛圍營造作用。制度建設（275條）占比 14.2% ，比例最大；其次是保障措施（209條），占比 10.8% ；再次是宣傳引領（176條）和改革創新（154條），占比 9.09% 和7.95% ；思想理念（88條）占比最少，為 4.55% 。這說明當前行業高校特色發展更多的不是通過直接的需求和供給，而是間接地通過完善治理體系和加強制度保障等措施，促進高校特色發展。制度建設、保障措施、宣傳引領的工具使用力度較大，思想理念雖然占比較少，但整體篇幅符合發展規劃文本實際，改革創新舉措相對較少，需要進一步強化創新舉措和創新環境。

3.需求型政策工具使用缺乏，以合作交流為主

相比于供給型和環境型政策工具，需求型政策工具總體占比僅為 18.18% 。其中，需求型工具主要以合作交流為主，占比為 9.66% ，主要體現為高校樹立開放發展理念，拓展辦學資源，爭取外部支持，并能主動適應教育國際化發展趨勢，全方位提升國際化視野和辦學水平。社會需求（99條）占比5.11% ，作為與行業有著密切聯系的高校，政策工具對社會需求的關注相對較少，尤其在教育強國建設的背景下，高校需要主動服務和引領經濟社會發展，對該類政策工具的使用需要加強。成果牽引主要是學校采取行動，積極爭取教育行政部門和主管部門設置的獎勵和競爭性資源，該政策工具占比僅為 3.41% ，需要教育行政部門進一步加大對高校特色發展的引導。

六、結論與建議

（一）研究結論

“十四五”規劃文本作為高校發展的綱領性文件，是高校注意力配置情況和發展方向的直接體現。[34]基于有限理性決策者注意力稀缺性理論，本研究以文本覆蓋率和詞頻作為依據，對11所長三角行業聯盟高校“十四五”時期特色發展注意力配置情況進行分析，拓展了注意力理論在高校特色發展領域應用的新思路。結果顯示，行業高校之間特色發展注意力配置差異較大，多科性行業高校在發展進程中需要警惕“去特色化”風險。從特色發展維度看，行業高校特色發展維度的注意力從高到低依次為學科建設、人才培養、科學研究、社會服務、文化建設、國際化、師資、治理領域的特色化，各高校基本形成別具一格的特色化領域，但同時需要彌補短板領域，以更好地適應高等教育內外部發展形勢。

基于政策工具理論，研究通過NVivo軟件對11所高校“十四五”規劃文本進行編碼分析，發現影響行業高校特色形成政策工具主要有供給型、需求型和環境型三種類型，分別起到推動、拉動和間接影響作用。在政策工具使用方面，環境型工具使用頻次最高，其次為供給型，需求型工具使用最低。同時在各類型政策工具內部也存在工具使用結構不合理的現象，需要優化政策工具的使用，以更好地促進行業高校特色發展。

（二）研究建議

第一，持續加強特色發展注意力配置，將特色辦學理念融入學校發展各個環節。在高等教育普及化和教育強國建設的背景下，辦出特色是大學的立身之本和興校之基。辦學特色不同于辦學成績、辦學定位和學校特點，一時的工作亮點往往有偶然性、政策性、機遇性等特殊因素。亮點和成績今年有明年不一定有，而真正的辦學特色應該是在長期的辦學過程中逐步積累和沉淀形成的學校的獨特風格，具有長期性、穩定性和傳承性等特征。高校需要加強對特色發展的注意力配置強度，堅持符合自身傳統優勢和未來發展需求的辦學定位不動搖，特色起源于辦學理念，但更多的是來自這種辦學理念下的學校管理制度和發展路徑舉措，這就需要高校在制定發展規劃、校內文件和改革舉措時，持續將特色辦學注意力融人其中，善作善為，久久為功。

第二，注重特色發展的多樣化維度，在不同領域實現高校特色化發展。以往人們強化大學辦學特色，首先想到的是學科特色，甚至將辦學特色等同于學科特色。誠然學科特色是決定大學特色的最主要、最深刻的因素，是本原性的因素。［35]但大學辦學特色具有發展性特征，伴隨高等教育宏觀發展背景的變化，學校特色發展的內涵也在不斷的擴充和豐富，這既是一個歷史的概念，也是一個發展的概念，隨著時代的發展和外部辦學環境的改變，大學的辦學特色也會隨之不斷豐富和發展。辦學特色并不局限于學科特色或人才培養特色某一單一方面，學校發展在不同維度方向都可以形成也需要形成自身的獨特優勢，學校在發展中需要在學科建設、人才培養、科學研究、社會服務、文化建設、國際化、師資隊伍和治理等多個維度關注特色發展，并在制定規劃舉措時進一步將特色發展指向明確化與具體化，避免泛泛而談、流于形式。

第三，統籌使用三類政策工具，優化政策工具的使用結構。三類政策工具在高校特色發展中都以自身獨特的方式影響高校特色發展的進程，政策工具的合理組合能夠最大限度地實現政策目標。研究發現三類政策工具使用占比差距較大，存在結構性失衡，需要適當增加需求型和供給型政策工具，同時優化各類政策工具內部的使用結構。在供給型政策工具中，應加強關注數字化變革對高等教育的驅動作用，以數字教育為行業高校提質創新和特色發展賦能。同時，要重視經費使用與特色發展之間的聯動作用，用準用好資源配置持續發展特色領域。在需求型政策工具方面，高校要更多地關注經濟社會發展和社會需求，以解決現實問題需要為導向，推進產教融合、科教融合，深化校企合作、校際合作、校地合作，從而達到既能為行業和社會的發展提供新的技術支持、智力支持，又能獲得源源不斷的辦學資源的目的。同時政府也要進一步加強對高校特色發展的引導，激發高校特色發展的熱情和動力。在環境型政策工具方面，應加強使用改革創新工具，在高校發展中深化綜合改革，推動組織架構的優化重組和流程再造，將改革創新作為行業高校

特色發展的關鍵切入點。

本研究基于有限理性決策者注意力理論和政策工具理論，采取文本覆蓋率、詞頻統計和編碼分析方法，研究發現行業高校在特色發展注意力配置、特色發展維度和政策工具使用方面的特點與不足之處，并有針對性地提出建議，研究結論對行業高校特色發展具有一定的參考性。但研究也存在一定的不足：一是在對數據進行篩選和統計時可能會因疏忽而遺漏相關政策文本，從而導致數據上存在偏差；二是在政策工具使用方面，雖然采取了科學的理論作支撐，但在政策工具確定和類別劃分時具有較強的主觀性，導致歸類結果可能不完全精確。

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（責任編輯 黃銘釗）