嚴守耕地紅線保障糧食安全的路徑研究

耕地是糧食生產的命根子， 保護耕地就是保障國家糧食安全。 甘肅作為西北地區重要生態屏障和糧食生產區域， 在我國糧食安全格局中具有重要地位， 對維護區域生態平衡和保障國家糧食安全具有不可替代的作用。 然而，隨著城市化進程加快和人口增長，甘肅耕地保護面臨生態性約束、水資源剛性短缺、 制度性矛盾等多重挑戰。 本文立足糧食安全視角，分析甘肅耕地保護面臨的突出問題，提出守牢耕地紅線和保障糧食安全的具體路徑， 旨在為破解區域耕地保護難題提供理論支撐與實踐參考。

一、甘肅嚴守耕地紅線、保障糧食安全的成效

（一）制度法規體系逐步健全

近年來，甘肅持續加強耕地保護制度建設，先后制定出臺《甘肅省土地整治條例》《甘肅省耕地保護責任目標考核辦法》《甘肅省高標準農田建設管理條例》等制度法規，2021 年編制實施《甘肅省耕地保護專項規劃（2021-2030 年）》，將耕地保有量和永久基本農田保護目標分解至市縣鄉三級，2024 年頒布的《甘肅省高標準農田建設管理條例》作為全國首部省級高標準農田建設管理法規，創新設立“田長制 + 項目庫”管理模式；修訂《甘肅省實施〈土地管理法〉辦法》，細化了耕地數量、質量、生態三位一體管理要求， 為耕地資源的高效保護利用提供了有力制度保障。

（二）耕地數量穩中有增

甘肅嚴格落實耕地占補平衡制度，耕地面積總體保持穩中有增態勢。 2019-2023 年，全省耕地面積分別為 7814.21 萬畝、7799.18 萬畝、7807.98 萬畝、7792.75 萬畝和 7830.45 萬畝。 實行永久基本農田特殊保護制度， 不斷優化空間布局和完善保護措施，推進了農業生產用地的長期穩定性。 2024 年國務院批準的《甘肅省國土空間規劃（2021-2035 年）》進一步明確全省永久基本農田保護面積不得低于 6378 萬畝，為耕地保護提供了有力政策支持。

（三）高標準農田建設成效顯著

甘肅省系統性推進高標準農田建設，將高標準農田建設與灌區改造、撂荒地復墾、鹽堿地治理等結合，推廣應用病蟲害綠色防控、智能節水灌溉、機械化作業等關鍵技術，推行“高標準農田 + 土地流轉”“高標準農田 + 高效節水”“高標準農田 + 規模經營”“高標準農田 + 鞏固成果”等模式，高標準農田建設成效顯著。 2021、2022、2023、2024 年分別建成高標準農田360 萬畝、265 萬畝、377 萬畝、294 萬畝。 加強高標準農田長效管護， 在實踐中形成新型經營主體管護的“托管模式”、農民用水協會管理的“自管模式”、村組集體集中管護的“共管模式”等，形成建管并重的管理機制，全省農業生產標準化水平持續提升。

（四）糧食綜合生產能力穩步提升

近年來，甘肅省加大高標準農田建設、撂荒地整治及高標準糧食生產基地建設力度， 有效拓展了糧食生產空間， 糧食播種面積和產量均呈現穩中有升的良好態勢。 2024 年， 甘肅省糧食播種面積達到4073.85 萬畝， 同比增長 0.18%； 糧食總產量達到1296.11 萬噸，同比增長 1.82%，實現“六連豐”。 這得益于全省持續優化農業生產條件、 深入推進糧油作物大面積單產提升行動，以及“壓夏擴秋”等結構調整策略的有效實施。

（五）耕地保護機制不斷創新

分類落實耕地占補平衡，實現非農建設占用耕地與占補平衡掛鉤管理。 強化網格化管理， 建立縣、鄉（鎮）、村、社、戶五級聯動的永久基本農田保護網絡，以村為單位的網格化管理機制， 設置耕地保護一級、二級、三級田長及田管員，形成齊抓共管、群防群治的保護體系。 實行耕地易地補充管理，形成以縣域自行平衡為主，省、市調劑為輔的耕地占補平衡機制。 建立了全省補充耕地指標交易平臺，省域內調劑占補平衡指標全部納入省級公共資源交易平臺，進一步規范交易流程。 利用衛星遙感技術開展耕地“非農化”問題監測，形成“人防 + 技防”的監管模式。 如張掖市甘州區構建了永久基本農田動態監測監管網絡及平臺。

二、糧食安全戰略下甘肅耕地保護面臨的困境

（一）耕地質量不高，占補平衡壓力趨緊

甘肅地形復雜、氣候干旱，耕地總體質量較低，旱地占比達 72%，水澆地僅占 28%，中低產田和鹽堿地占比大，治理難度高。 現有耕地多分布于黃土高原丘陵區， 土地分散且受水土流失影響， 單產水平較低。 隨著城市化加快，各類非農建設以及退耕還林政策的實施，耕地占補平衡壓力將持續增加。

（二）水資源約束緊，后備耕地開發受限

甘肅耕地后備資源 55%集中在河西地區， 其余分布于隴中地區，但中東南部后備資源不足且分散，難以大規模開發。 河西地區因年均降雨量不足 200毫米、地下水資源減少，開發難度較大。

（三）耕地流失嚴重，保護任務艱巨

甘肅耕地流失呈現“林園化、非農化、非糧化”三重特征， 部分區域因林地規劃與耕地保護紅線重疊導致用地性質沖突。 新型城鎮化加速推進引發非農建設占用耕地現象突出，農業結構由“以糧為綱”的種植結構向“糧 + 經”多元種植結構的轉變也造成耕地性質發生變化。 如隴南市近年來發展花椒、蘋果、油橄欖等特色山地農業，但經果林進入盛果期后，林糧間作模式難以維系， 凸顯耕地用途管制與農業結構調整的協調難題。

（四）隱性損失嚴重，非農化、非糧化突出

一方面，耕地非農化問題突出。 城市周邊耕地被用于休閑農業、旅游農業，不少耕地被發展成樹木花卉等非糧產業，甚至被住宅、餐飲、娛樂等非農設施占用。 另一方面，非糧化現象普遍，種糧效益低導致部分農田改種林木，出現“田種樹”現象。 部分地區在永久基本農田上林木、耕地“果園化”趨勢加速。 此外，耕地撂荒問題也加劇了耕地非農化、非糧化。

（五）責任落實不嚴，監管履職存在短板

部分地區耕地保護主體責任弱化， 責任傳導層層衰減，領導干部耕地保護意識不強，執法監管職責履行不到位，導致違規違法占用耕地問題時有發生。

三、協同推進耕地保護和糧食安全的具體路徑

（一）嚴格占補平衡，堅守耕地保護紅線

依托省級補充耕地指標交易平臺， 構建重點建設項目庫與耕地儲備資源庫雙向智能匹配機制，實現占補指標精準調度。 優先將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設用地以及適宜恢復為優質耕地的園地等其他農用地統籌作為補充耕地來源，創新開發模式，實現生態修復與農業增值雙重目標。 完善補充耕地質量驗收制度，加強后續管護和再評價機制建設，確保補充耕地的真實性和長期穩定性。 建立耕地質量“紅黃綠”三色預警機制，利用衛星遙感、物聯網等實時獲取耕地質量數據， 依據監測數據和評價標準對質量良好、穩定、下降的耕地分別給予綠、黃、紅燈預警，分類監管。

（二）強化投入保障，筑牢耕地保護屏障

一是加快重點水利設施建設。 爭取黃河、黑河分水方案的用水指標向甘肅傾斜， 推動黑河流域水權確權改革試點建設； 建立河西走廊生態用水保障專項儲備庫，解決資源性和指標性缺水問題，為后備耕地開發提供水資源保障。 創新“水銀行”市場化配置機制，構建水權交易體系，實現跨行業、跨區域水權交易。 實施耕地滴灌技術改造，帶動農業高效節水灌溉。 二是創新“財政主導 + 市場補充 + 金融撬動”的資金支持體系。 整合土地出讓收入、補充耕地指標交易收益、高標準農田建設資金等，設立省級耕地保護專項資金，用于耕地質量提升、高標準農田建設、基層巡查、耕地保護績效獎補等。 建立耕地生態補償橫向轉移支付制度，搭建省級耕地占補平衡交易平臺，以市場化交易帶動高效節水農田建設。 創新“耕地保護保險 + 信貸金融”產品，賦能耕地質量提升。

（三）深化制度改革，提高耕地保護質效

一是改革占補平衡管理方式。 實施省域內耕地總量動態平衡， 逐步將以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴展到各類占用耕地都落實占補平衡，包括非農建設、造林種樹種果等。 二是建立耕地恢復彈性機制。 實施復墾復耕充分尊重農民意愿，留出一定的過渡期。 如屬于群眾自發種植的果園等經濟林木，考慮到群眾收入， 可對流向園地、 林地的耕地確定3-5 年的恢復期限。三是建立耕地保護激勵機制。優化普惠性補償機制， 提升永久基本農田保護補助標準， 對考核優秀的市州分檔獎勵， 重點支持耕地恢復、監測監管及基層巡查，同時配套新增建設用地指標，形成以獎促保的示范效應；對考核后進地區扣減補助資金，加大壓力傳導。

（四）創新保護方式，構建智慧治理體系

運用多元化手段推動耕地功能復合性轉型，打造現代耕地經濟圈，充分挖掘耕地的生態價值和經濟價值。 比如，在河西走廊布局建設田園綜合體試點，在張掖等地濕地周邊耕地實行碳匯計量，在隴東南發展數字認領農業如“云上農田”等。 利用物聯網、大數據等技術推進智慧耕保，結合國土空間基礎信息平臺和“一張圖”監督實施系統，加快構建覆蓋“調、批、供、用、補、查、登”全周期的管理體系，健全耕地數據共建共治共享機制，強化耕地管理與監督。開發耕地智能管家系統，利用 AI 優化種植方案，動態推薦高附加值種植組合，提高耕地種植效益。

（五）健全責任機制，完善協同治理體系

健全五級責任傳導機制， 靠實市縣黨委和政府耕地保護的政治責任， 將耕地保護納入領導干部離任審計。 強化基層網格化管理，構建“無人機 + 巡田APP+ 數字平臺”三位一體監管體系，實現耕地智能動態監測。實行“線索獎勵 + 考核聯動”，將巡田履職表現納入鄉村振興積分體系， 對村級田長上報有效線索的給予其現金獎勵； 推行田長考核與建設用地指標掛鉤，對耕地保護不力的縣區，暫停用地審批并核減新增建設用地指標。

（六）優化補貼機制，提升種糧增收效益

健全糧食主產區利益補償機制， 協調糧食主產區、主銷區、產銷平衡區利益問題，如縱向實施產糧大縣分級補償，橫向推行主銷區—主產區結對補償，讓糧食主產區在耕地保護與糧食生產中得到更多利益。 加大對農作物的生產補貼，推廣完全成本保險和種植收入保險，開展“保險 + 期貨”試點，降低種糧農民收入損失風險。 實行全產業鏈增值工程，建立農民利益聯結機制，比如“土地入股 + 訂單生產 + 加工分紅”“土地股份合作社”等，讓農民享受到糧食全產業鏈增值效益。