橫向生態(tài)補償，不僅僅是錢的事

近日，財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局五部門聯(lián)合發(fā)布《關于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》 ，對健全這一機制要解決的主要問題及相應對策、分階段目標、中央資金使用及獎懲機制的建立等方面做出系統(tǒng)安排，以推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制。

這是中央層面在這一問題上的又一次重要部署。1年前的2024年6月1日，《生態(tài)保護補償條例》正式實施。這是中國第一部生態(tài)保護補償領域的法律法規(guī)，為該領域確立了基本制度規(guī)則。

在生態(tài)保護補償領域，從一開始就呈現(xiàn)出中央政策引領和地方相關實踐齊頭并進、相互促進的特點。中國生態(tài)保護補償始于2007年。這一年，國家環(huán)境保護總局印發(fā)《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，明確要推動建立流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償機制。地方實踐則始于2012年的“新安江皖浙對賭”——兩省約定，若安徽出境水質(zhì)達標，浙江每年補償安徽1億元，反之則安徽補償浙江1億元。

2013年，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。2018年，北京和河北簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，這是全國首個以水量、水質(zhì)、行為管控為主導的一攬子水源保護生態(tài)補償機制，設置了3億—5.35億元浮動補償區(qū)間。

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，明確提出要健全橫向補償制度，促進受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。2024年召開的黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，進一步強調(diào)要“健全橫向生態(tài)保護補償機制”。

數(shù)據(jù)顯示，截至2024年8月，全國已有24個流域（河段）、23個省（區(qū)、市）簽訂跨省流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，涉及長江、黃河等多個跨省流域（河段）。

今年4月份，湖北和陜西省政府簽署《漢江流域（鄂陜段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》。重慶則在5月份宣布，該市已全面建立流域橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)長江干流全域貫通。

中央政策與地方實踐的逐步發(fā)展，也從一個側(cè)面說明這一工作的難度，很難單兵突進、一蹴而就，只能步步為營并互相支撐。一個顯而易見的邏輯是，處于不同發(fā)展階段的省份和地區(qū)，對生態(tài)重要性的認識會相差很大，對經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護關系的認識也顯著不同，這決定了其對這一事件的積極性和投入程度，也會影響其對生態(tài)保護進行補償?shù)亩▋r——不管是作為保護方還是受益方。

對黃河流域的研究表明，當兩省份的發(fā)展水平相當時，比如山東與河南，一方可以迅速參考另一方的環(huán)境策略，雙方就容易達成協(xié)議，但當相鄰兩省份發(fā)展水平相差很大時，雙方達成生態(tài)補償協(xié)議的難度就變大，相對落后省份對空間協(xié)同發(fā)展的追求，使得它們對經(jīng)濟發(fā)展和地方財政收入有更強的偏好。國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文說，目前全國范圍內(nèi)橫向生態(tài)補償機制仍處于試點階段，整體活躍度不足。

定價標準也存在眾口難調(diào)的問題。對上游來說，生態(tài)補償?shù)膬r格，總體上不能低于其為生態(tài)所做的投入和為保護生態(tài)而放棄的發(fā)展邊際效益之和；而對下游來說，補償價格則不能高于其因生態(tài)變好而獲得的相關收益。

此外，社會資本參與度低也是一個問題。截至目前，橫向生態(tài)補償?shù)馁Y金來源，主要來自各級政府。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2012年以來，中央財政對橫向生態(tài)保護補償機制引導資金累計投入超過了200億元。

社會資本參與度低，不僅讓補償資金來源單一，還讓生態(tài)保護的價值不能得到市場化、多元化確認，因而可能影響其通過價值變現(xiàn)達致良性循環(huán)的通道，這會影響生態(tài)補償機制中“發(fā)展目標”的實現(xiàn)。

但皖浙新安江對賭、京冀潮白河協(xié)議等成功實踐表明，確實存在一種或多種模式，能平衡生態(tài)保護與經(jīng)濟收益，各方訴求被認真對待，社會資本也踴躍參與，而隨著生態(tài)價值被重視、發(fā)掘和變現(xiàn)，保護生態(tài)會越來越成為一種自發(fā)行為。