證券違法：行政處罰、刑事司法銜接四大關(guān)鍵

在證券犯罪追責(zé)加強(qiáng)趨勢(shì)下，厘清并正確把握行刑雙向銜接在證明標(biāo)準(zhǔn)、程序處理、證據(jù)審查以及認(rèn)定邏輯層面的核心差異，有助于推動(dòng)行政處罰、刑事司法銜接機(jī)制有效運(yùn)行，有助于證券違法治理走向現(xiàn)代協(xié)同治理

2024年，最高法、最高檢、公安部和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，以從嚴(yán)治理為核心理念，提出“應(yīng)移盡移”等要求，系統(tǒng)構(gòu)建證券期貨違法犯罪案件行政處罰、刑事司法銜接機(jī)制。在我國(guó)證券違法作為典型“行政犯”的背景下，隨著《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》的修訂施行以及最高檢與中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合政策導(dǎo)向的強(qiáng)化，證券犯罪追責(zé)呈現(xiàn)明顯擴(kuò)張趨勢(shì)。

當(dāng)前，重點(diǎn)打擊領(lǐng)域涵蓋信息披露違法（欺詐發(fā)行、違規(guī)披露、背信損害上市公司利益）、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、利用未公開(kāi)信息交易及中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)失范等典型犯罪類(lèi)型。在案件進(jìn)入實(shí)質(zhì)程序前，相關(guān)主體需著重把握行刑雙向銜接的四大核心差異：證明標(biāo)準(zhǔn)層面，行政程序的“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”與刑事程序的“排除合理懷疑”存在證明強(qiáng)度梯度；程序處理層面，需協(xié)調(diào)行政調(diào)查時(shí)效性與刑事偵查周期性的制度沖突；證據(jù)審查層面，行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化需遵循法定程序要件；認(rèn)定邏輯層面，行政違法性判斷與刑事可罰性評(píng)價(jià)需構(gòu)建遞進(jìn)式分析框架。這些差異構(gòu)成行政處罰、刑事司法銜接機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

證明標(biāo)準(zhǔn)不同：不“刑”未必不“行”

在刑事追訴與行政處罰中，必須嚴(yán)格遵守刑事訴訟法及行政處罰法等法律法規(guī)所規(guī)定的正當(dāng)程序；其間，對(duì)違法行為的舉證過(guò)程是確認(rèn)事實(shí)問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定則直接關(guān)系到司法及行政部門(mén)最終對(duì)違法行為的認(rèn)定。

在刑事訴訟中，檢察院需要達(dá)成的證明標(biāo)準(zhǔn)為排除合理懷疑且證據(jù)確實(shí)充分，結(jié)合刑事訴訟法（2018年）第五十五條規(guī)定，具體表現(xiàn)為：第一，定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明；第二，據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；第三，綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑。而在行政處罰中，中國(guó)證監(jiān)會(huì)證明則僅需達(dá)到優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)，例如《證券市場(chǎng)內(nèi)幕交易行為認(rèn)定指引（試行）》（已失效）第二十六條規(guī)定“內(nèi)幕交易行為的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)適用明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)”。那么，上述證明標(biāo)準(zhǔn)的差異如何在行刑雙向銜接的程序上體現(xiàn)？

首先，對(duì)于“先行后刑”的情形，由于證明標(biāo)準(zhǔn)不同，中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政處罰決定未必會(huì)得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。例如，新疆證監(jiān)局〔2019〕2號(hào)《行政處罰決定書(shū)》認(rèn)定李某剛構(gòu)成內(nèi)幕交易，并對(duì)其處以25萬(wàn)元的罰款。但針對(duì)該案件，烏魯木齊市新市區(qū)人民檢察院經(jīng)兩次退回補(bǔ)充偵查認(rèn)定，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)指控的犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足，不符合起訴條件，最終決定不予起訴。可見(jiàn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)做出的行政處罰決定并不能天然證明當(dāng)事人存在刑事責(zé)任，案涉事實(shí)仍應(yīng)經(jīng)過(guò)刑事標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)；當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)不認(rèn)可也不代表中國(guó)證監(jiān)會(huì)的處罰決定錯(cuò)誤，問(wèn)題核心在于兩種程序下適用的證明標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

其次，對(duì)于“先刑后行”的情形，即使刑事司法機(jī)關(guān)未對(duì)當(dāng)事人追責(zé)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)也可予以行政處罰。例如，在周繼和內(nèi)幕交易案中，當(dāng)事人主張公安機(jī)關(guān)以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”為由并未追究其刑事責(zé)任，因此其不應(yīng)受到行政處罰。最高法在行政訴訟中做出（2017）最高法行申8678號(hào)再審裁定：四川省公安廳……做出川公直（經(jīng)）終偵字〔2015〕01號(hào)《終止偵查決定書(shū)》，以“證據(jù)不足”決定終止對(duì)周繼和的偵查程序，系刑事偵查機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人不符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)做出的獨(dú)立判斷，并不影響之后行政處罰程序的進(jìn)行，不能成為中國(guó)證監(jiān)會(huì)做出被訴決定的程序阻卻事由。從法規(guī)上看，刑事訴訟法等法律法規(guī)均規(guī)定了公安機(jī)關(guān)決定不予立案、檢察院決定不起訴、法院判決免于刑事處罰后移送給行政機(jī)關(guān)的具體程序。例如，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第三百七十三條第二款規(guī)定：“對(duì)被不起訴人需要予以行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn)，連同不起訴決定書(shū)一并移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理，并要求有關(guān)主管機(jī)關(guān)及時(shí)通報(bào)處理情況。”

綜上所述，證明標(biāo)準(zhǔn)的層級(jí)差異決定了兩種程序的邏輯關(guān)系：若案件事實(shí)未達(dá)到行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)，則必然無(wú)法滿足刑事追責(zé)的更高標(biāo)準(zhǔn)；而即便刑事程序因證據(jù)不足未予追責(zé)，只要符合優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)仍可獨(dú)立做出處罰決定。這種差異在行刑雙向銜接機(jī)制中體現(xiàn)為：一方面，行政程序認(rèn)定的事實(shí)需經(jīng)刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)二次驗(yàn)證方可進(jìn)入刑事追訴（“先行后刑”）；另一方面，刑事程序終結(jié)的案件仍可回流至行政程序處理（“先刑后行”）。兩種程序各自遵循獨(dú)立的證明標(biāo)準(zhǔn)體系，在銜接過(guò)程中既保持證據(jù)轉(zhuǎn)化通道，又堅(jiān)守各自的證明門(mén)檻，最終形成“行政違法—刑事犯罪”的梯次規(guī)制格局。

程序處理不同：“先行后刑”“先刑后行”并存

首先，目前證券執(zhí)法與司法實(shí)踐中，“先行后刑”和“先刑后行”兩種模式同時(shí)存在，但“先行后刑”仍是證券違法案件處理的主流。“先行后刑”優(yōu)點(diǎn)在于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且執(zhí)法效率高，依托中國(guó)證監(jiān)會(huì)專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，能夠快速查明事實(shí)并固定證據(jù)，為后續(xù)刑事追責(zé)提供支持。但是，中國(guó)證監(jiān)會(huì)執(zhí)法手段相對(duì)有限，在實(shí)踐中案涉人員通過(guò)“躲貓貓”和暴力抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。相反，“先刑后行”的優(yōu)點(diǎn)在于震懾力大和制裁力度強(qiáng)，但出于保護(hù)當(dāng)事人的考慮，該程序也受到更多的約束，天然面臨更復(fù)雜的程序和更長(zhǎng)的耗時(shí)，影響司法效率。因此，為提高證券違法治理效率，通常的做法是，在中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)違法行為做出行政處罰決定后，再將案件移送至公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤５牵瑢?duì)于部分具有重大社會(huì)影響的證券違法案件，公安機(jī)關(guān)也可能提前介入，啟動(dòng)刑事偵查。

其次，司法實(shí)踐中，可能出現(xiàn)行政與刑事調(diào)查并行情形（“行刑并行”），根據(jù)刑事優(yōu)先原則，刑事程序通常可以先行處理。盡管如此，時(shí)任北京金融法院審判第三庭庭長(zhǎng)陳良剛認(rèn)為，刑事優(yōu)先，或者先“刑事”后“行政”的要求不宜過(guò)于剛性，更不宜絕對(duì)化……刑事司法程序?qū)沂臼聦?shí)的優(yōu)越性不應(yīng)當(dāng)被過(guò)分夸大。

再次，行政訴訟逐漸成為影響刑事程序推進(jìn)的因素。行政處罰做出后，當(dāng)事人可向法院起訴要求撤銷(xiāo)行政處罰決定，這對(duì)刑事移送程序的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，行政訴訟中，法院對(duì)行政證據(jù)的審查結(jié)論可能影響刑事案件的證據(jù)采信。若行政訴訟認(rèn)定中國(guó)證監(jiān)會(huì)證據(jù)存在程序瑕疵，刑事偵查階段將重新收集證據(jù)，避免因同一瑕疵導(dǎo)致證據(jù)無(wú)效；二是，雖然并無(wú)規(guī)定行政訴訟可以中止公安機(jī)關(guān)的刑事偵查活動(dòng)，但若案情復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)有可能基于行政訴訟結(jié)果的不確定性和刑事審慎原則，暫緩?fù)七M(jìn)刑事程序。

證據(jù)審查不同：行政言辭證據(jù)不能直接轉(zhuǎn)化

首先，從“先行后刑”來(lái)看，中國(guó)證監(jiān)會(huì)獲取的證據(jù)可作為刑事責(zé)任認(rèn)定依據(jù)，但要對(duì)言辭證據(jù)和其他證據(jù)進(jìn)行區(qū)分。具體地說(shuō)，行政調(diào)查對(duì)客觀證據(jù)的搜集較為全面，實(shí)踐中許多行政執(zhí)法客觀證據(jù)都被直接轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)，但行政調(diào)查階段對(duì)主觀證據(jù)的要求較低。刑事訴訟法第五十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”以上證據(jù)經(jīng)法庭查證屬實(shí)且收集程序合法，可作為刑事訴訟的定案依據(jù)，但并不包括言辭證據(jù)。因此，偵查機(jī)關(guān)對(duì)于行政調(diào)查期間形成的言辭證據(jù)應(yīng)當(dāng)重新取證。實(shí)踐中，中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)當(dāng)事人通常會(huì)進(jìn)行2～4輪的詢(xún)問(wèn)并制作詢(xún)問(wèn)筆錄，而公安機(jī)關(guān)口供取證基本在20輪以上，從中可以看出兩者的明顯差異。部分例外情形，例如涉眾型證券期貨違法犯罪案件，因客觀條件限制無(wú)法逐一收集言辭證據(jù)的，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)已依法收集并查證屬實(shí)的客觀證據(jù)、言辭證據(jù)，綜合認(rèn)定資金數(shù)額、損失數(shù)額等犯罪事實(shí)。

其次，從“先刑后行”來(lái)看，公安機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)材料和制作的訊問(wèn)筆錄，經(jīng)審查符合法定條件的，可以作為中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰的證據(jù)。在公安機(jī)關(guān)決定撤銷(xiāo)案件或者對(duì)犯罪嫌疑人終止偵查的情況下，公安機(jī)關(guān)會(huì)按有關(guān)規(guī)定將涉案行為及相關(guān)證據(jù)移送中國(guó)證監(jiān)會(huì)。結(jié)合既往的證券行政處罰和行政訴訟案例，中國(guó)證監(jiān)會(huì)有權(quán)在接受公安機(jī)關(guān)移送案件后，對(duì)刑事偵查程序中所獲取的證據(jù)進(jìn)行審查。公安機(jī)關(guān)制作的刑事偵查卷宗，是中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)案件移送程序依法取得的相關(guān)證據(jù)，符合真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性和合法性要求且具有證據(jù)效力，可以作為行政處罰的證據(jù)。

認(rèn)定邏輯不同：“抽象危險(xiǎn)犯”VS“結(jié)果犯”

行政處罰以維護(hù)法律權(quán)威、追究違法行為為目標(biāo)，并非注重結(jié)果的實(shí)質(zhì)性影響，而刑事處罰須保持一定的必要性，須嚴(yán)格論證行為與結(jié)果的關(guān)聯(lián)，因此在因果關(guān)系的論證要求上存在差異。

例如，對(duì)于操縱證券市場(chǎng)行為，證券法第五十五條規(guī)定“禁止任何人以下列手段操縱證券市場(chǎng)，影響或者意圖影響證券交易價(jià)格或者證券交易量”，因此只要行為人“影響”或“意圖影響”證券市場(chǎng)交易價(jià)格或交易量，就可能被認(rèn)定為構(gòu)成行政違法行為，進(jìn)而被處罰，即“抽象危險(xiǎn)犯”不存在因果關(guān)系證明的問(wèn)題。但刑法第一百八十二條規(guī)定，“有下列情形之一，操縱證券、期貨市場(chǎng)，影響證券、期貨交易價(jià)格或者證券、期貨交易量，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”可以看出，在刑事案件層面，操縱市場(chǎng)屬于“結(jié)果犯”，認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成犯罪必須證明其操縱行為與證券交易價(jià)格或者交易量被影響之間存在因果關(guān)系。

實(shí)踐中，由于證券價(jià)格或者交易量的形成，受宏觀政策、行業(yè)行情、公司信息等多重因素影響，當(dāng)事人通過(guò)操縱市場(chǎng)所產(chǎn)生的影響可能與市場(chǎng)中正常的同向或反向作用力相互疊加或抵消，很難證明其行為與股價(jià)變動(dòng)存在因果關(guān)系。

一方面，刑法上的因果關(guān)系不能適用推定原則，若檢察機(jī)關(guān)無(wú)法證明拉抬行為、封漲停行為、約定交易行為等表面上的操縱行為與證券交易價(jià)格或交易量非正常波動(dòng)之間存在因果關(guān)系，僅依據(jù)客觀交易指標(biāo)（例如時(shí)段內(nèi)申買(mǎi)量占比、買(mǎi)成交占比等）進(jìn)行認(rèn)定，則存在因果關(guān)系鏈條不完善的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，當(dāng)事人也可提供反證（例如可通過(guò)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)影響股票交易價(jià)格和交易量的因子進(jìn)行權(quán)重判斷）。以證明在案涉期間，股票交易價(jià)格和交易量的變動(dòng)是其他原因所致

《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》所揭示的證券行政處罰、刑事司法銜接機(jī)制改革，實(shí)為資本市場(chǎng)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性范式轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，實(shí)踐中暴露的“行刑斷裂性治理困局”——既存在“只行不刑”導(dǎo)致的威懾效能衰減，又面臨“先刑后行”引發(fā)的治理效率損耗，更遭遇“行刑并行”誘發(fā)的規(guī)范沖突風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)上折射出行刑協(xié)同治理體系在懲戒力度梯度配置、程序運(yùn)行時(shí)序協(xié)同、法律評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等維度依然存在完善空間。要緩和這一“三維治理困境”，需要厘清行政處罰、刑事司法銜接底層邏輯：證明標(biāo)準(zhǔn)的“優(yōu)勢(shì)證據(jù)—排除合理懷疑”二元譜系、程序處理的“行政效率—司法公正”價(jià)值平衡、證據(jù)審查的“行政調(diào)查—刑事證明”轉(zhuǎn)化規(guī)則、認(rèn)定邏輯的“違法性—可罰性”遞進(jìn)結(jié)構(gòu)。在明確前述理念的基礎(chǔ)上，方能?chē)L試構(gòu)建起新型治理框架，實(shí)現(xiàn)證券違法治理從傳統(tǒng)的行刑二元分立走向現(xiàn)代協(xié)同治理的躍遷。

作者供職于天冊(cè)（深圳）律師事務(wù)所