跨地區(qū)流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展問題研究

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）04-0126-08

2024年11月6日，習(xí)近平總書記在湖北考察時強調(diào)把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，著力建設(shè)安全韌性現(xiàn)代水網(wǎng)，全面推進流域綜合治理。流域綜合治理已經(jīng)成為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的首要任務(wù)，[21（87-93）其重點在于從“以生態(tài)修復(fù)環(huán)境治理為主\"轉(zhuǎn)向“高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展并重\"的治理模式。3I-7將流域作為管理單元，立足流域整體，強化流域綜合治理，科學(xué)統(tǒng)籌流域自然本底特征、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護要求，是推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的重要路徑。[4

治荊楚必先治水，近年來湖北省以流域綜合治理為基礎(chǔ)統(tǒng)籌推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（四化同步）發(fā)展。2023年，湖北印發(fā)《湖北省流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要》以統(tǒng)籌經(jīng)濟社會以及城鄉(xiāng)區(qū)域全面發(fā)展，開展5個小流域①綜合治理試點以探索可復(fù)制可推廣的流域綜合治理經(jīng)驗。2024年以來，湖北開展小流域綜合治理試點經(jīng)驗推廣，在全省范圍內(nèi)分類、分階段推進小流域綜合治理。但是，目前小流域綜合治理試點的流域面積主要限定在200平方公里以內(nèi)，針對流域面積較大、跨地區(qū)的流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展，還缺乏有效的治理模式。

舉水河是長江主要支流之一，屬于武漢都市圈“一江兩屏、南湖北河、沿江布局、湖城相依\"山水城格局中的“北河”，流域面積4054.6平方公里，跨黃岡和武漢兩市。作為跨地區(qū)流域，一是治理資金需求大，二是跨地區(qū)協(xié)調(diào)難。為解決流域綜合治理首要的資金問題，流域投資公司、政府和社會資本合作（PPP模式）成為通過市場化投融資的兩種主要模式，但均存在資金平衡難題。[5（56-59.68）提升流域綜合治理項目的自身造血能力是除流域生態(tài)補償機制外解決資金平衡問題的另一途徑。[6（82-83）同時，行政分割、利益沖突、資金分配、信息不對稱、法律和政策差異、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等因素，導(dǎo)致跨地區(qū)流域綜合治理面臨“九龍治水\"的困境，難以協(xié)調(diào)各地區(qū)政府、企業(yè)與社會公眾等利益方積極參與并實現(xiàn)共贏。流域投資公司模式通過政府與市場有機結(jié)合的手段，能解決流域綜合治理普遍存在的跨地區(qū)協(xié)調(diào)難的問題。[5156-59.68）目前，小清河、永定河流域綜合治理是國內(nèi)跨地區(qū)流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的先行者，[7（55-60）為舉水流域跨地區(qū)綜合治理與統(tǒng)籌發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗。因此，本文在梳理流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵、核心理念的基礎(chǔ)上，借鑒小清河和永定河兩個跨地區(qū)流域綜合治理典型案例的成功經(jīng)驗，研究武漢都市圈舉水流域破解跨地區(qū)流域綜合治理所面臨的資金平衡難和跨地區(qū)協(xié)調(diào)難的關(guān)鍵問題，是貫徹落實《湖北省流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要》，破解生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域機制創(chuàng)新的核心命題，即“綠水青山向金山銀山\"轉(zhuǎn)化、生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的方式和路徑，探索湖北生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃，積極應(yīng)對市場化要求和有效提升規(guī)劃實施可行性的新模式，具有全局性的現(xiàn)實意義。

一、流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵與核心理念

（一）流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)涵

流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展是以流域為基本單元，以流域水循環(huán)及其伴生過程為主線，[8II-5.13）通過科學(xué)規(guī)劃和綜合施策，實現(xiàn)流域內(nèi)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化等多要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，并推動流域內(nèi)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。[9]（22-127][10]52-56）

1.流域整體性

流域是一個相對獨立完整的自然地理單元，其內(nèi)的自然要素（如山水林田湖草沙等）和人類活動（如生產(chǎn)、生活、生態(tài)等）相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了一個復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展強調(diào)從流域整體性出發(fā)，統(tǒng)籌考慮流域內(nèi)的各種要素和過程，促進人與自然和諧共生。

2.系統(tǒng)性治理

流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展注重系統(tǒng)性，即通過科學(xué)規(guī)劃和綜合施策，統(tǒng)籌管理流域內(nèi)的土地、礦產(chǎn)、水資源和生物資源等，實現(xiàn)利用與保護的平衡。這種治理模式不僅關(guān)注水的問題，還重視流域內(nèi)的經(jīng)濟、社會、文化等多個方面，是一個多要素的綜合系統(tǒng)工程。

3.多目標(biāo)統(tǒng)籌

流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展需要在保障生態(tài)優(yōu)先的前提下，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展需求，實現(xiàn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動。主要目標(biāo)包括保障水安全、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、優(yōu)化水資源利用、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、推動文化傳承與保護等。

4.多層級治理

流域天然具有多尺度特征，不同尺度的流域單元具有不同的治理重點。流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展需要通過多層級治理，將治理要求逐層分解和傳導(dǎo)，確保流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃意圖和執(zhí)行要求清晰明了，實現(xiàn)各流域單元治理任務(wù)的有效銜接。

5.多主體參與

流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展需要政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多主體的參與。一般來說，政府負(fù)責(zé)制定政策和提供資金支持，企業(yè)負(fù)責(zé)具體項目的

實施和運營，社會組織和公眾則通過監(jiān)督和參與等方式，共同推動流域綜合治理的實施。

（二）流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的核心理念

1.流域統(tǒng)籌

流域水循環(huán)是驅(qū)動水污染、水沙、水鹽、水生態(tài)過程的動力條件，而流域則是水循環(huán)的載體，也是水問題產(chǎn)生和治理的基本單元。流域綜合治理應(yīng)堅持流域統(tǒng)籌，既包括流域上下游、干支流、水陸、城鄉(xiāng)、河湖等方面的統(tǒng)籌，又包括水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化等方面的統(tǒng)籌。在流域水問題診斷方面，以流域為單元開展洪水澇水、產(chǎn)污積污、雨水控用診斷工作;在調(diào)控方面應(yīng)堅持源頭減排一過程阻斷一末端治理全過程調(diào)控，實現(xiàn)洪水、污水、用水全覆蓋；在資源統(tǒng)籌利用方面，應(yīng)兼顧上下游、左右岸區(qū)域，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，促進流域內(nèi)經(jīng)濟、社會和文化的可持續(xù)、協(xié)同及共享發(fā)展。

2.單元控制

流域綜合治理中的單元控制是各單元采用分散式生態(tài)治理模式，盡可能做到雨洪立體分滯與平衡、污染物的產(chǎn)生和削減平衡，把洪水、污染盡量削減在本地。[（18-24如果某些單元的洪水和污染物的產(chǎn)生與削減無法達(dá)到平衡或者處理成本很高，則在相關(guān)單元之間采取聯(lián)防聯(lián)治的策略，減少治理成本。通過集中與分散結(jié)合的方式，將洪水與污染物統(tǒng)籌治理，在單元劃分、單元內(nèi)部治理、單元之間聯(lián)防聯(lián)治以及多重治理目標(biāo)之間實施控制。強調(diào)經(jīng)濟活動與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和資源循環(huán)利用，減少對水資源和生態(tài)環(huán)境的壓力，確保各單元的治理措施在經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)。

3.系統(tǒng)均衡

系統(tǒng)均衡需要遵循生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，保護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，實現(xiàn)生態(tài)功能的均衡。其涉及多個子系統(tǒng)（如水資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等）和多重目標(biāo)（如水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等），需要通過系統(tǒng)分析和系統(tǒng)優(yōu)化達(dá)到整體協(xié)調(diào)，實現(xiàn)流域內(nèi)資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、動態(tài)性和自我調(diào)節(jié)能力，從水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化不同治理和統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)之間考慮系統(tǒng)均衡。通過時空布局的優(yōu)化使得邊際成本和邊際效益保持均衡，從而實現(xiàn)系統(tǒng)效益最大化。1108-24）

4.可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展強調(diào)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，追求長期的、穩(wěn)定的發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展是一個密不可分的系統(tǒng)，既要發(fā)展經(jīng)濟，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。[12]36-43）流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展將可持續(xù)發(fā)展作為根本指導(dǎo)思想，對水環(huán)境、水生態(tài)的保護及水資源的合理利用，包括尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，在利用水資源促進經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，踐行可持續(xù)發(fā)展理念。因此，應(yīng)考慮代際公平，為后代人留下良好的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展空間，控制人類活動對自然資源和生態(tài)服務(wù)功能的消耗，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、跨地區(qū)流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的典型經(jīng)驗分析

（一）小清河與永定河流域綜合治理的情況

小清河全長229公里，流經(jīng)山東省中部5市，流域面積約1萬平方公里。小清河復(fù)航工程采用PPP模式，投資約176億元，于2019年12月開工建設(shè)。2023年7月小清河全線通航，實現(xiàn)了防洪除澇、灌溉、供水、復(fù)航、生態(tài)旅游等功能。小清河綜合治理以復(fù)航引領(lǐng)生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。小清河復(fù)航的帶動效應(yīng)不僅提升了生態(tài)價值、防洪除澇價值以及文化旅游開發(fā)價值，還促進了流域經(jīng)濟社會發(fā)展。復(fù)航后的小清河作為山東中部工業(yè)走廊的綠色交通大通道，其備開放賦能、產(chǎn)業(yè)集聚、能力提升、綠色低碳和政策支持等五大優(yōu)勢，成為流域經(jīng)濟社會發(fā)展的新增長極，對促進流域經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。[13]（58）

永定河全長約800公里，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京和天津5個省（區(qū)、市），流域面積約4.7萬平方公里。2016年12月開始治理，至2020年5月永定河全線通水。投資約370億元，實現(xiàn)了“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河\"的生態(tài)修復(fù)和統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。由于永定河流域跨越5個省（區(qū)、市），其治理方案由國家有關(guān)部委下達(dá)。具體的永定河流域綜合治理，是通過一體化的組織架構(gòu)、治理與發(fā)展一起謀劃、政企合作與資金平衡同步推進，以及政策配套的創(chuàng)新設(shè)計，實現(xiàn)了流域生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[7]（55-60）

（二）小清河與永定河流域綜合治理的經(jīng)驗

1.一體組織：投資主體一體化帶動流域治理一體化

一是成立跨地區(qū)流域綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。二是由流域所在地政府、國企集團聯(lián)合出資成立流域投資公司，同時政府與國企簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》《政府購買服務(wù)協(xié)議》以拓展經(jīng)營收益。三是由流域投資公司成立子公司負(fù)責(zé)具體項目的實施。流域公司整體負(fù)責(zé)投融資運作以及相關(guān)水資源、土地資源、產(chǎn)業(yè)資源利用和開發(fā)，統(tǒng)一管理相關(guān)工程和資產(chǎn)，兼具治理工程實施者、資產(chǎn)所有者和經(jīng)營管理者三重角色，調(diào)動了社會資源參與治理。

2.兩項謀劃：圍繞生態(tài)治理類項目庫、資金平衡類項目庫謀劃流域治理和發(fā)展方案

生態(tài)治理類項目是實施流域綜合治理的工程項目。資金平衡類項目是通過流域資源運作獲得市場收益并“反哺\"治理資金需求和保障資金平衡的發(fā)展項目。以縣市區(qū)政府為資金平衡單元，通過資源摸底一資產(chǎn)運營一資金測算，在生態(tài)治理類項自庫之外，以土地資源和生態(tài)資源開發(fā)經(jīng)營為重點，建立資金平衡類項目庫。將其運行收益內(nèi)化為流域公司現(xiàn)金流，并形成公司積累資本。

3.三個同步：在政企合作、資金平衡、政策配套三個方面協(xié)同推進治理和發(fā)展工作

政企合作是確定地方政府為責(zé)任主體，企業(yè)為實施主體，共同推進項目實施并接受考核，形成穩(wěn)定、清晰的政企合作機制。一是發(fā)揮流域治理領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；二是依托流域公司平臺，構(gòu)建政企項目實施聯(lián)合體，將資金平衡類項目納人政府規(guī)劃和年度建設(shè)計劃；三是根據(jù)項自類型，制定不同的政企合作模式，依法確權(quán)登記、簽訂合同，保障雙方權(quán)益。

資金平衡是流域公司在獲得國家生態(tài)修復(fù)補助之后，還需要通過沿線土地開發(fā)、水資源運營、生態(tài)補償，以及生態(tài)資源使用權(quán)交易和相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等方式獲得收益，用以平衡流域治理的資金，總體上實現(xiàn)從建設(shè)期到運營期治理資金的動態(tài)平衡。因此，要“量身定制”不同生態(tài)資源價值的“資源—資產(chǎn)—資本\"轉(zhuǎn)化路徑，按價值取向?qū)崿F(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。

政策配套是政策體系和相關(guān)機制的設(shè)計。在治理資金平衡中，通過政策創(chuàng)新保持一定的穩(wěn)定收益至關(guān)重要。其本質(zhì)是以流域自然資產(chǎn)增值和轉(zhuǎn)化為目標(biāo)，創(chuàng)新支撐資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的各類政策措施，包括河流生態(tài)廊道及廊道內(nèi)資源開發(fā)政策、特色資源綜合開發(fā)的保障制度、水資源使用和交易制度、流域治污和排污權(quán)交易政策、生態(tài)補償機制、多元化融資機制、實施考核和監(jiān)督機制等。

三、舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)容分析

（一）舉水流域自然環(huán)境概況

舉水流域的流域面積為4054.6平方公里，干流長170.4公里，是長江中游下段北岸一級支流，自北向南流經(jīng)黃岡麻城市、武漢新洲區(qū)、黃岡團風(fēng)縣后匯人長江。根據(jù)《湖北省“十四五\"流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，舉水流域為鄂東五河片區(qū)內(nèi)的二級流域。舉水流域地處大別山南麓，地形地貌特征多樣，中上游地貌類型主要為山地、丘陵，下游地貌以平原為主。流域?qū)賮啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，年內(nèi)降水不均，5—9月降水占全年的 65% 左右，多以暴雨形式出現(xiàn)。因此，舉水河是典型的雨洪式河流，春夏汛期河水泛濫，秋冬河道干涸，多年平均徑流量最大的四個月的徑流占全年徑流的 66.5% ，干旱和洪澇事件頻發(fā)。

（二）舉水流域經(jīng)濟發(fā)展概況

舉水流域跨越武漢都市圈核心區(qū)中的武漢市和黃岡市，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大。流域包括黃岡市的麻城市與團風(fēng)縣、武漢市新洲區(qū)等3個縣市（區(qū)），都是革命老區(qū)，農(nóng)業(yè)規(guī)模較大，舉水流域可灌溉的農(nóng)田面積如下表。

麻城市位于京九經(jīng)濟帶與滬蓉經(jīng)濟帶的交會處，是國家大別山片區(qū)規(guī)劃中的重要城市，同時也是武漢城市圈的區(qū)域性中心城市和綜合交通樞紐。該市擁有多元化的產(chǎn)業(yè)集群，涵蓋汽車配件、冶金機械、花崗石材、電力能源、醫(yī)藥化工以及農(nóng)產(chǎn)品加工等領(lǐng)域。團風(fēng)縣的工業(yè)結(jié)構(gòu)以六大產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，包括鋼結(jié)構(gòu)、建筑建材、紡織服裝、食品加工、電子電器和醫(yī)藥化工，形成了較為完善的工業(yè)體系。新洲區(qū)則以節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物科技和高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為支柱，推動區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）舉水流域水資源及利用和治理概況

舉水流域水資源總量較為豐富，水庫及塘堰總庫容16.98億立方米，受到季節(jié)性降水影響，時空分布不均，整體水質(zhì)較好，但仍存在一些局部污染問題。近年來，通過加強環(huán)境監(jiān)管和治理，水質(zhì)有了一定改善，但仍需持續(xù)關(guān)注和保護。舉水流域水資源利用和治理主要集中在供水和防洪。一是舉水河是流域農(nóng)業(yè)灌溉和城市供水的重要水源。如新洲區(qū)的舉水橡膠壩可攔蓄舉水徑流庫容1211萬立方米，提供年灌溉水量1.7億立方米，城區(qū)日供水12萬噸，滿足周邊農(nóng)田灌溉、城市居民的生活用水和部分工業(yè)用水需求。二是舉水流域的防洪工程逐年提升。麻城市舉水河三期整治項目，對舉水干流及支流堤防進行整治，包括堤防加固、拆除重建穿堤箱涵、白蟻防治等工程內(nèi)容，提高了流域的防洪能力，保障了沿岸居民的生命財產(chǎn)安全。

（四）舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)與意義

流域綜合治理的根本目標(biāo)是建設(shè)具有免疫機制的生態(tài)健康流域，包括兩個循環(huán)，即“產(chǎn)、散、流”的自然水循環(huán)和“取、用、排”的社會水循環(huán)。人類活動既要使自然水循環(huán)系統(tǒng)均衡去極值，又要使社會水循環(huán)減少對自然水循環(huán)的干擾，在水量、水質(zhì)、水生態(tài)方面達(dá)到“人水和諧、生態(tài)文明”的目的。所以，舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)該是以復(fù)水復(fù)航為引領(lǐng)，追求經(jīng)濟一社會一生態(tài)互促的綜合治理。舉水河是鄂東第一河，歷史上曾是農(nóng)林牧漁產(chǎn)品運輸和客運的主要通道。新中國成立初期，可上行至麻城宋埠；后因河床淤高及20世紀(jì)60年代建橋等原因，使航程縮短；80年代運輸黃砂仍可達(dá)到4000噸/日，年運量80萬噸，是當(dāng)時武漢等建材市場的主要砂源航運供應(yīng)鏈；90年代以后衰落，目前僅剩下游15公里可季節(jié)性通航。因此，將舉水河復(fù)水復(fù)航作為流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的標(biāo)志性目標(biāo)，既是造福大別山革命老區(qū)人民的生態(tài)攻堅戰(zhàn)，也是貫徹落實習(xí)近平總書記在湖北考察時強調(diào)“全面推進流域綜合治理\"指示精神的引領(lǐng)之舉。

舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的意義在于踐行生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域新機制，踐行湖北生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃有效實施新模式。湖北依水而生、因水而興，是長江徑流里程最長的省份，水是湖北最大的特點、最大的省情，治荊楚必先治水。湖北在全國率先發(fā)文、在全省全面實施流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要，如何以市場化為主導(dǎo)、提升社會資本的參與程度，探索湖北生態(tài)修復(fù)類規(guī)劃積極應(yīng)對市場化要求和有效提升規(guī)劃實施可行性，以跨地區(qū)流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的舉水流域進行試點示范，正是“率先實施”“全面實施\"的創(chuàng)新性實踐。舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的核心是以流域統(tǒng)籌發(fā)展反哺流域生態(tài)治理，實現(xiàn)流域綜合治理資金平衡，破解生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域機制創(chuàng)新的核心命題，即“綠水青山向金山銀山\"轉(zhuǎn)化、生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的方式和路徑，進而串聯(lián)起生產(chǎn)、生活、生態(tài)各個要素，串聯(lián)起上下游、左右岸、岸上岸下各個利益群體，實現(xiàn)人水和諧、生態(tài)文明可持續(xù)的長治久安。因此，這種新模式，將有利于啟發(fā)和推動湖北流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要的創(chuàng)新實施。

（五）舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的主要內(nèi)容

舉水流域的綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展，主要內(nèi)容為保生產(chǎn)生活用水、保汛期泄洪、保水源凈化、優(yōu)化物流業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展及促進舉水流域的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)“雙集中”發(fā)展等。

1.在水資源方面保生產(chǎn)生活用水。分別在黃岡麻城、武漢新洲、黃岡團風(fēng)選址，建三級船閘，修整河床，形成梯級渠化，實現(xiàn)舉水河復(fù)航。三級渠面的蓄水位將分別達(dá)到32米、23.79米和18米，分別增加水源1583萬立方米、2031萬立方米、1926萬立方米，可緩解區(qū)域性、季節(jié)性水供需矛盾。①在提高灌溉保證率的同時，還可節(jié)約提水成本，滿足新洲船閘壩上3公里左右岸兩處取水口每年2555萬立方米用水量。

2.在水安全方面保汛期泄洪。復(fù)航工程將使主流歸槽，不改變整體河勢。航道疏挖及邊坡規(guī)整，降低河道糙率并加大過流斷面，使流態(tài)更平順，增強泄洪能力。河道水位雖局部有所壅高，但洪水期均開閘敞泄，恢復(fù)原天然河道過流狀態(tài)，對河道行洪無影響。另外，加固處理部分堤防將筑牢防洪屏障，提升舉水的防洪能力。

3.在水生態(tài)方面保水源凈化。遵循“山水林田湖草沙是一個生命共同體\"的理念，進行全流域綜合治理。復(fù)航工程以河道蓄水保障通航，本身不產(chǎn)生污染源，屬于河道型水庫，且修建護岸與植樹綠化，能防止水土流失，可提升兩岸的生態(tài)環(huán)境。在水源生態(tài)方面，保護流域內(nèi)的森林、草地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)，提高水源涵養(yǎng)能力，治理污染的水體、修復(fù)退化的濕地、凈化河道水質(zhì)、減少泥沙進入河流，保持河道暢通，恢復(fù)生態(tài)水源功能。

4.在物流業(yè)方面優(yōu)化流域投資環(huán)境。麻城作為我國中部地區(qū)重要的石材產(chǎn)業(yè)基地，年石材對外運輸量超過4000萬噸。大別山電廠作為區(qū)域能源保障基地，年煤炭運輸需求達(dá)900萬噸。此外，黃岡地區(qū)的大宗農(nóng)產(chǎn)品和木材、新洲的預(yù)制混凝土構(gòu)件、團風(fēng)的鋼結(jié)構(gòu)等重工產(chǎn)品，均屬于運輸成本敏感型產(chǎn)品。從降低物流成本、提升運輸效率的角度考慮，這些大宗貨物運輸應(yīng)優(yōu)先采用運價較低的水運和鐵水聯(lián)運方式。復(fù)航將徹底改善大宗商品的水運和聯(lián)運條件，極大地降低流域片區(qū)的進出物流成本，改善和優(yōu)化整個流域的投資環(huán)境

5.在旅游業(yè)方面產(chǎn)出水岸景觀和生態(tài)文化效應(yīng)。復(fù)航使舉水河道水面寬度將達(dá)到400—500米，三級船閘分別形成463公頃、360公頃、637公頃水面。兩岸景觀可連接麻城境內(nèi)的龜峰山國家旅游景區(qū)、浮橋河國家濕地公園、浮橋河水庫等景點和新洲境內(nèi)的漲渡湖濕地、徐治垮等景點，還可暢通其他旅游資源。這將連接和促進舉水流域山水人文、紅色文化、農(nóng)業(yè)文化、休閑觀光等旅游資源的綜合利用，擴大其生態(tài)文化效應(yīng)。

6.在雙集中方面促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聚合發(fā)展。麻城的飾面石材占全國同類產(chǎn)品的 20% ，花崗石已探明儲量在250億方以上，預(yù)計可開采100年以上。目前這些石材外運 95% 靠貨車，每天約5000輛重卡公路運輸，導(dǎo)致每年投入近4億元用于道路養(yǎng)護修復(fù)。復(fù)航可降低石材等運輸成本，減少汽車重載碾壓公路所造成的損失，減少汽車揚塵、尾氣，以及節(jié)能減排等，給產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和綠色發(fā)展帶來機遇。這些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局和物流重構(gòu)與復(fù)航工程的主要節(jié)點將集約發(fā)展，與沿岸城鎮(zhèn)化協(xié)同聚合，形成發(fā)展合力。

四、舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的對策建議

（一）將舉水流域綜合治理納人全省試點規(guī)劃

納入全省試點具有可行性。首先，舉水河復(fù)航工程已納入湖北省綜合交通運輸“十四五\"規(guī)劃中期項目庫，省港口與航道布局規(guī)劃也將舉水航道規(guī)劃為三級。其次，在湖北省流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的指引下，麻城市已就舉水復(fù)航可行性、洪水影響評價、水資源和環(huán)境影響等做出系列論證報告。最后，湖北水利發(fā)展集團已聯(lián)系舉水河復(fù)航工程，具備納入全省統(tǒng)籌的試點條件。

（二）以有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌治理與發(fā)展事宜

有權(quán)威即有協(xié)調(diào)權(quán)，即成立省級層面的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。如跨5個省（區(qū)、市）的永定河流域，由國家發(fā)改委、水利部和國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》；跨5個地市的小清河流域，是山東省委、省政府作為水利“頭號\"工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)理、統(tǒng)一驗收。因此，建議由湖北省發(fā)改委牽頭，組織水利廳等相關(guān)部門成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，跨武漢市、黃岡市進行綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）以平臺公司實現(xiàn)流域投資、治理與反哺一體化

以平臺公司將流域地政府與市場主體聯(lián)結(jié)起來，由所屬公司多元運營，實現(xiàn)流域投資、治理與反哺一體化。一是以投資主體一體化帶動流域治理一體化。由流域地政府與湖北水利發(fā)展集團共同出資，以股權(quán)合作的形式組建流域治理市場化運作的平臺公司（舉水河流域投資有限公司），保障流域治理資金持續(xù)投入。二是破解舉水河流域生態(tài)修復(fù)的資金難題。據(jù)麻城市測算，復(fù)航工程投資約需42億元。所以，平臺公司要成立若干子公司，在實施治理的同時，統(tǒng)籌實施發(fā)展的“反哺”項目，以保障資金平衡。三是以整個流域為尺度進行制度探索和創(chuàng)新。雖然復(fù)航投資發(fā)生在上游麻城約1/3、下游新洲與團風(fēng)約2/3（團風(fēng)約為下游的 15% ），但是上下游的收益與投資不可能成正比例的關(guān)系，上游的投資獲益會更大一些。因此，必須不分彼此地謀劃資金平衡類項目，實現(xiàn)一體化治理和一體化反哺。

（四）以統(tǒng)籌發(fā)展項目為抓手破解資金難題

以統(tǒng)籌發(fā)展項目為抓手，通過“配套政策 + 利益調(diào)配”的政企合作機制，實現(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。統(tǒng)籌發(fā)展項目既包括治理補助項目，又包括資源利用項目。這正是習(xí)近平總書記十六字治水方針“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”中“兩手發(fā)力\"的要義，即通過政府和市場兩個途徑，推進流域綜合治理。一是向有關(guān)部門爭取。統(tǒng)籌中央和省市發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、自規(guī)、水利、文旅等部門有關(guān)流域治理的投入資金。根據(jù)湖北省規(guī)劃的舉水河復(fù)航工程項目、舉水三級航道及上述流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展要點，由各地將其納入政府規(guī)劃和年度建設(shè)計劃。二是以市場創(chuàng)新發(fā)力。統(tǒng)籌流域中涉及“山水林田湖草沙\"等特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)的項目收益。圍繞流域水資源、土地資源、產(chǎn)業(yè)資源利用和開發(fā)進行多元運營，落實2023年11月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》，破解資金難題。三是將政策利好整合。湖北省將國土空間規(guī)劃變?yōu)椤皯?zhàn)略規(guī)劃”，有利于舉水流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)同融合。平臺公司應(yīng)結(jié)合政策利好和政策效應(yīng)創(chuàng)新政企合作機制，實現(xiàn)生態(tài)資源向生態(tài)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。

（五）以智能化管理實現(xiàn)“投—建一運\"產(chǎn)出可視化

以智能化管理作為平臺公司的底色，實現(xiàn)“投一建一運\"可視化，保障“資源一資產(chǎn)\"的有效和長期產(chǎn)出。平臺公司的“投一建一運\"管理，涉及投入產(chǎn)出、工程運維、條塊利益、社會訴求，是一個復(fù)雜動態(tài)體系，必須以數(shù)據(jù)說話，科學(xué)規(guī)范，客觀公正。一是問題研判，包括雨洪過境和水土流失的研判，工業(yè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園排污、水體富營養(yǎng)化的研判等。二是投資評估，包括項目遴選和價值評估，對生態(tài)護岸、固灘植草、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的評估，對人水和諧的水岸環(huán)境、沿岸城鎮(zhèn)的形象、流域的可持續(xù)發(fā)展的評估等。三是工程監(jiān)測，包括泄水節(jié)水、生態(tài)流量、供水、灌溉、水量調(diào)整、應(yīng)急補水的監(jiān)測等。四是運行調(diào)控，包括水量調(diào)控、353座大中小水庫及6萬多處塘堰總庫容的調(diào)控、135條支流農(nóng)業(yè)灌溉及面源污染的防控等。五是制度展示，包括資源開發(fā)和使用制度、流域治污和排污權(quán)交易政策、生態(tài)補償和考核監(jiān)督機制，依法確權(quán)登記、簽訂合同、權(quán)益保障的流程等。只有通過流域信息的數(shù)字化和智能化管理，才能維護全流域“生產(chǎn)一生活一生態(tài)”優(yōu)化運行的有效性和長期性。

（六）以流域綜合治理法治化促進協(xié)同行動

流域綜合治理法治化的持續(xù)探索與推進是流域生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的法治保障，可以為科學(xué)、有序、長效的流域綜合治理提供堅實的法律依據(jù)與制度支撐。湖北制定了專門的水資源保護條例，需要進一步完善與上位法的銜接以及不同法規(guī)之間的協(xié)調(diào)協(xié)同，發(fā)揮法律法規(guī)實施的整體效果。尤其是《湖北省流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，各地要有針對性地加強跨行政區(qū)域的協(xié)同立法，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法體制機制，走出流域執(zhí)法疲軟、流域司法薄弱等困境，推進環(huán)境司法專門化建設(shè)。在執(zhí)法監(jiān)督方面，要加強日常巡查、專項執(zhí)法等行動，打擊流域內(nèi)的水污染排放、河道非法采砂、岸線違規(guī)開發(fā)等違法行為。要發(fā)揮刑事檢察職能，助力流域綜合治理，加強辦理破壞環(huán)境資源保護類犯罪案件，保障流域治理法律法規(guī)的有效實施。通過高質(zhì)量公益訴訟檢察，解決好執(zhí)法力量在部分偏遠(yuǎn)流域地區(qū)監(jiān)管薄弱、不同執(zhí)法部門之間的協(xié)作不暢、多頭執(zhí)法或執(zhí)法空白等問題，提高執(zhí)法效率和法律的權(quán)威性。同時，解決好流域治理案件的審理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、損害賠償量化等方面的問題，進一步完善相關(guān)司法制度和程序。最后，對流域治理法治化實踐進行跟蹤與評估，深入分析現(xiàn)有法律制度的實施效果和存在的缺陷，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，不斷完善流域綜合治理的法律體系和法治保障機制。

（七）進一步推進公眾參與和社會治理機制創(chuàng)新

一是在公眾參與和信息公開制度方面，要提高公眾環(huán)保意識，通過多種途徑鼓勵公眾參與流域治理監(jiān)督和決策，為流域治理和統(tǒng)籌發(fā)展提供多元的監(jiān)督視角和治理思路。公眾參與不僅有助于增強公眾的環(huán)保意識和法治觀念，還能推進流域治理的法治化進程。要進一步拓展公眾參與的廣度和深度，優(yōu)化信息公開的形式和內(nèi)容。首先是開展多種形式的宣傳教育活動。其次是設(shè)立公眾舉報熱線，鼓勵公眾參與流域監(jiān)督舉報等。最后是開展環(huán)境信息公開平臺建設(shè)，使公眾能夠及時了解流域治理的相關(guān)信息并參與其中。讓公眾了解參與流域治理的途徑和程序，提高公眾參與的積極性和有效性。尤其是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和水權(quán)交易市場的規(guī)范性等，還需要進一步完善公眾參與渠道，形成良性循環(huán)。

二是在社會治理機制創(chuàng)新上，嘗試多渠道引入市場機制，如推行流域生態(tài)補償制度、開展水權(quán)交易試點等，激發(fā)各方參與流域治理的積極性。首先的是克服客體層面“信息不對稱”主體層面“缺乏多元性”及權(quán)力層面的“運行單向性\"等現(xiàn)象，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，推行協(xié)商共治模式。協(xié)商共治是現(xiàn)代社會治理模式轉(zhuǎn)型的重要方向，是民主真實性、主體多元性及決策合法性的價值體現(xiàn)，是解決紛繁復(fù)雜的環(huán)境問題的有效途徑。大力倡導(dǎo)協(xié)商共治理念，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會公眾共擔(dān)治理責(zé)任的大環(huán)保格局，從根本上解決“誰來治理”“治理什么”及“怎么治理”的問題（湖北省綜合交通運輸研究會王陽會長、湖北經(jīng)濟學(xué)院陶君成教授、湖北水利發(fā)展集團有限公司汪智漢博士為本文的調(diào)研和寫作提供了幫助，特此表示感謝）。

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