國家安全情報法治體系建構(gòu)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及進(jìn)路

[中圖分類號]D921 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]1009-4245（2025）02-0035-07

DOl：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2025.02.006

一、引言

國家安全情報法治體系是國家安全法治體系與國家安全情報體系結(jié)構(gòu)耦合而形成的綜合性概念，其應(yīng)用前提是何為國家安全情報體系及國家安全法治體系。由于國家安全法治屬于近年新興的概念，黨的十八大以來，才逐步受到學(xué)者的追捧。雖然對國家安全法治體系的表述在國家法律規(guī)范中存在較多敘述，不過，有關(guān)概念界定的論述卻較少，以至于國家安全情報體系內(nèi)涵與外延的闡釋目前僅停留在學(xué)者理論探討的范疇，且未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，國家安全情報法治體系是屬于國家安全法治體系的下位概念，還是歸為內(nèi)嵌于國家安全情報體系的子系統(tǒng)，抑或是二者共同交融下衍生而成，學(xué)界與實務(wù)部門并未有太多探索，導(dǎo)致國家安全情報法治體系的理論建構(gòu)相對困難。

通過梳理學(xué)界對國家安全情報法治體系的研究，發(fā)現(xiàn)國家安全情報法治體系的概念表述及研究仍屬相對“冷門\"的領(lǐng)域，對于此概念的表述存在較多說法，如情報法治體系、國家情報法治體系與國家安全情報法治體系，還有學(xué)者在文獻(xiàn)中表述為\"國家情報工作\"法治體系[1]。

本文將國家安全情報法治體系置于國家安全法治體系之下，從厘清國家安全情報法治體系的基本內(nèi)涵出發(fā)，通過理論內(nèi)涵、體系化現(xiàn)狀、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與具體路徑幾個層面的論證，建構(gòu)國家安全情報法治體系。

二、國家安全情報法治體系建構(gòu)的理論基礎(chǔ)

（一）國家安全情報法治體系的內(nèi)涵

與國家安全屬于社會歷史范疇的概念一樣，國家安全情報法治體系的內(nèi)涵與外延隨著時代的發(fā)展不斷演進(jìn)，而且被不斷賦予新的解釋。情報歷來被定位為“耳目、尖兵、參謀”的角色，在國家安全情報法治體系的概念闡釋中同樣有重要的理論與現(xiàn)實價值。正如有學(xué)者指出，任何法律中涉及的概念，其內(nèi)涵和外延都應(yīng)被嚴(yán)格界定[2]。目前，理論界已有多人對國家安全情報法治體系或相近概念進(jìn)行過闡釋。包昌火教授等從體系建構(gòu)的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該重視國家安全情報法治體系建設(shè)，最為急迫的是國家安全情報法律制度體系化建設(shè)3。靳海婷圍繞公民權(quán)利提出，在國家安全情報法治體系建設(shè)中，為防正侵犯公民基本權(quán)利的違法行為掣肘法治進(jìn)程，應(yīng)更加注重對人權(quán)的保障[4]。楊成光等則重點(diǎn)從情報技術(shù)領(lǐng)域豐富國家安全情報法治體系5。這些概念上的路徑探索給國家安全情報法治體系的發(fā)展注人了強(qiáng)勁活力。

總體來看，由于情報概念本身的敏感性，加之國內(nèi)從法治角度對國家安全情報進(jìn)行研究的不足，當(dāng)前關(guān)于國家安全情報法治體系的論述基本屬于在談及其他概念時被關(guān)聯(lián)性提出，并未對其清晰界定。通過比較、參照和總結(jié)，筆者認(rèn)為，國家安全情報法治體系是指圍繞國家安全立法、執(zhí)法、司法、守法等系列活動，依情報法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)制的總和。

（二）國家安全情報法治體系的理論支撐

理論是學(xué)者將領(lǐng)域內(nèi)實踐上升為系統(tǒng)認(rèn)知和理解的概念探討，科學(xué)理論方法則指引實踐進(jìn)路的開展。具體到國家安全情報法治體系理論，對國家安全情報法治體系建構(gòu)較成熟的是正義情報理論。有學(xué)者認(rèn)為其脫胎于正義戰(zhàn)爭理論[。正義情報理論認(rèn)為，從根本上講，國家安全部門的情報活動必須遵從公平、正義的基本邏輯，應(yīng)受到一定的道德約束。而法律屬于最低限度的道德。因此，對于國家情報法律制度的建設(shè)與國家情報法治體系的建構(gòu)同樣需要服從某種正義性要義。

馬克思曾指出：“正確的理論必須結(jié)合具體情況并根據(jù)現(xiàn)存條件加以闡明和發(fā)揮。”總體國家安全觀是馬克思主義國家安全理論中國化時代化的最新成果。總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)運(yùn)用系統(tǒng)思維全方位審視安全，既關(guān)注傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，又注重統(tǒng)籌法治與安全的關(guān)系。從國家安全的領(lǐng)域范圍看，現(xiàn)已覆蓋不同層級的二十個領(lǐng)域，且安全領(lǐng)域的外延還在不斷拓展。國家安全情報法治體系為國家安全法治體系的子系統(tǒng)，國家安全情報法治體系的具體表現(xiàn)應(yīng)是國家安全的立法、執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)均能在法律的規(guī)制之內(nèi)。這就要求國家安全情報法治體系同樣應(yīng)具備不斷適應(yīng)時代的特性，才能更好地服務(wù)國家安全戰(zhàn)略，構(gòu)建韌性國家、韌性社會。

（三）國家安全情報法治體系下的立法模式研究

將“立法模式”的概念納入國家安全情報法治體系的范疇，基于立法模式在體系建構(gòu)中發(fā)揮的重要作用。國家安全立法模式一般會影響國家安全立法體系的形成8]。故國家安全情報法治體系立法模式的差異同樣會導(dǎo)致不一樣的國家安全情報法治體系產(chǎn)生。

當(dāng)前，國內(nèi)研究主要聚焦于國家安全體系與國家安全法治體系的立法模式分析，對于國家安全情報法治體系立法模式的闡釋并未涌現(xiàn)太多理論成果。國家安全情報法治體系為國家安全法治體系的下位概念，故國家安全情報法治體系可以參照其建構(gòu)，具體表現(xiàn)為建構(gòu)國家安全情報法律規(guī)范體系、國家安全情報法治實施體系、國家安全情報法治監(jiān)督體系、國家安全情報法治保障體系及國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)體系等五位一體協(xié)調(diào)配合的子體系集，此前，學(xué)界并未專門對此進(jìn)行探討。縱觀域外對于國家安全體系的立法模式歸類，大致分為分散式立法、專業(yè)式立法和綜合式立法三種，并有向“混合式立法\"發(fā)展的趨勢，而國內(nèi)國家安全立法體系基本遵循“憲法相關(guān)條文 ⁺ 國家安全基本法 + 專門性立法 + 散布于各法律中的相關(guān)規(guī)定”四層級的體系結(jié)構(gòu)方式[8。采用四層級或多層次體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行國家安全情報法治體系立法構(gòu)建的具體路徑國內(nèi)未發(fā)現(xiàn)相關(guān)論述。

（四）國家安全情報法律制度體系“動態(tài)演進(jìn)”的要求

法治是現(xiàn)代國家治理的價值共識與必由之路，國家安全情報法律制度體系的建構(gòu)與完善基于現(xiàn)實需求，跟隨時代的發(fā)展，其內(nèi)涵與外延不斷豐富后，需要從偏重靜態(tài)性法律向動態(tài)性轉(zhuǎn)化。換言之，國家安全情報法律制度體系成熟化是國家安全情報法治體系建構(gòu)的前提和重要基礎(chǔ)，建構(gòu)國家安全情報法治體系為國家安全情報法律制度體系符合時代發(fā)展的要求。我國國家安全情報法律制度建設(shè)從分散式的法律條文逐步到單一法律的頒布，后經(jīng)多重演變，已初步形成以《中華人民共和國國家安全法》為基本法律，以《中華人民共和國國家情報法》《中華人民共和國反間諜法》等功能性立法為主體性法律的情報法律制度體系框架。進(jìn)一步說，從領(lǐng)域內(nèi)國家安全情報行為法的角度，目前的國家安全情報法律制度體系已經(jīng)初步建立。國家安全情報法治體系理應(yīng)為動態(tài)性法律的運(yùn)轉(zhuǎn)，包括國家安全情報立法、執(zhí)法、司法、守法等系列環(huán)節(jié)對情報主體的行為活動予以規(guī)制。

三、國家安全情報法治體系建構(gòu)的現(xiàn)狀分析

在世界百年未有之大變局下，要遵循總體國家安全觀的思想理論進(jìn)行國家安全情報法治體系建設(shè)，同時，對比國際上發(fā)達(dá)國家對于情報法治體系的建構(gòu)措施與經(jīng)驗得失，分析當(dāng)前我國國家安全情報法治體系建構(gòu)中所處位置及未來的展望具有重大現(xiàn)實意義。

黨和國家的政策文件、法律法規(guī)對國家安全法治體系的建構(gòu)與完善多有表述，特別是黨的二十大報告提出“完善國家安全法治體系”，并針對重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)國家安全體系的健全提出專門要求。實務(wù)部門基本贊同國家安全法治體系已初步建立，理論界也形成一致共識，但國家安全法治體系仍需不斷完善。制度體系的完善，可以從兩個維度分析：一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實現(xiàn)“從有到優(yōu)”，實現(xiàn)內(nèi)涵上的豐富與迭代；二是補(bǔ)足制度體系之缺項，實現(xiàn)“從無到有”，國家安全情報法治的體系化建構(gòu)即為現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行缺項的補(bǔ)足、立法空白的彌合。由此延伸，亟須了解當(dāng)今國際環(huán)境下各國國家安全情報法治體系建構(gòu)、完善進(jìn)度及我國在國家安全情報法治體系建構(gòu)的現(xiàn)行情況。

（一）百年大變局下的國家安全情報法治體系之治

時代的發(fā)展，促使著國家安全觀不斷變化：從軍事、政治等“高階政治\"的傳統(tǒng)國家安全觀邁向生物、網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)等因素突出的“低階政治”為代表的非傳統(tǒng)國家安全觀，再到各領(lǐng)域需要系統(tǒng)性保障安全的總體國家安全觀。國家安全觀的變化，指導(dǎo)著各國從多元、綜合、系統(tǒng)的角度對國家安全體系進(jìn)行建構(gòu)與完善。觀望國際社會于此之表現(xiàn)，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，對從屬于國家安全體系的國家安全法治子體系的完善同樣重視，視其為國家安全體系建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。不少國家早已將國家安全情報法治體系化的建設(shè)提上日程，甚至部分已趨于完善，從分散式法律逐步向?qū)I(yè)式、綜合式變化，在維護(hù)國家安全的同時，規(guī)制國家安全立法、執(zhí)法、司法、守法等其他各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域，為公民權(quán)利保駕護(hù)航。

（二）美歐的國家安全情報法治體系化趨向完善

美歐對于國家安全情報法治體系建構(gòu)認(rèn)識較早。自1947年首部《國家安全法》實施后，美國開始在情報法治領(lǐng)域不斷迭代。一是政策法規(guī)領(lǐng)域，實體法與程序法并重，行為法與組織法齊頭，譬如，《情報組織法》《情報監(jiān)督法》《外國情報監(jiān)視法》相繼通過，與之配套的國家安全情報戰(zhàn)略方面同樣頒布了大量文件，典型例證為多份《國家情報戰(zhàn)略》《國家反情報戰(zhàn)略》七版）及《情報界開源情報戰(zhàn)略（2024—2026年）》等的出臺，這些戰(zhàn)略文件對情報體系完善及維護(hù)美國國家安全發(fā)揮著重要作用。有學(xué)者指出國家情報各種戰(zhàn)略文本關(guān)聯(lián)度強(qiáng)、耦合度高，國家決策者因而能獲得及時、準(zhǔn)確的信息[10]。二是情報機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國現(xiàn)有‘ 1+16^′′ 的情報機(jī)構(gòu)，即國家情報總監(jiān)辦公室、中央情報局及其他15個附屬于政府部門的情報機(jī)構(gòu)。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，美國成為當(dāng)今國家安全情報法治體系化建設(shè)最為完整的國家。英國、法國等發(fā)達(dá)國家在國家安全情報法治化方面同樣是愈發(fā)加以重視。近年，英國陸續(xù)出臺《情報工作法》《情報機(jī)構(gòu)法》《情報機(jī)構(gòu)條例》，完善政府情報部門；法國安全情報法治體系建設(shè)主要體現(xiàn)在《國家情報法》等法規(guī)及形成完善的議會情報執(zhí)法監(jiān)督。此外，俄羅斯在國家安全情報法治體系建構(gòu)方面成績斐然，《俄羅斯聯(lián)邦對外情報法》《俄羅斯聯(lián)邦安全情報法》等多部情報法律實施，情報機(jī)構(gòu)隨之不斷演變。這無不彰顯出國際上發(fā)達(dá)國家對于國家安全情報法治體系建構(gòu)與完善的重視，同時，這不僅體現(xiàn)為國家“軟實力\"的不斷增強(qiáng)，還影響國家“硬實力”的進(jìn)一步發(fā)揮。

（三）我國國家安全情報法治體系建構(gòu)處于起步階段

我國從法治層面對國家安全情報進(jìn)行規(guī)制的歷程相對較晚，對國家安全情報的規(guī)定也多散見于各種法律法規(guī)之中。自1993年通過的首部《中華人民共和國國家安全法》開始重視國家安全情報板塊后，我國國家安全情報法治體系逐漸地向其他情報專業(yè)領(lǐng)域延伸，并于2017年通過首部專門情報立法一《中華人民共和國國家情報法》，現(xiàn)已建成包括國家情報法、反間諜法、保守國家秘密法等在內(nèi)的較為完備的情報法律制度體系[11]。由于保密性原則及立法技術(shù)的要求，此前通過的關(guān)涉情報的法律法規(guī)多屬原則性規(guī)定。此外，對于國家安全情報機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、執(zhí)法規(guī)則等專門性立法尚待推進(jìn)。黨的十八大以來，為了適應(yīng)國家安全發(fā)展的需要，由理論與實務(wù)部門共同推動，國家安全部門逐漸重視程序性立法，開始推進(jìn)相關(guān)情報法律的制定與實施。2024年4月26日，國家安全部公布《國家安全機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序規(guī)定》《國家安全機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》兩部規(guī)章，成為規(guī)制國家安全部門人員執(zhí)法活動的程序性法律。同時，屬于廣義國家安全情報法治的情報政策、情報戰(zhàn)略開始通過，且存在加速推進(jìn)的狀態(tài)，如近年來為外界熟知的《國家安全戰(zhàn)略綱要》《國家安全戰(zhàn)略（2021—2025年）》。此外，國家情報組織法、國家情報監(jiān)督法等建構(gòu)國家安全情報法規(guī)體系的重要法律尚未出臺。

四、國家安全情報法治體系建構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)

縱覽國家安全情報法治體系建構(gòu)的現(xiàn)狀，并與處于同一歷史時期的其他發(fā)達(dá)國家進(jìn)行橫向比較，可在以下幾個層面分析我國國家安全情報法治體系建構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)。

（一）國家安全情報法律規(guī)范體系有待完備

如前所述，我國國家安全法律制度體系已基本建立。不過，處于現(xiàn)有國家安全法律制度體系下位概念的國家安全情報法律規(guī)范體系的建構(gòu)仍處于框架摸索式狀態(tài)，主要表現(xiàn)在以下三個方面。第一，國家安全情報法律規(guī)范立法失衡問題。目前國家安全情報法律體系建構(gòu)以《中華人民共和國國家安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國國家情報法》為主導(dǎo)，其他關(guān)涉法律為重點(diǎn)支撐，這符合基本的立法方向與立法進(jìn)度。然而，當(dāng)下國家安全情報法律規(guī)范體系建構(gòu)中立法存在缺項。比如，國家安全情報行為法與國家安全情報組織法、國家安全情報實體法與國家安全情報程序法立法失衡、不匹配問題。第二，現(xiàn)有國家安全情報法律規(guī)范立法概括性強(qiáng)，可操作性有待增強(qiáng)。基于立法技術(shù)與國家保密因素，現(xiàn)有國家安全情報法律制度設(shè)計以原則性、概括性立法為主，內(nèi)容多從抽象概述出發(fā)，對實務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法操作指導(dǎo)較少，在法律規(guī)則層面影響有限。第三，國家安全涉外情報法律系統(tǒng)有待完善。雖然涉外法律體系建設(shè)方面越來越受國家關(guān)切，不過對于涉外情報法制這一相對敏感但特別重要的法規(guī)尚未有單一或綜合性法律的出臺。

（二）國家安全情報法治實施體系效率有待提升

國家安全情報法治的一個重要任務(wù)就是國家安全情報法律的有效落地。由于國家安全情報法治體系的建構(gòu)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國家安全情報法治體系的高效率實施依賴于情報主體要素、情報規(guī)則要素及情報主體要素與情報客體要素之間的有效配合。鑒于現(xiàn)有國家安全情報法治體系建構(gòu)從系統(tǒng)層面更多處于法律制度層面，且已有的一些法律制度體系存在失衡、不匹配問題，圍繞國家安全情報的搜集、分析研判、管理等各環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)使用有待加強(qiáng)。伴隨情報技術(shù)的不斷迭代，不同技術(shù)之間的接入標(biāo)準(zhǔn)存在差異，各情報單位獨(dú)立建設(shè)技術(shù)子系統(tǒng)，導(dǎo)致各情報單位在情報應(yīng)用領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)立作戰(zhàn)、獨(dú)自使用，以致出現(xiàn)“情報孤島”“信息煙茵”現(xiàn)象，并且衍生出情報信息重復(fù)搜集，使用效率不高，造成資源浪費(fèi)。

（三）國家安全情報法治監(jiān)督體系有待優(yōu)化

國家安全情報機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的展開必須依據(jù)和符合特定規(guī)范，同時應(yīng)將執(zhí)法的道德性納入有效監(jiān)管。現(xiàn)有《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國國家情報法》等法律規(guī)定的國家安全情報活動的監(jiān)督主體較為多元，既存在內(nèi)部的紀(jì)檢、法制機(jī)構(gòu)監(jiān)督，又有外部的人大、新聞媒體等主體的介入。然而，加強(qiáng)對國家安全部門情報工作的監(jiān)督有其獨(dú)有的難點(diǎn)[12]。從現(xiàn)實運(yùn)行情況看，一方面，當(dāng)前國家安全情報活動的監(jiān)督主要依賴于國家安全部門內(nèi)部的政策文件規(guī)定及法律法規(guī)概括性規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制；另一方面，國家安全情報法治的外部環(huán)境監(jiān)督不足，外部機(jī)關(guān)與組織的監(jiān)督有待加強(qiáng)。健全國家安全情報法治監(jiān)督機(jī)制，形成對國家安全部門執(zhí)法活動的有效約束，從而實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”，愈發(fā)受到理論界與實務(wù)部門的關(guān)切與討論。

（四）國家安全情報法治保障體系有待加強(qiáng)

國家安全情報法治保障體系是促進(jìn)情報組織肌體有效運(yùn)行的一種配套性措施，扮演著后勤補(bǔ)給的角色。在總體國家安全觀下，這一配套性規(guī)定不能簡單劃人從屬地位，而是同國家安全情報法治體系中的立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)處于同等位置。當(dāng)下，國家安全情報法治保障體系作為國家安全情報法治體系的重要組成部分，對國家安全戰(zhàn)略情報的前瞻性、預(yù)警性方面發(fā)揮著極大影響。同時，國家安全情報法治保障體系提供的組織保障、制度保障、人員保障、技術(shù)保障等對國家安全情報法治體系的有效運(yùn)行起著不可替代的作用，特別是黨、政、軍內(nèi)的關(guān)涉機(jī)構(gòu)，對于國家安全情報層面的權(quán)力與責(zé)任劃分影響較大。近年，我國在國家安全情報法治保障領(lǐng)域進(jìn)步較多，許多法律規(guī)定的出臺為國家安全情報法治保障領(lǐng)域注入了新的血液。然而，由于我國在國家安全情報法治保障體系建構(gòu)方面起步較晚，在許多保障領(lǐng)域仍然存在不足，突出表現(xiàn)為對執(zhí)法、司法等保障肌理不完備、保障制度不健全及保障措施未能及時對前述國家安全情報法治子系統(tǒng)出現(xiàn)的現(xiàn)實問題做出有效反應(yīng)等。此外，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、國內(nèi)矛盾與國際矛盾交織的背景下，圍繞國家安全面臨的重大風(fēng)險，無不要求對國家安全情報人才的培養(yǎng)提出新的目標(biāo)和使命[13]。

（五）國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)體系有待完善

對國家安全情報法律法規(guī)的理解和認(rèn)定通常不存在爭議，但理論界與實務(wù)部門對于國家安全情報法律規(guī)范與國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)的二元并軌運(yùn)行認(rèn)識存在差異。國家安全情報“法治體系\"概念體現(xiàn)了政治性與法律性的有機(jī)統(tǒng)一[14]，意味著國家安全情報法治存在廣義與狹義之別。一般意義上對國家安全情報法治的理解，即遵從國家安全情報法律規(guī)范進(jìn)行全鏈條的活動。從廣義上講，國家安全情報法治應(yīng)包括國家機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)及執(zhí)政黨公布的關(guān)于國家安全情報類的戰(zhàn)略性文件。立足現(xiàn)實國情，中國共產(chǎn)黨制定的國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)體系化仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面基于中國共產(chǎn)黨在我國處于執(zhí)政黨地位，其規(guī)章在經(jīng)法定程序后可以上升為國家意志；另一方面當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)對于國家安全及國家安全情報的規(guī)定已存在較多表述，如《國家安全戰(zhàn)略綱要》《黨委（黨組）國家安全責(zé)任制規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家安全工作條例》《國家安全戰(zhàn)略（2021—2025年）》等。同國外的國家戰(zhàn)略性文件比較，黨組織需要對涉及全方位情報戰(zhàn)略的文件進(jìn)行適時補(bǔ)充性規(guī)定。

五、國家安全情報法治體系建構(gòu)的實踐路徑

（一）完備國家安全情報法律規(guī)范體系

國家安全情報法律規(guī)范體系建設(shè)為國家安全情報法治體系建設(shè)的重要前提。第一，依多層級體系結(jié)構(gòu)建構(gòu)國家安全情報法律規(guī)范體系。按照“一般 ⁺ 特殊\"的科學(xué)立法模式[15]，參照類似國家安全體系的多層次國家安全體系建構(gòu)模式，采取“憲法情報法治條文 + 綜合性情報法律 + 專門性情報法律 + 分散式法律中情報條文\"的四層級結(jié)構(gòu)建構(gòu)國家安全情報法治體系。首先，以《中華人民共和國國家安全法》為統(tǒng)籌國家安全情報法治體系建構(gòu)的藍(lán)本，視其為國家安全法律規(guī)范的基本法律。其次，以《中華人民共和國國家情報法》為領(lǐng)域內(nèi)主導(dǎo)性法律，協(xié)調(diào)國家安全情報法律領(lǐng)域內(nèi)下位法律的設(shè)置，視未來情報法律發(fā)展?fàn)顩r，決定是否將其上升為情報法規(guī)體系內(nèi)部的基本法。再次，從縱向立法角度拓展，盡快完善高位階情報法律，并在領(lǐng)域內(nèi)出臺《中華人民共和國國家情報法》的下位法律規(guī)范制度，形成法律、法規(guī)、規(guī)章等具有層級特點(diǎn)的法律規(guī)范體系。最后，從橫向立法角度延伸，豐富刑事、民事及行政各有關(guān)法律中涉及國家安全情報法律條文的內(nèi)涵。第二，采用國家安全情報行為法與國家安全情報組織法并重的立法模式。改變長期以來的重國家安全情報行為法、輕國家安全情報組織法的傳統(tǒng)立法方式，在現(xiàn)有《中華人民共和國國家情報法》《中華人民共和國反間諜法》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，加緊出臺國家情報機(jī)構(gòu)組織法、國家安全情報監(jiān)督法等法律規(guī)范。同時還應(yīng)重視國家安全涉外情報法律規(guī)范制度建設(shè)。針對涉外國家安全情報專門法律缺位的狀況，加快立法進(jìn)度，盡快出臺對外情報監(jiān)控法等相關(guān)法律規(guī)范，維護(hù)我國國家安全，防止境外勢力的滲透。

（二）提高國家安全情報法治實施體系效率

1.做好情報機(jī)制協(xié)調(diào)共享的頂層設(shè)計。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置是提高國家安全情報法治實施效率的重要手段，應(yīng)疏通阻點(diǎn)，加強(qiáng)國家安全情報協(xié)調(diào)的上層設(shè)計，形成以中央國家安全委員會為統(tǒng)籌的各情報機(jī)構(gòu)的情報共享協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，推進(jìn)依法執(zhí)政、依法行政。具體可以分為三步實施：第一步為情報機(jī)構(gòu)內(nèi)部合作共享，在國家安全機(jī)關(guān)、軍隊情報機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)情報機(jī)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)情報共享；第二步為大區(qū)域內(nèi)情報共享，通過跨區(qū)域范圍形成情報共享合作機(jī)制，如劃分西南、西北、中部、東南、東北五大情報區(qū)域;第三步為將五大區(qū)域聯(lián)合，形成全國領(lǐng)域內(nèi)國家安全情報信息共享機(jī)制。

2.充分利用各情報技術(shù)共享資源和平臺。借助信息革命的時代紅利，加強(qiáng)安全情報技術(shù)的開發(fā)利用，實現(xiàn)國家安全情報技術(shù)落地。一方面，國家安全情報部門要加大技術(shù)平臺的研發(fā)、投入更多人力與精力，讓已有的情報平臺在情報預(yù)警、搜集、分析領(lǐng)域發(fā)揮更多效能。另一方面，科技企業(yè)已經(jīng)成為情報獲取的重要渠道，國家安全情報機(jī)構(gòu)與企業(yè)的深度融合式下的公私合作成為情報獲取較優(yōu)的選項，地方情報機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)同領(lǐng)域內(nèi)龍頭數(shù)字科技企業(yè)合作，利用企業(yè)內(nèi)的技術(shù)拓展情報來源和提高分析處理能力。

3.加大開源情報的獲取力度。當(dāng)今社會，與秘密情報相比，開源情報在數(shù)量上占據(jù)絕對的優(yōu)勢。針對公開來源獲得的情報已經(jīng)成為影響情報法治效率的最主要的因素之一，實務(wù)部門對于公開來源情報的獲取和處理能力需通過技術(shù)與方法的創(chuàng)新進(jìn)一步提升能力，尤其應(yīng)著重加大對開源情報的搜集、分析和管理力度，讓更多重要情報資源的價值得到最大限度的發(fā)揮。

（三）完善國家安全情報法治監(jiān)督體系

國家安全法治體系是一個系統(tǒng)工程，其中的國家安全情報工作雖具有特殊性，但并不意味著不受監(jiān)督，也不意味著僅依據(jù)內(nèi)部規(guī)定開展監(jiān)督[16]。加強(qiáng)情報工作法治監(jiān)督具有重要現(xiàn)實意義。盡管內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督聯(lián)動已基本形成，但仍需多主體、多層次結(jié)合的情報監(jiān)督方式，進(jìn)一步完善國家安全情報法治監(jiān)督體系。首先，完善派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式，嘗試由黨組織對國家安全部門進(jìn)行垂直管理，防止紀(jì)檢人員受制于機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組，影響工作的積極性。其次，健全公權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。一方面，加強(qiáng)國家安全部門自身監(jiān)督，完善內(nèi)部紀(jì)檢機(jī)構(gòu)監(jiān)督方式，利用法治評估手段做好單位內(nèi)部法治機(jī)構(gòu)監(jiān)督；另一方面，深化人大等立法機(jī)構(gòu)外在公權(quán)力部門的監(jiān)督，外在部門主要通過立法監(jiān)督的方式對國家安全情報機(jī)構(gòu)進(jìn)行制約。再次，加強(qiáng)社會監(jiān)督，打通社會監(jiān)督渠道，通過兩類群體對國家安全機(jī)關(guān)進(jìn)行重點(diǎn)社會監(jiān)督。一是新聞媒體監(jiān)督，新聞媒體能對國家公職人員起到較好的監(jiān)督作用，可以嘗試在國家安全保密措施內(nèi)有限度引入新聞媒體監(jiān)督；二是擴(kuò)大公民個體監(jiān)督，公民個體主要是通過具體案件，對從事國家安全執(zhí)法、司法活動的人員及機(jī)構(gòu)進(jìn)行案件監(jiān)督。最后，提升同周邊傳統(tǒng)友好國家在重大情報監(jiān)督共享機(jī)制建設(shè)領(lǐng)域合作的深度與廣度，依據(jù)需要，視情況開展“情報對賬”等。

（四）筑牢國家安全情報法治保障體系

國家安全情報法治保障體系可通過以下四種方式予以完善。第一，健全組織保障。組織保障主要通過完善組織機(jī)構(gòu)的方式對國家安全情報法治提供主體支撐。應(yīng)重點(diǎn)完善以下幾個部分：一是形成以中央國家安全委員會為統(tǒng)領(lǐng)的國家安全情報機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)全國各地的情報組織及部門；二是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適時成立中央級別的國家情報委員會，分管涉及情報領(lǐng)域內(nèi)的工作。第二，改進(jìn)制度保障。制度保障是國家安全情報法治體系建構(gòu)中最重要的保障子系統(tǒng)之一，其核心是國家安全情報法律規(guī)范體系，應(yīng)健全關(guān)涉國家安全情報的各種立法制度，尤其是對國家安全情報監(jiān)督法、國家安全情報對外監(jiān)控法的制定與實施需提上日程。第三，完善人才保障。人才是國家安全情報搜集、分析、管理與監(jiān)督的核心資源，應(yīng)立足多方面對情報人才進(jìn)行培養(yǎng)和使用。其一，持續(xù)開展全民國家安全教育；其二，進(jìn)一步遴選有資質(zhì)的高校加強(qiáng)國家安全學(xué)科建設(shè)，著重考慮邊疆區(qū)域情報人才的培養(yǎng)；其三，通過定期培訓(xùn)、部門間合作、區(qū)域合作等方式提高國家安全情報部門人員能力素養(yǎng)。第四，提升技術(shù)保障。時代在發(fā)展，技術(shù)迭代的速度越來越快。應(yīng)加強(qiáng)情報技術(shù)的研發(fā)和使用，以技術(shù)進(jìn)行情報搜集和分析已經(jīng)成為必選項，因此，應(yīng)該加大技術(shù)研發(fā)的力度，使技術(shù)始終能指導(dǎo)和引領(lǐng)實戰(zhàn)。

（五）完善國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)體系

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雙軌運(yùn)行是我國的長期現(xiàn)狀，國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)的出臺對于完善國家安全情報法治體系具有重要價值，特別在當(dāng)前國家安全情報法律規(guī)范體系并未健全之情況下，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)出臺補(bǔ)足國家安全情報法規(guī)的缺失是一個較優(yōu)選擇。第一，完善國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)，對于涉密性較強(qiáng)的國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)可僅以公布名單的形式公開，對于內(nèi)容可適度公開的國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)體系可加大技術(shù)性立法研究，方便公眾與外界獲取。第二，對具有重要戰(zhàn)略布局作用的國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)形成制度性公布，盡快補(bǔ)齊國家情報戰(zhàn)略、國家安全反情報戰(zhàn)略。第三，依多層級立法方式，完善國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部體系，從黨中央至地方層級黨委（黨組）均可在職權(quán)范圍內(nèi)出臺國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)，形成黨中央與地方黨委或黨組的共同“立法\"新模式。

六、結(jié)語

建構(gòu)國家安全情報法治體系，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，應(yīng)引起理論界與實務(wù)部門的共同重視。跟蹤國外安全情報法治體系發(fā)達(dá)國家的前瞻性動向，針對目前國內(nèi)外對國家安全情報法治體系建設(shè)的現(xiàn)狀，解析國家安全情報法治體系建構(gòu)中存在的困難與挑戰(zhàn)，依據(jù)“憲法相關(guān)條文 + 綜合式立法 + 專門式立法 + 分散式立法”四層級國家安全情報立法方式，參照中國特色法治體系建構(gòu)國家安全情報法規(guī)體系、國家安全情報法治實施體系、國家安全情報法治監(jiān)督體系、國家安全法治保障體系及國家安全情報黨內(nèi)法規(guī)體系“五位一體”的立法體系，應(yīng)是當(dāng)下建構(gòu)國家安全情報法治體系的最優(yōu)路徑選擇。

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