教育科技人才體制機制一體改革的現實制約與推進路向

一、問題的提出

繼黨的二十大明確對教育科技人才一體化推進做出總體部署后，黨的二十屆三中全會進一步提出“統籌推進教育科技人才體制機制一體改革”（新華社，2024c）的要求。這一方面隱含著教育科技人才一體化推進不斷取得成效并逐步邁入改革深水區的整體判斷；另一方面也從根本上指明統籌推進三者體制機制一體改革系關鍵破題路向的底層邏輯。換言之，中國式現代化進程中的教育科技人才一體化推進，已然進人統籌教育科技人才體制機制一體改革的新階段，亟待以更加科學的“三者一體化推進內涵認識”和更加全面的“三者一體化推進掣肘解構”，更好地服務未來相當長一段時期的三者體制機制一體改革實踐。

聚焦現實，盡管早在1977年“科學技術是第一生產力”思想提出后，學界的李瑤（1980）、蔣定國和王寶琛（1982）就對“教育、科技、人才三者關系”進行了思辨闡釋，黃大能（1992）在黨的十四大確立“科教興國戰略”后首次以“科技·人才·教育”為題做學術闡發，寧波大學（2001）召開了全國第一屆“教育·科技·人才”研討會，形成了正式將三者置于相對一體的理論探討。尤其是，黨的二十大對教育科技人才事項進行新的頂層設計以來，學界對三者三位一體辯證關系、三者一體化推進的功能發揮、三者一體推進的內在邏輯等進行了系統研究，對實踐三者關系的總體路向，以及教育領域推進、科技領域推進、人才領域推進的專門化路徑進行了探討（段從宇，2025，pp.17-18）。但客觀來看，既有研究雖較好地厘清了三者的辯證統一關系，驗證了一體化推進系三者作用高效發揮的理想路徑，但在如何全面提升三者一體化推進效能上，文本化的政策闡發多于操作化的路徑探究。尤其是，三者一體化推進效能的更好發揮需要哪些新的體制機制加以支撐？現有體制機制還存在哪些方面的短板掣肘？如何以最小制度成本實現新老制度的科學轉換？在這些問題上，現有研究總體還具有較大的深化拓展空間。有鑒于此，本研究特從三者一體化推進的內涵解構出發，系統厘定三者一體化推進效能發揮的現實制約，進而針對性地提出更好推進三者體制機制改革的路向思考，以期為實踐層面的相關工作統籌提供參考借鑒。

二、多維的教育科技人才一體化推進內涵解構

國家對教育科技人才體制機制一體改革的要求部署，在本質上隱含著以教育、科技、人才一體化推進全面支撐社會主義現代化國家建設的根本邏輯。從這個意義上看，對三者一體化推進本質內涵的解構，是制度視域下科學規制三者體制機制一體改革路向的邏輯起點。

（一）基于政策文本的三者一體化推進內涵解構

從明確的政策文本來源看，先后有黨的二十大報告和后續的三次中共中央政治局集體學習，2024年全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會，以及黨的二十屆三中全會等對教育科技人才一體化推進頂層設計做出部署闡述。

1.聚焦黨的二十大報告文本的“三者一體化推進”基本內涵闡釋

黨的二十大報告明確表述“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢。”（習近平，2022，p.33）就這一闡釋做思辨理解，我們不難發現其間隱含的三層蘊意。一是著力強調三者在支撐社會主義現代化國家建設中的有機整體性，即三者是以有機整體的形式統合為全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐，而非單一的教育發展、單一的科技創新，或單一的人才集聚就能支撐起全面建設社會主義現代化國家的任務，重在強調三者功用的一體發揮。二是著力闡明三者在支撐社會主義現代化國家建設中的內容拓展性，即要從教育作為培養人的社會活動層面，從科技作為解釋自然世界和社會現象并將其運用于生產生活實踐層面，從人才作為異質資源挖潛層面來認識三者作用的發揮，重在強調三者作用的發揮須做好“大教育 + 大科技 + 大人才”的一體統籌，而非狹義的教育、科技和人才事項。三是著力聚焦三者在支撐社會主義現代化國家建設中的實踐延伸性，重在強調三者的一體化推進歸根結底需要落腳到科教興國戰略、人才強國戰略和創新驅動發展戰略上來，三個戰略系“三者一體化推進”支撐和服務國家發展的實踐落腳點，只有透過三個戰略的具體實施，三者一體化推進中集聚的發展新動能、新優勢才能更好地轉化為全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。

2.聚焦三次中共中央政治局集體學習等的“三者一體化推進”延伸理解

繼黨的二十大報告之后，中共中央政治局第二次集體學習、中共中央政治局第五次集體學習、中共中央政治局第十一次集體學習、2024年全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會，以及黨的二十屆三中全會，均明確提及教育科技人才的一體化推進事項 （詳見表1）。

如表1所示，黨的二十大之后，國家層面五次極具代表性的教育科技人才一體化推進部署，既一以貫之地延續了二十大報告精神的實質內核，又一脈相承地細化了三者一體統籌的頂層設計要求，更明確了三者一體支撐和服務中國式現代化的作用點。一方面，如果說單一講教育、科技和人才更多屬于工作范疇，那么將其延伸至教育發展、科技創新和人才集聚，拓展至教育強國、科技強國和人才強國，這便明顯是中國特色社會主義事業的范疇，是戰略層面系統的國家事業統籌。以此來看，國家頂層設計中三者的一體化推進，既指向三者作為各自職能部門工作的一體推進，也內含三者作為國家事業的一體統籌。另一方面，六次講話還說明了三者一體化推進是有其客觀依據、遵循明確導向的，在理論根由上需要以教育強國、科技強國和人才強國間的內在一致性和相互支撐性為前提，在作用點上需要以培育和發展新質生產力來服務經濟社會發展，在導向上需要落腳到科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略的有效聯動上來，在具體實踐上需要以系統觀念來謀劃和推進教育科技人才體制機制一體改革。

由此可見，國家在三者一體化推進的統籌部署上是持續深化的，總體上形成了從黨的二十大的三者“基礎性、戰略性支撐”（習近平，2022，p.33），到中央政治局第二次集體學習的三個戰略“有效聯動”（新華社，2023a），以及中央政治局第五次集體學習的三個強國建設“一體統籌推進”（新華社，2023c），及至中央政治局第十一次集體學習的暢通三者“良性循環”（新華社，2024a），再至2024年全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會的“深化教育科技人才體制機制一體改革”（新華社，2024b）和黨的二十屆三中全會上的“統籌推進教育科技人才體制機制一體改革”（新華社，2024d）。故未來一段時期內的三者體制機制一體改革，既應聚焦教育強國、科技強國和人才強國目標做高位統籌，也應從教育發展、科技創新、人才集聚一體協同上做整體謀劃，更應從科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略有效聯動上具體實踐，歸根結底就是要從國家發展的戰略全局，系統做好三者國家事業的一體統籌、三者部門工作的一體謀劃、三者資源要素的一體配置，進而促使三者產生更好地支撐和服務社會主義現代化國家建設的總體效能。

（二）基于實踐維度的三者一體化推進內涵解構

從實踐推進看，作為國家社會生活的重要事項，教育、科技、人才長期或分散或交叉地存在于國家事業發展統籌以及行政部門的條塊事務中。伴隨當下的體制機制改革部署，三者尤須以“一體化的系統推進”取代原有的“松散的聯結交互”。

1.聚集國家事業的三者一體化推進實踐解構

一是從三者在國家事業中的空間架構上看，三者雖然都是國家事業的有機組成，但在實踐運行上卻各有側重，事業發展的要素構成和推進事業的機制架構明顯不同，三者各自占據國家事業發展的不同位置，位處國家事業、社會治理和公共管理多維空間的不同極點，屬于典型的“三位一體”關系。二是從三者在國家事業中的作用關系上看，在多維立體的國家事業發展框架內，三者雖各自側重不同實踐，但又能彼此支撐和相互促進，同時每一主體都對另外兩個主體的發展同步形成促動或制約，存在明顯的“循環互促”邏輯：好的教育發展可以促進科技和人才工作發展，好的科技發展可以反哺推動教育和人才事業進步，好的人才事業可以為教育發展和科技創新提供更優主體支撐；反之，則會對相應事業帶來阻礙與制約。三是從三者的聯結互動看，既可把教育對人的培養看作三者一體推進的聯動起點，也可以將科技的創新創造視為教育賴以依存的教育中介，還可將人才的培育增潛視作教育發展運行的主體注人，明顯屬于“銜接互補”的一體化發展?？梢姡瑥膰沂聵I維度看，三者一體化推進的深層內涵即在國家事業實踐中堅持系統觀念，并以三者三位一體的良性互動和銜接互補取代原有的三者松散聯結和運行交互（段從宇，2023）。

2.聚焦部門工作的三者一體化推進實踐解構

一是就教育工作而言，其工作的聚焦重點和中心任務主要在于解決好“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”的問題，歸根結底要落腳在為黨育人、為國育才，落腳在堅持扎根中國大地辦教育，落腳在培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，落腳在以樹人為核心、以立德為根本上。二是就科技工作而言，其工作的聚焦重點和中心任務主要在于堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，落腳在深入實施科教興國戰略、人才強國戰略和創新驅動發展戰略上，落腳在完善國家創新體系、加快建設科技強國和實現高水平科技自立自強上。三是就人才工作而言，其工作的聚焦重點和中心任務主要在于堅持黨管人才，立足“四個面向”深入實施新時代人才強國戰略，全方位培養、引進、用好人才，落腳在加快建設世界重要人才中心和創新高地、為2035年基本實現社會主義現代化提供人才支撐、為2050年全面建成社會主義現代化強國打好人才基礎上?？梢?，從部門工作角度看，三者的一體化推進即三者各自聚焦本行業領域的中心任務，并目標一致地指向支撐和服務全面社會主義現代化國家建設（段從宇等，2023）。

綜上，基于實踐維度的操作釋義解構，我們認為，教育科技人才的一體化推進，歸根結底在于：構建支持全面創新體制機制，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能，進而在這其中立身國家事業統籌高度打造“教育一科技一人才一體協同”的巨型系統，并在各子系統的中心工作實踐中，以三者三位一體的聯動統籌來支撐社會主義現代化國家建設。

（三）基于制度視角的三者一體化推進內涵解構

制度變遷一般分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行，而強制性變遷則由政府命令和法律引人和實行（劉守英，1994，p.38）。結合實際，本文擬具體分析教育科技人才一體化推進的制度變遷內涵意蘊如下。

1.教育科技人才一體化推進的制度變遷屬性

三者的一體化推進系黨的二十大報告首提，并在后續中共中央政治局集體學習中予以進一步深化，顯然屬于自上而下的強制性制度變遷，意即要以新的制度設計取代原有的制度運行，蘊含著三個層面的制度變遷本意。一是由政府對三者一體化推進制度變遷路向進行設定，進而使制度的演進可以在一個相對穩定的環境中進行，從而更好地規避制度切換可能造成的波動。我國歷次的制度變遷，都有一個共同的大前提，那就是無論怎樣變遷都不能背離黨的領導（盛洪，1994，p.74）。首先，從路向導向看，將三者的一體化推進問題放置于黨的二十大報告中，這就不證自明地體現了黨對這個制度變遷進行全面統籌和領導的本意。其次，從路向時點看，三者一體化推進問題首先在黨的二十大報告中提出來，然后在會議精神學習貫徹中形成各方的闡釋與熱議，進而在“兩會”細化探討的基礎上，以中央科技委員會的組建來進行改革破題，連帶以數次中共中央政治局集體學習做深化推進。二是由國家頂層設計來解決相關的制度短缺問題，進而快速提供教育科技人才一體化推進所需要的制度安排，即以中央科技委員會的組建為牽引帶動，對國家相關機構的設置和職責權能進行調整，從而達到由國家層面來完成制度變遷的制度供給，縮短新制度確立的時間，提升制度切換效率。但從實踐來看，這個過程仍將持續相當長一段時期，當下未能全面完成。三是積極關切需求主導型制度變遷呼聲并予以高位統籌，從而高效降低制度切換成本。事實上，通過教育科技人才一體化推進來高效支撐社會主義現代化國家建設的過程亦不乏公眾呼呼和社會訴求，民眾對教育改革、科技改革、人才發展體制機制改革等的呼呼歷久存在。但在個人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項正式的制度安排需要制度改革者花費較多的時間和精力去組織和談判，以便達成群體的一致性意見，因而也極易造成制度創新成本的增加。因此，黨中央在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，高位回應并整合了這種訴求，既是我們黨執政為民的根本體現，也是降低教育科技人才一體化推進制度交易成本的關鍵舉措。

2.教育科技人才一體化推進的深層制度意蘊

首先，強制性制度變遷背后體現的是政府主導，即在打造“教育一科技一人才協同體”來實踐三者事項的全過程中，無論是落腳到培育發展新動能和新優勢，還是落腳到形成推動高質量發展的倍增效應，整個制度設計都應在國家層面主導進行。而且，既然是在黨的二十大報告中明確提出，這也同時說明了是要在黨的集中統一領導下，從國家教育事業、科技事業和人才事業高度對三者做出一體化推進的制度安排。其次，既然是從國家事業高度來進行一體化的制度設計，也就同時意味著在教育工作部門、科技工作部門、人才工作部門的具體事務和條塊管理中，要切實考慮本部門與其他兩部門的工作聯動、政策協同、資源統籌，既要在實踐工作的思想認識上有一體化的考量，也要在相關的工作落實中有一體化的制度安排和政策部署。最后，教育、科技和人才事業的一體化推進是一項牽涉多個治理層級的系統工程，需要中央層面的集中統一領導、國家事業層面的制度設計、部門層面的管理深化，同時也意味著各地、各相關行業領域的具體工作實踐，都要基于一體化推進做好相應的實踐深化。

綜上，中國式現代化進程中的教育科技人才一體化推進，本質上是國家在深化教育科技人才體制機制一體改革及其目標實現過程中，本著解決制度短缺并降低制度成本的目標，在現有教育科技人才制度架構和部門工作總體穩定的前提下，聚焦三者在全面建設社會主義現代化國家中基礎性、戰略性支撐作用的更好發揮，采取高位統籌的強制性制度變遷模式，以不斷完善的制度安排取代原有制度設計，進而在系列決策實踐中打造從中央到地方的“教育一科技一人才協同體”，創設三者“事業發展政策一體制定 + 工作管理運行一體部署 ^?+ 發展資源要素一體配置”的新興格局，并最終形成推動高質量發展倍增效應的一系列制度變遷過程。

三、教育科技人才體制機制一體改革的制約掣肘分析

以一體化推進的教育科技人才新制度取代原有的教育科技人才關聯互動老制度，聚焦指向“更好服務教育科技人才一體化推進效能生成”的三者體制機制一體改革，必然存在制度切換的多重阻力，既有客觀存在的路徑依賴慣性，也有實踐運行的現實掣肘，具體分析如下。

（一）歷史累積的政策調整后效：因路徑依賴慣性導致的“不好變”

政策調整后效屬典型的路徑依賴問題。所謂路徑依賴即指人們一旦選擇了某個體制，規模經濟、學習效應、協調效應、適應性預期以及既得利益約束等因素的存在會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化（劉漢民，2003）。在理論上，任何形式的制度變遷都存在一定的路徑依賴，教育科技人才體制機制一體改革亦然。

1.來自機構調整的政策后效阻力

新中國成立以來，隨著特定時期政治經濟社會發展環境的變化，我國的教育科技人才工作管理統籌歷經數次調整變遷。

如表2所示，從1949年以來，我國行政體系中管理三者事項的教育工作部門、科技工作部門和人才工作部門，其在名稱、職能方面歷經數次調整變化，既在特定歷史時期形成了相應的工作統合和權能配合，也因特定的環境形勢變化而做出調整改組。但客觀來看，無論是20世紀50年代到70年代的組建、撤銷，再到后來的恢復重建，乃至是1978年以后普遍性的職能職責調整，抑或是21世紀以來的權責優化變更，教育、科技、人才三個領域的工作和事項，從來沒有在一個完整的歷史時期，得以形成無可挑剔的一體化推進。一定程度的分散管理、長期存在的條塊運行是其總體演進特征。這種情況的存在，一定程度上造成了教育、科技、人才一體化推進的政策后效阻力。因此，在后續的教育科技人才體制機制一體改革中，迫切需要以三者的一體聯動高效發揮其基礎性、戰略性支撐作用，迫切需要以三者的一體推進形成推動高質量發展的倍增效應。

2.來自既有政策的工作慣性阻力

成文的政策或政策體系往往是相關領域政策切換賴以因循的核心依據。任何一項政策文件的發布，都有一定的政策效用周期，短則幾月，長則幾年甚至數十年。因此，解構相關政策實施的慣性，最為直接的方式便是對其所發布的政策文件做梳理審視。一般來看，發布的政策文件越多、內容涉及越廣，新老制度切換需牽涉解決的事項就越多、制度切換成本往往也就越高，也就更易造成“不好變”的問題。如表3所示，截至2024年7月中旬，我國聚焦“教育領域”累計發布了1，276項國家級政策。其中，同一政策文件在標題中同時涉及“教育”和“科技”主題的701份，僅占所有政策文件的 54.93% ，同時涉及“教育”“科技”和“人才”主題的文件3份；聚焦“科技領域”累計發布了606份國家級政策，同一政策文件在標題中同時涉及“教育”和“科技”的236份，僅占總數的 38.94% ，同時涉及“教育”“科技”和“人才”主題的文件3份；聚焦“人才領域”累計發布了157份國家級政策，同一政策文件同時涉及“教育”和“科技”的15份，僅占總數的 9.6% ，同時涉及“教育”“科技”和“人才”的文件2份?？梢姡趪覍用娴默F有政策架構中，同時關涉教育、科技、人才三個領域的政策總體占比不高，距離以政策事項統籌更好地促進三者一體化推進還有相當差距，客觀上也造成了三者一體化推進的政策慣性阻力。

進一步從獨立的部門發文看，截至目前，教育部共計發布1，029份部門文件，文件標題直接體現“科技”事項的59份，體現“人才”事項的28份，同時體現“科技”和“人才”事項的5份，分別只占總數的 5.7% 、 2.7% 和 0.49% ；科技部共計發布相關政策文件445份，在文件標題上直接體現“教育”事項的41份，體現“人才”事項的6份，同時體現“教育”和“人才”事項的3份，分別只占總數的 9.2% 、 1.3% 和 0.67% 。人力資源和社會保障部共計發布相關政策文件668份（現實中的人才工作由中央組織部來統籌，但考慮到涉密問題，我們以人力資源和社會保障部發文來進行輔助論證），在文件標題上直接體現“教育”事項的82份，體現“科技”事項的20份，同時體現“教育”和“科技”事項的8份，分別只占總數的 12.2% 、 2.9% 和 1.1% 。

綜合上述數據可見，在教育科技人才政策的一體制定和發布上，教育部、科技部、人力資源和社會保障部對涉及其他兩個領域的交叉事項，尤其是“教育”“科技”和“人才”三領域一體協同事項的關注尚存明顯不足，總體上與國家頂層設計的三者一體化推進要求存在明顯差距。尤其在我國的行政管理體系中，各發文主體往往既是政策制定主體，也是政策執行主體。多主體共同發文往往也意味著這些主體在相關政策制定及實施中的配合分工與統籌協同。故在制度慣性的路徑依賴作用下，如若上述情況持續存在，難免會演化為未來相當一段時期內教育科技人才體制機制一體改革的制度變遷阻力。

（二）現實層面的一體推進掣肘：因制度切換成本導致的“不想變”教育科技人才一體化推進的現實水平與理想狀態間的差距，本質上即三者一體化推進的實然與應然差距。這個差距越大，也就意味著制度切換成本會越高，因而也就越不想在現實基礎上做出變革。

1.理念上的資源配置協同壁壘

在三者事業的發展上，中央分別設立中央教育工作領導小組、中央科技委員會和中央人才工作領導小組來進行具體統籌，且三者秘書處所在單位互為其他兩個領導小組（委員會）成員單位，但在實踐運行中仍屬明顯的條塊化運行，系不同國家機關在相關事務管理上的分項統籌，離三者三位一體的協同推進還有相當差距。典型的如：中央教育工作領導小組的職責職能為研究提出并組織實施在教育領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，研究部署教育領域思想政治、意識形態工作，審議國家教育發展戰略、中長期規劃、教育重大政策和體制改革方案，協調解決教育工作重大問題等（新華社，2018）；中央科技委員會的職責職能為加強黨中央對科技工作的集中統一領導，統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革，研究審議國家科技發展重大戰略、重大規劃、重大政策，統籌解決科技領域戰略性、方向性、全局性重大問題，研究確定國家戰略科技任務和重大科研項目，統籌布局國家實驗室等戰略科技力量，統籌協調軍民科技融合發展等，作為黨中央決策議事協調機構（新華社，2023b）；中央人才工作領導小組的職責職能為對全國人才工作和人才隊伍建設進行宏觀指導、統籌協調、政策創新、重點推動、督促檢查①（新華社，2021）。由此可見，現有的教育科技人才資源配置協同，總體尚存兩個方面的壁壘。其一是機構間的資源配置協同壁壘。當下，三機構更多聚焦于組織好本行業領域的相關事項，而在自身與其他兩機構的工作協同、政策協同，尤其是資源配置協同方面，總體上還有相當的體制機制改革空間?？陀^上，我們認為這也是黨的二十屆三中全會明確提出統籌推進教育科技人才體制機制一體改革的重要底層邏輯。其二是體制內外的資源配置協同壁壘。當下，就教育科技人才一體化推進而言，在如何更好發揮市場力量來集聚教育科技人才事項發展的資源要素上，尤其在體制外的戰略科技力量建設和人才效能發展上，相關政策統籌的著力點及作用機制等方面，總體上還有極大提升空間?？陀^上，我們認為這也是國家多次部署“堅持系統觀念，處理好政府和市場、公平和效率”關系，尤其是在教育科技人才事項統籌中，明確提出“鼓勵有條件的地方、企業、社會組織、個人支持基礎研究”“強化企業科技創新主體地位，建立培育壯大科技領軍企業機制”等細化舉措的現實考量。

2.運行上的部門管理條塊分割

在三者的部門工作上，我國的教育工作、科技工作和人才工作分別由教育部、科技部、中央組織部具體負責實施。三者之中，教育部、科技部屬于國務院的政府組成部門，中央組織部屬于中共中央組成部門，三者并無明確的職能交叉和業務轄屬。首先，從教育部的職能職責看，其18項主要職責中，除第十條、十二條和十六條部分內容①與科技工作有一定交集外，其余職能均與科技和人才工作無太多牽涉關聯。其次，從科技部的職能職責看，其主要職責共計17條，未見大篇幅明確涉及“教育”的內容，第十條、第十二條和第十七條部分涉及“人才”內容，但更多強調的是“會同有關部門擬訂科技人才隊伍建設規劃和政策，建立健全科技人才評價和激勵機制，組織實施科技人才計劃，推動高端科技創新人才隊伍建設”。最后，從中央組織部涉及人才工作的職責看，所提到的7條職責表述均未涉及“教育”和“科技”內容，更多強調在黨管人才原則下健全人才引進、培養、使用、評價、流動、激勵機制等。可見，從這個意義上看，當前我國的教育工作、科技工作和人才工作部門在管理運行中總體上呈現明顯的條塊狀。一方面，三部門雖在上位的中央教育工作領導小組、中央科技委員會、中央人才工作領導小組中互為成員單位，但更多強調做好本行業領域從中央到地方的相關事項管理與指導，分工彼此獨立，權責互不隸屬；另一方面，三部門間的課題研究資助、相關獎勵評選、相關人才申報等多個涉及教育科技人才業務，總體上仍屬典型的分項負責、條塊分割模式，一定程度上亦造成了教育科技人才體制機制一體改革的相應制約。

3.操作上的主觀理解各據所想

從實踐操作上看，我們可透過教育、科技、人才不同部門（同一部門的不同行政層級）人員的訪談，管窺不同主體認識理解差異所導致的三者制度變遷阻力②。首先，從教育部門視角看三者一體化推進的現實掣肘。一是行政管理的方式不同決定了行政力量在不同領域的效能差異。教育行政管理，尤其是體制內的教育管理，行政統籌效率極高，而科技管理更多具有資助、補助性質，主要靠前期資助和后期績效考核來加以引導，強制的行政力量總體上很難派上用場。二是現實的人才事項由組織部門牽頭，且同級組織部門無論是在實際權力上還是無形影響上都強于教育部門和科技部門，進而導致三者一體化推進中的行政力量強弱差異。其次，從科技部門視角看三者一體化推進的現實掣肘。一是科技部門和教育部門的交叉事項相對較少，且在現有的“自然科學基金項目”“三大獎”等交叉事項中，兩部門間的協同總體上較為成熟，進一步優化的空間總體不大。二是科技部門銜接服務的是所有從事創新創造的群體（體制內外的群體均在其列），亟須解決的是體制內外的教育科技人才資源要素一體配置的問題。最后，從人才工作部門視角看三者一體化推進的現實掣肘。一是牽頭抓總問題，組織部是同級黨委在人才工作上的牽頭抓總部門，在現實的教育科技人才一體化推進上，更多關注資源一體配置和政策一體制定等問題，尤其是一體化推進的任務清單問題和職責分工問題等。二是不同機構的上下位協同問題、同級部門不同機構的協同問題，這些都會在極大程度上影響到教育科技人才的一體化推進，亟須解決的是對非同一領域上級政策的執行落地和效能發揮問題。

可見，從不同行業部門的視角審視，實踐領域的教育科技人才一體化推進制度變遷存在明顯的認識理解差異，同級部門之間、同部門的上下級之間、上下級不同部門之間，以及體制內和體制外之間，都對三者的一體化推進有著不一樣的理解和意愿。這一方面表明教育科技人才一體化推進是一項復雜的系統工程，誘致性制度變遷較難達成制度切換目標；另一方面也凸顯出相關部門人員在三者一體統籌推進上的思想認識和實踐意愿差異。這種情況的存在，亦難免加劇實踐中三者一體統籌推進的多元阻力。我們認為，出現這樣的情況，既有客觀存在的部門利益掣肘，也有部分人員大局意識不強、協同意識不足的問題，同時還有制度切換宣傳不足的問題。為此，后續的實踐推進，尤需在三者一體化推進的工作機制設計、環境氛圍營造方面持續發力，進而更好地解決主觀上“不想變”的問題。

四、教育科技人才體制機制一體改革的實踐路向思考

針對當下教育科技人才一體化推進制度變遷的路徑依賴慣性和制度切換成本問題，后續的教育科技人才體制機制一體改革，可考慮從理念變革和實踐施策兩個維度予以統合推進。

（一）理念層面的教育科技人才體制機制一體改革路徑

1.制度轉換的目標：最低制度轉換成本與最高制度轉換收益有機結合

聚焦最低制度轉換成本與最高制度轉換收益有機結合，核心在于明確三者體制機制一體改革的基本要素構成，即全面考量一體化制定哪些政策，一體化實施哪些舉措，一體化配置哪些資源，進而最終統合確立這些要素優化組合的方案。首先是聚焦深化教育綜合改革，明確以教育為切入目標。即要從還原教育作為人才培養活動的本質屬性上，對學校教育、家庭教育、社會教育、自我教育等系列人才培養活動進行全面的教育綜合改革考量，著力在加快建設高質量教育體系、完善立德樹人機制、優化高等教育布局、分類推進高校改革、完善高校科技創新機制、強化科技教育和人才教育協同、推進高水平教育對外開放、優化區域教育資源配置等方面做好統籌謀劃。其次是聚焦深化科技體制改革，明確以科技為切人目標。即要在還原科技作為知識生產和技術創造本質屬性的基礎上，將政府主導的科技活動和非政府主導的各類科技活動都納入其中，著力在“四個面向”的科研攻關、加強國家戰略科技力量建設、優化科技創新組織機制、擴大國際科技交流合作、改進科技計劃管理、加強有組織基礎研究、強化企業科技創新主體地位、完善中央科技經費分配和管理使用、深化科技成果轉化改革、構建科技金融體制等方面做好統籌謀劃。最后是聚焦深化人才發展體制機制改革，明確以人才為切人目標。即要從培養、引進、使用、評價、流動、激勵、服務全環節來考慮人才工作，將國內外人才作用發揮統合起來，將高端人才效能發揮和一般人才潛能釋放統合起來，將潛性的人才培養和顯性的高層次人才培育結合起來，將人才自主培養和人才引進結合起來，將不求所有但求所用的“柔性”概念活絡起來，著力從國家高水平人才高地建設、國家戰略人才力量建設、人才合理有序流動、人才激勵評價、海外人才引進支持、探索建設高技術人才移民制度等方面做好統籌謀劃。

2.制度轉換的理念：在發展全程中確立并實踐大教育科技人才觀

聚焦在發展全程中確立并實踐大教育科技人才觀，核心在于使全部體制機制改革的政策制定者、事務推進者、實踐參與者都形成三者協同聯動、一體統籌發揮效用的理念認識。首先，堅持三者事業一體謀劃的系統觀。要從教育事業、科技事業、人才事業的維度來全面布局三者工作，尤其需要認識到事業是為國家發展而進行的，而工作則更多是從個體參與職業的角度來看的。當從國家角度進行審視，要求每個參與者都要從使命擔當、從為中華民族偉大復興貢獻力量的角度來做好這項工作，而不是僅僅從謀生本分、從職業工作的角度來日復一日地實踐這個事項。尤其是教育事業、科技事業、人才事業中的管理者，要從為國家發展、對國家事業負責的高度來認識自身所從事工作的重要性。其次，堅持三者事業一體推進的整體觀。要從教育工作、科技工作、人才工作的維度來全面統籌三者，從工作架構的角度探索建立教育、科技、人才一體統籌推進的工作機構，進而整合相關的工作力量。尤其在具體的工作推進環節，還需考慮實踐這些工作的部門之間、條塊之間原有的整合和配合是否能有效地支撐起相關工作的開展。如若不能支撐相關工作的開展，就需要通過工作機構的調整，從制度上、從工作規程和工作規范上，重新界分相應的工作職責，重新劃定相應的目標任務。最后，堅持三者資源一體配置的協同觀。要從教育資源、科技資源、人才資源的維度全面統籌三者，將政府、市場、社會等資源要素統合起來，打破三者資源要素在不同行業、不同部門、不同區域間順暢流動的壁壘，形成三者資源要素的高效利用和有機整合。從系統整體出發，考量教育事業、科技事業和人才事業發展中的任何一項資源配置，都不應損耗三者整體功能和效益的最大化，尤其要打破部門之間的內耗、低效的資源爭奪，集中清理各類重復支持和重復管理事項，對體制內外相關資源配置事項做出優化調整。

3.制度轉換的路向：構建一體統籌與試點推進相協同的制度轉換范式聚焦構建一體統籌與試點推進相協同的制度轉換范式，核心在于做好三一體化推進中中央和各地方之間、各層級的部門與部門之間、相關行業領域的體制內外之間的協同參與和高效配合。首先，在中央層面做好一體化推進統籌。從根本上看，教育科技人才的一體化推進是一項復雜的系統工程，因此，在中央層面的一體化推進，既要考慮穩定的問題，又要考慮改革的問題，同時還要考慮效率的問題。故可考慮在現在的中央教育工作領導小組、中央科技委員會和中央人才工作領導小組的基礎上，聚焦提升國家創新體系整體效能的目標，建立三者一體化的工作機制；或在國務院的行政體系內，探索三者部門事業一體推進的工作架構。其次，在地方層面開展一體化推進試點。諸如可在中國特色社會主義先行示范區深圳，或在自由貿易港海南等地，開展教育科技人才一體化推進的特色化試點，在相關的行政層級層面，率先探索組建教育科技人才工作局等類似機構，對本區域的教育工作、科技工作和人才工作進行集中管理，進而實現區域內三者政策的一體制定和資源要素的一體配置，并在試點過程中發現問題、解決問題，進而為國家層面的三者一體化推進事項全面深化提供相應借鑒。最后，在體制外營造一體化推進環境。從大教育科技人才觀的角度看，教育科技人才體制機制一體改革同時涉及體制內外的教育發展、科技創新和人才培養，故在實踐的制度變遷考量中，還應從發揮市場在資源配置中的決定性作用的角度切入，積極探索和營造三者一體化推進的環境氛圍。尤其要做到在體制內外的相關事務管理上全面體現法治化思維和系統性思維，在體制內外人員的科研服務保障和人才評價支持上做到統一標準、一視同仁等。

（二）實踐層面的教育科技人才體制機制一體改革路徑

在實踐層面，尤需考慮對現有的政策設計、工作體制、實踐機制等做相應的調整完善，進而以更加順暢的教育科技人才一體化資源配置范式，深層促動三者的高效統籌和一體推進。

1.在制度設計的內容上，增補滿足制度性要素的剛性需求，可考慮統籌設立中央教育科技人才工作領導小組

一是統籌教育科技人才體制機制一體改革的機構調整問題。適時在《黨和國家機構改革方案》的具體貫徹落實中，增加“設立工作領導小組，一體化推進教育、科技、人才工作”的相關內容，進而從工作機制的頂層設計上，進一步強化三者一體推進的領導統籌和政策協同。二是整合原教育工作、科技工作和人才工作領導小組，成立中央教育科技人才工作領導小組。將原有相關成員按需納入新的工作機制，并明確制定相應的工作規程。中央層面統籌設組長，省級及以下部門由黨委、政府主要負責人任雙組長，加強工作推進中的黨政協同。領導小組辦公室設在同級黨委組織部門，加強工作推進中的督促落實。三是加強相關機構的工作力量建設。在縣級及以上的教育和科技部門設立專門從事人才工作的業務機構，定崗定員定職責，具體負責三者一體推進的政策落實、項目落地和服務保障。按相關干管權限，推動省級及以上教育、科技、人才工作分管領導交流任職。常態化開展教育科技人才工作者業務能力培訓，全面提升一線工作力量的專業化水平。

2.在制度設計的關系上，理順與多類型機構之間的復合關系，可考慮明確提出中央和地方一體協同的任務清單

一是理順教育科技人才工作領導小組與正式序列機構的交互關系。教育科技人才工作領導小組及其辦事機構與黨政組織體系中的多個正式序列機構之間，都不同程度地存在著職能和人員的交叉及資源共享，有必要厘清這些交互關系，推動實現機構之間既各司其職、各負其責，又高效協作、配合順暢。二是理順教育科技人才工作領導小組與其他領導小組的主從關系。除了教育科技人才工作領導小組之外，黨政各方面還存在著數量繁多、種類繁雜的其他領導小組，有必要厘清這些主從關系，構建一種較為穩定的總體關系模式和若干種子類型模式，推動實現各方做到更好的銜接和聯動。三是理順各層級教育科技人才工作領導小組之間的立體關系。教育科技人才工作領導小組集群形成全新面容后，各個教育科技人才工作領導小組之間自上而下的，形成了執行教育科技人才一體化推進政策的重要節點和牢固鏈條，有必要厘清這些立體關系，按需兼顧對口對齊和因地制宜，保證令行禁止，推動黨中央各項教育科技人才決策部署實現及時傳導，不折不扣落到實處（周望，2022）。四是明確界分工作領導小組的工作職責和任務分工。在工作小組設立過程中，應聚焦教育優先發展、科技自立自強、人才引領驅動的根本需要，配套制定《教育科技人才工作領導小組工作職責》《教育科技人才工作領導小組辦公室工作職責》《教育科技人才工作領導小組成員分工》，制度化、體系化推進相關工作。在這一過程中，尤其要從國家頂層設計的高度，分門別類地提出三者一體化推進的任務清單，此系制度切換能否高效推進的關鍵。

3.在制度實踐的創新上，找準三者體制機制改革的關鍵撬動，可考慮實施教育科技人才一體統籌的重大任務牽引

一是明確教育科技人才一體化推進的重大戰略任務需求?？煽紤]集中圍繞“教育強國建設”“世界重要人才中心和創新高地建設”“國家戰略科技力量建設”“新質生產力發展”“新賽道新領域布局”等高質量發展急需領域，以及“共同富?！薄班l村振興”“國家安全”等民生事務領域，謀劃確定一批需要教育科技人才一體支撐的重大戰略任務。二是探索以重大任務為牽引的資源投入模式?？煽紤]在傳統教育、科技、人才相關政策制定和資源投入模式的基礎上，專門針對相關的重大任務需求，在國家及省級層面，一事一議地開展教育、科技、人才領域的編制崗位、財政預算等支持，一事一策地制定相關政策文件，尤其應考慮在相關重大任務中的人才評選、國家級項目申報、高校人才培養專業設置、博碩士學位點建設、國家級獎勵評選等方面予以專項支持。三是實施結果導向的定期跟蹤監督?？煽紤]在中央和省級黨委的督查機構中，設立教育科技人才重大任務推進專項督察組，定期或不定期地對重大任務實施過程中的教育、科技、人才部門的宏觀政策取向一致性進行專項評估，對教育、科技、人才部門的資源要素投人協同性等進行監督審核，對重大任務具體實施資源配置中存在的部門壁壘、行業壁壘、制度壁壘等進行追蹤反饋，及時報同級黨委部門予以優化改進。

4.在制度實施的保障上，聚焦支撐和服務經濟社會發展目標，可考慮用好用活三者資源要素一體配置新型舉國體制

一是解決好教育多元統籌發展的問題。在三者一體化的資源配置中，應首先考慮全面發揮教育在傳播科學知識、自主培養各類基礎人才方面的條件性作用，深化發揮教育在生產和創造科技知識、集中培育各類高端人才方面的主體性作用，拓展發揮教育在應用和創新科技知識、用好用活各類人才方面的發展性作用。與此同時，結合黨的二十大精神，“走教育優先發展之路”還要求我們在不同區域、不同類型、不同層次的教育資源優化配置方面，在覆蓋全學段的學生資助體系建設方面，在統籌基礎教育、職業教育、高等教育、終身教育協同創新方面，在建設中國特色、世界一流的大學和優勢學科方面，在引導規范民辦教育發展、深化教育領域綜合改革、加強師德師風建設，以及推進教育數字化等方面做進一步的深化拓展。二是解決好科研聯合攻關與專項支持的問題?；诳萍紕恿υ粗凭S度的三者一體化推進，核心在于強化科技自立自強導向。現有的各類國家實驗室、國家重點實驗室，以及國家級創新團隊、工程研究中心等分屬于不同的國家部委統籌管理，難免存在部分資源投入的封閉、分散和短效問題。因此，應切實借助教育科技人才體制機制一體改革契機，整合原有分散在多部門的科研力量，尤其要在國家重大戰略工程項目上，在解決各類“卡脖子”技術上，全面做好有組織的科研攻關。三是解決好人才重復支持與重點支持的問題。基于人才主體性支撐維度的三者一體化推進，核心在于實施人才引領驅動。故從資源配置的角度看，在教育科技人才一體化推進的新興制度設計中，關鍵在于統籌好各類人才支持中的重復支持與重點支持問題。一方面，可考慮將當前分屬于國家自然科學基金委員會、全國哲學社會科學工作辦公室、全國教育科學規劃領導小組辦公室等的項目支持，一并以教育科技人才一體化推進的契機做優化調整，變傳統的分散支持為集中支持；另一方面，應考慮做好各類國家高層次人才計劃和地方高層次人才計劃的扶持，最大限度規避各類不科學的重復支持。當然，對于戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊等要做好集中支持，對青年科技人才、卓越工程師、大國工匠和高技能人才等要做好分項支持。

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The Practical Constraints and Promotion Direction ofthe Integrated Reform of the Education， Science and Technology， and Talents System and Mechanism： Analysis from an Institutional Perspective

Duan Congyu， Chen Xiaoguang and Peng Yuanhong

Abstract： The national requirements and deployment for the integrated reform of the education， science and technology， and talents system and mechanism imply the underlying logic of promoting the comprehensive support for the construction of a socialist modernized country through the integration of the three.In the institutional perspective，the promotion of the integration of the three is a process in which the country deepens the reform of the education， science and technology， and talents system and mechanism. Through continuous improvement of institutional design， it constructsa collaborative system of“education， science and technology，and talents” from the central to local levels， forming a new pattern of integrated planning of the three undertakings， integrated formulation of policies， integrated deployment of operations，and integrated allocation of resources.In reality， factors such as the policy effects of institutional adjustments，inertia of existing policies，collaborative barriers to resource allocation， fragmented departmental management， and cognitive differences in practical operations are intertwined and coupled to form multiple constraints on the integrated reform of the three systems and mechanisms.The key to solving the problem lies in strengthening the integration of the three at different levels of the central and local governments to promote institutional supply， and making good use of the new national system that integrates the allocation of resources and elements from the three.

Keywords：integration of education， science and technology，and talents； integrated reform of systems and mechanisms;institutional change

Authors： Duan Congyu， professor of the Faculty of Education， Shenzhen University （Shenzhen 51806O）； Chen Xiaoguang，editor of the Editorial Department of the Journal of Dalian University of Technology （Social Sciences Edition） （Corresponding Author： chenxg@dlut.edu.cn Dalian 116024）； Peng Yuanhong， graduate student of the Faculty of Education，Shenzhen University （Shenzhen 518060）

責任編輯 郝丹