“雙減”背景下西安市青少年校外體育培訓機構治理分析

摘要：“雙減”背景下青少年校外體育培訓市場快速增長，其迅速發展的同時，出現了亂收費、培訓效果差、經營管理不善、缺乏風險意識等問題。這些問題嚴重阻礙了青少年校外體育培訓行業的良性發展。文章采用文獻分析、邏輯推理及實地調研等研究手段，選取西安市為研究對象，對西安市青少年校外體育培訓機構現狀進行研究。包括對青少年校外體育培訓機構監管的必要性、西安市青少年校外體育培訓機構發展現狀及存在問題，嘗試提出加強西安市青少年校外體育培訓機構治理的對策及建議。為西安市青少年校外體育培訓行業發展提供一定的理論及實踐意義。

關鍵詞：“雙減”背景；青少年校外體育培訓；治理；西安市

中共中央辦公廳與國務院辦公廳于2021年7月協同發布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（簡稱“雙減”），以助力青少年健康成長。2023年4月，為了進一步推進“雙減”政策落地，陜西省教育廳頒布了《教育部等十八部門關于加強新時代中小學科學教育工作的意見》。對“雙減”政策的深入貫徹成為教育改革的重要舉措，自“雙減”政策實施以來，非學科教育領域關注度顯著增強，其中，青少年校外體育培訓行業亦迅猛崛起，伴隨青少年校外體育培訓業的飛速發展，諸多問題如亂收費、培訓成效欠佳、管理不善、無序擴張、風險意識淡薄等層出不窮，這些問題進一步加劇了青少年校外體育培訓機構的辦學風險，影響整個行業的良性發展。甚至出現校外體育培訓機構資金鏈斷裂，拖薪欠資、家長無法退費等事件，引發社會對行業信任危機。提升青少年校外體育培訓機構的治理水平已成為當前該行業亟須應對的重要課題。本文將以西安市青少年校外體育培訓市場為研究對象進行深入探討。通過調研西安市青少年校外體育培訓機構市場現狀，提出其存在的問題并給予相應對策及建議。

一、加強西安市青少年校外體育培訓機構治理的內在邏輯

青少年校外體育培訓機構是指，在特定行政區域內由個人或集體自籌資金設立的，經相關體育行政機構審查并在市場監管與民政部門備案的，專門針對中小學學生學習體育知識、技能與技術的機構。青少年校外體育培訓機構旨在激發學生對體育的熱愛，增強青少年體質，并促使他們形成持續鍛煉的良好習慣。“雙減”政策出臺實施以來，青少年校外體育培訓領域迅猛發展，其市場容量亦隨之大幅擴張，由2015年的247.6億元躍升至2024年的2000億元，短短幾年間，增長了將近10倍。體育發展規劃指出，至2025年體育產業的整體規模將達到5萬億元，其增加值在國內生產總值中的占比將達到2%。其中，青少年體育培訓市場超過1000億元，占整個體育產業的2%。在家長對子女體育鍛煉重視度越來越高的背景下，青少年校外體育培訓市場呈現出高速增長的態勢。

隨著“體培熱”的到來，加之校外體育培訓行業門檻較低，越來越多的社會資本進入到這個行業。亂收費、培訓效果差、經營管理不善、缺少風險防范等問題也逐漸凸顯出來，青少年校外體育培訓機構治理水平亟須提升。一方面，高質量的青少年校外體育培訓環境能夠保障青少年健康全面發展。青少年校外體育培訓作為校內體育教育的延伸，同樣承擔著全面育人的重任。另一方面，提升青少年校外體育培訓管理水平能夠保證行業的市場秩序，維護學員及家長的利益。

西安市作為西部重要城市之一，在“雙減”政策加持下，青少年校外非科學類培訓機構規模大幅增加，據相關數據統計截至2024年8月西安市校外培訓機構共1029家，其中非學科類培訓機構有643家，占到總培訓機構的62.49%，主要包括體育、藝術、科技等方面。其中據不完全統計，體育類培訓機構有346家，占非學科類培訓機構53.8%。提升西安市青少年校外體育培訓機構治理水平對整個非學科類培訓行業管理具有重要意義。

二、西安市青少年校外體育培訓機構治理現狀

（一）西安市青少年校外體育培訓機構監管現狀

國家層面，自2021年7月24日中央7號文件“雙減”政策發布以來，國家層面出臺了多項文件和措施加強治理和監管校外培訓項目，尤其是學科類校外培訓。同期，國家體育總局頒布了《關于做好體育培訓行業服務監管工作的通知》以及《課外體育培訓行為規范》等規范性文件，旨在對體育類校外培訓實施嚴格監管。2022年起，我國對非科學類校外培訓實施強化監管，同時國家體育總局頒布了《青少年體育俱樂部基本要求》這一行業標準。2023年體育總局辦公廳再度頒布《體育總局辦公廳關于進一步做好體育培訓機構規范管理的通知》，該通知旨在加強體育培訓機構的管理力度，以抑制行業內部涌現的不規范行為。2024年在全國教育工作會議中提出了深化基礎教育提質擴優工程，旨在鞏固并深化“雙減”成果。

地區方面，實施“雙減”政策的進程中，陜西省頒布了一系列規范性文件，《陜西省校外培訓機構預收費監管暫行辦法》由陜西省及九個部門于2022年共同出臺，該辦法對預收費的監管原則進行了明確說明，并規定學科類與非學科類校外培訓機構的預收費應全面納入監管體系。其中對于非學科類校外培訓機構收費標準實施規范，強調其公益本質，需合理設定收費項目與標準，并向公眾透明。周期性收費的機構最高可一次性收取不超過三個月的費用；按課時收費的機構，則一次性收費不得超60課時；繳納培訓費用時，嚴禁采用培訓貸等不合理方式。同時，要求培訓機構通過指定銀行開設專用賬戶，實施專款管理，規范收費行為。2022年陜西省體育局與陜西省教育廳聯合發布了《陜西省體育類校外培訓機構準入指導意見（試行）》，對體育類校外培訓機構實施的具體準入標準進行了詳盡規定，涵蓋了場地設施、人員資質、培訓時長和課程內容等多個方面的具體細則。2023年陜西省教育廳與省體育局簽署戰略合作協議，雙方建立聯合機制，推進青少年文化學習和體育鍛煉同步提高，促進全省青少年健康成長、全面發展。同年頒發《陜西省中小學生校外培訓材料管理實施辦法（試行）》，《關于加強教育行政執法深入推進校外培訓綜合治理的實施方案》文件，文件明確校外體育培訓的管理職責，強調主管部門的日常監管。2024年頒布《2024年體育標準化工作要點》和《2024年體育標準立項指南》，成立陜西省大中小學校體育教練員培訓班。進一步解決體育類培訓標準化及體育培訓教練專業化等問題。近兩年西安市教育局將全國校外教育培訓監管與服務綜合平臺上所登記的培訓機構名單下發給各區縣，同時指令各區縣科技局針對已在該平臺登記的科技類培訓機構進行監管和核查。

（二）“雙減”背景下西安市青少年校外體育培訓機構經營現狀

為了解“雙減”背景下西安市體育培訓機構的發展現狀，采取抽樣調查方法選取具有代表性的8家西安市青少年校外體育培訓機構進行調研，調研對象包括機構管理者、教練員、學員及家長，由于時間及區域限制等因素，采取線上網絡問卷的方式來獲取相關信息，以期可以更好地反映出當前“雙減”背景下西安市青少年校外體育培訓機構的發展現狀。試卷發放100份，回收97份，有效問卷93份，有效回收率為93%。具體西安市校外體育培訓機構基本情況整理如下。

1. 西安青少年校外體育培訓機構規模

通過走訪調研8家樣本機構發現，1家為公辦機構，7家為民營機構。場地租用型機構7家，獨立投資型3家，其中一家為公辦機構。10年以上的機構1家，6～9年的3家，5年以內的4家。當前西安市青少年校外體育培訓機構經營范圍主要包括球類、體能類、游泳、中考體育培訓等幾項主流業務。經營類型可以分為公辦性質和民營性質，其中公辦機構主要由政府相關部門主管，不以獲利為目的，其目標在于推動體育活動發展。民營企業占比較大且以獲利為主，多是通過租賃場地的方式進行體育教學活動。

2. 西安市青少年校外體育培訓機構運營現狀

西安市青少年校外體育培訓機構運營現狀主要從經營模式、場地、宣傳、盈利能力四個方面調研。通過問卷調研，西安市青少年校外體育培訓機構經營模式有會員制、時租制、課程制、綜合型經營這幾種類型。其中大多數體育培訓機構主要采用會員制運營模式，具體實施方式為學員辦理會員卡或提前支付一定的培訓費用，從而享受相應的項目培訓優惠折扣。會員制方式包括按小時、課次、月等方式收費。大多數青少年校外體育培訓機構按課次形式收費。且調研中也發現，多數校外體育培訓機構沒有健全的經營管理制度。場地方面，多數機構場地屬于中小型，主要由于校外體育培訓機構多是位于人流量大的區域，場地租賃費用較高。宣傳方面，當前校外體育培訓機構宣傳方式有傳單、老帶新、參與或贊助比賽、廣告牌、社交軟件、在線生活平臺及建立專門網站等。西安市青少年校外體育培訓機構目前多數以發放傳單、微信等社交軟件、美團等在線生活服務平臺、老帶新等多種方式混合使用，部分機構通過參加行業內比賽或者贊助比賽進行宣傳，建立專門的網站或者廣播電視等宣傳手段較少。盈利方面，通過走訪調研8家樣本機構，其中保持盈利的機構為1家，持平的有3家，稍微虧損的有4家。雖然青少年體育培訓機構增長速度很快，但是整體盈利水平并不高。調研中也發現，大多數經營者的經營理念是繼續維持當前規模，這也與機構盈利能力相關。

3. 西安市青少年校外體育培訓機構產品設置現狀

西安市青少年校外培訓機構產品設置現狀主要從開設項目、項目課程設置、項目師資三方面調研。當前市面上青少年校外體育培訓機構開設的課程項目包括球類、游泳、跑步、滑雪、體操、搏擊等，其中前三個占比較大。課程設置方面，青少年校外體育培訓機構涉及同類項目課程的，在課程設置上幾乎一致，包括課時、節次、練習內容、器械等。培訓機構課程設置同質化嚴重，缺乏個性化定制。師資方面，西安市青少年校外體育培訓機構教練年齡偏年輕化，調研中發現沒有45歲以上的教練，且整體水平一般，一級運動員占比12%，二級運動員占比20%，無運動等級占比69%。研究生學歷占比5.6%，本科學歷占比36.1%，專科學歷占比41.7%。教練教齡普遍偏短，1～5年教齡占比在53%，10年以上占比在17%。教練對薪資滿意度為38%，大多數教練工資和績效掛鉤，績效包括到課人數、課時包、報名人數等，績效考核中沒有關于培訓效果的考核。穩定性不高，兼職教練占比78%，全職教練占比22%，兼職教練主要來自體育相關專業的在校大學生。

三、西安市青少年校外體育培訓機構治理存在的問題

（一）西安市應試化體育培訓現象普遍，與“雙減”政策初衷相悖

調研中發現，西安市絕大多數青少年校外體育培訓機構均設有中考體育培訓項目，《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》由教育部辦公廳印發，其內容對體育學科的管理范疇作出了明確界定，體育中考的廣泛實施與體育高考的推廣，模糊了體育培訓的學科界限。應試化傾向在青少年校外體育培訓行業中日益顯現，而校外體育培訓的多樣性使得家長得以規避政策限制，選取隱秘的補習方式，從而加劇了監管的挑戰。在應試教育的背景下，家長與學生的主觀維護，以及體育培訓項目本身的特性，共同導致了體育培訓領域難以擺脫“應試化”的評判困境，進而使得原本具有非學科屬性的體育培訓，最終陷入“應試化”的思維泥潭中。

（二）外部監管部門職責劃分不明確，未形成協同監管

校外教育培訓領域中的青少年校外體育培訓占比較大，構成了關鍵部分，然而相關文件及政策實施過程中，對其監管主體及職責界定模糊，導致未能構建起有效的協同監管體系。若監管主體界定模糊，將引發頂層制度設計的推進受阻，以及部門職責不明等后果。涵蓋廣泛范圍及多樣形式的青少年校外體育培訓機構，在現行政策框架內尚缺乏對具體類型的主管部門進行明確劃分。

（三）場地設施不健全，機構預收費不合理，存在一定程度的虛假宣傳

場地設施的完善性會直接影響到青少年校外體育培訓的安全問題，場地設施不健全也會影響消費者對機構的第一印象。在調研中發現，多數青少年校外體育培訓機構存在場地小、設施不健全問題。主要原因在于，青少年校外體育培訓機構選址一般位于商業繁華地帶，方便學員及家長堅持上課。但是在商業密集的地方租場地一方面租金昂貴，機構經濟壓力較大，同時商業樓大面積的培訓場地也比較少，限制了場地大小的選擇。預收費方面，雖然政府出臺相關預收費政策，但是調研中發現，幾乎所有的民辦培訓機構都存在預收費不合理情況，如課時超過60個課時，時長超過3個月等。加大機構的運營風險。在調研中也發現，校外體育培訓機構存在虛假宣傳，“雙減”政策實施及家長對青少年身體素質的重視促使市場出現“體培熱”，整體市場競爭較大，機構為了保證招生目標，在宣傳時進行了夸大。

（四）內部師資年齡結構不平衡，教學水平差異大，機構課程項目同質化嚴重

通過調研發現，教練員是西安市青少年校外體育培訓機構的主力軍，教練員的專業水平及教學能力是培訓機構得以持續發展的重要因素之一。但是在調查結果中顯示，教練員趨于年輕化，多為在校體育生或者剛畢業的大學生，兼職現象普遍，執教時間短，教學經驗少，持證教練員較少，青少年校外體育培訓機構整體缺乏高水平人才。教學課程存在嚴重的同質化現象，教學課程沒有具體的標準參照，培訓計劃缺少科學性，隨意性較強，導致培訓效果大打折扣，家長及學員收獲不大。

四、加強西安市青少年校外體育培訓機構治理的相關對策及建議

（一）明確治理目標，保證青少年校外體育培訓行業健康發展

“雙減”政策的實施背景是減輕青少年學習壓力，提升青少年身體素質水平。因此，在對青少年校外體育培訓治理過程中明確“雙減”政策實施情況作為治理的目標之一。其次是加強體教融合。青少年校外體育培訓的一方面要通過體育項目提升青少年健康素質，培養體育人才。另一方面，作為校內體育的補充項目，還需要通過體育教學引導教育青少年全面發展，避免將青少年校外體育培訓發展為“應試化學科類培訓”。青少年校外體育培訓也應該承擔為黨育人，為國育人的教育重任。最后，對青少年校外體育培訓項目進行監管，目的還在于促進校外體育培訓行業能夠持續發展。當前校外體育培訓行業入駐門檻低，“卷款跑路”“虛假宣傳”等事件多次發生，導致整個市場出現失序，進而造成社會對青少年校外體育培訓行業的信任危機。

（二）明確監管主體和職責，推動協同監管

西安市青少年校外體育培訓機構治理應秉持國家統籌與行業主導相結合的理念，以確保治理工作的科學性、系統性和有效性。首先，必須明確監管主體的身份和職責，西安市體育局作為體育類核心管理部門，需與教育行政部門緊密協作，共同制定并實施青少年校外體育培訓機構的資質審核標準，確保培訓機構符合國家規定的教育質量要求。同時，市場部門、工商管理部門、公安部門等相關部門也應積極參與，形成多部門協同的監管網絡，確保各主體職責清晰、分工明確，共同維護青少年校外體育培訓市場的秩序和安全。在監管政策的制定上，應進一步細化各項監管手段，建立跨部門聯合監管機制，確保政策執行的連貫性和一致性。其次，合理界定青少年校外體育培訓機構的監管范疇，從辦學條件、課程設置、師資力量、場地設施等多個維度入手，制定詳細且具體的標準，確保培訓機構在硬件和軟件上都達到國家規定的標準，從而推動行業的長期可持續發展。

（三）加強監管細則，實施精準監管

青少年校外體育培訓機構根據培訓目標的不同，可以細分為兩大核心類別：一是實現運動技能提升目標，包括足球、籃球、乒乓球、羽毛球等多種體育項目的專業技能訓練，旨在通過系統的訓練方法，幫助青少年掌握運動技巧，提高運動表現；二是實現身體素質增強目標，涉及力量、速度、耐力、柔韌性等方面的訓練，通過科學的鍛煉手段，增強青少年的體質，促進健康成長。這些多樣化的校外培訓項目各自聚焦于不同的訓練焦點。行政監管部門針對青少年校外體育培訓實行分類監管。教育及體育相關部門依據各類別的特點，構建一套明確的標準體系。這套體系涵蓋從辦學所需的基本條件，到教練資質的認證，再到場地設施的標準；還包括了資金要求，確保培訓機構有足夠的資金支持其運營和發展，從而為青少年提供一個安全、專業、有序的校外體育培訓環境。旨在為青少年的校外體育培訓提供全方位的保障。

（四）政府搭建外部合作平臺，實現資源流動，提高校外體育培訓機構經營效率

當前青少年校外體育培訓機構存在問題之一是沒有足夠的運營資金保證場地設施的齊全，相關政府部門可以為校外體育培訓提供資源共享平臺。校外體育培訓通過線上線下多途徑與學校、體育場等部門建立長期合作關系，推動資源共享流動，提高校外體育培訓機構運營效率，豐富校內體育項目，實現雙贏局面。以校內外體育培訓合作為例，通過政府相關部門搭橋引線，為學校與青少年校外體育培訓機構合作提供一定的便利，一方面通過篩選保證校外體育培訓機構質量，為學校體育教育拓展提供一定的輔助。另一方面為校外體育培訓機構提供穩定長期的場地設施租賃等。

五、結語

“雙減”政策能夠貫徹落實的關鍵是對青少年校外體育培訓機構的有效治理。由于校外體育培訓機構入駐門檻低，盈利能力不足等原因出現一系列問題。本文以西安市為例，分析當前西安市青少年校外體育培訓機構現狀及存在問題，并從明確治理目標、梳理監管主體、實施精細化管理、搭建合作平臺等方面提出治理路徑。然而本研究僅從理論層面進行了探索，缺乏一定的實踐研究，后續將進一步深入挖掘，為提升青少年校外體育培訓機構治理水平提供更有價值的探索和分析。

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＊基金項目：陜西省體育局常規課題“關于陜西省體育類校外培訓機構監管研究”（項目編號：20240130）。

（作者單位：西安財經大學行知學院會計學院）