保障農民種糧收益質量：思路、機制與建議

一、引言

保障糧食安全是中國式現代化的重要內容，也是中國式現代化的基礎支撐（和，2024）。農民是我國糧食生產的主力軍，保障糧食安全關鍵在于充分調動農民種糧積極性，確保農民種糧收益維持在合理水平之上。新中國成立70余年來，黨和政府始終高度重視糧食安全與農民收入問題，千方百計促農增產增收，做出了許多積極努力。2004年至今，中央一號文件持續聚焦“三農”和農民增收問題，尤其最近幾年對保障農民種糧收益的重視程度不斷提高（和，2025）。2022－2025年連續四年中央一號文件均將強化農民增收舉措擺在突出位置，提出要健全糧食生產支持政策體系，合理保障農民種糧收益。黨的二十屆三中全會的決定指出，完善強農惠農富農支持制度，加快健全種糧農民收益保障機制，統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質性步伐。

當前社會事件突發、自然災害頻發及地緣政治沖突等誘發國際糧食供應鏈安全風險、抬升國際糧食和農資價格，使我國農民種糧收益進一步遭遇兩頭擠壓，給我國糧食安全帶來不利影響。在此背景下，學術界對保障農民種糧收益的研究日益豐富，主要集中在以下四個方面：一是提煉我國農民種糧趨勢特征，回答了“誰來種糧”、“種什么糧\"的時代之問。現階段我國農民種糧積極性較低，突出表現為耕地“非農化\"和“非糧化\"趨勢凸顯、粗放經營及擢荒現象蔓延以及種糧主體漸趨老年化和女性化、有效勞動供給減少等特征（高鳴和張哲晰，2022;趙長保，2024;王建華和趙勐，2024）。二是探討制約農民種糧收益提升的主要因素。李國祥（2021）指出種糧機會成本上升會導致生產糧食的比較優勢和經濟效益下滑，從而抑制農民種糧積極性。汪為和萬廣華（2024）指出促進農民持續增收仍面臨農民務工增長乏力、農業生產經營效益不高、農業專業化產業化程度偏低、農業生產性配套服務不足等瓶頸問題。何陽等（2024）認為市場經濟內生機制、政府干預形式和力度缺陷、公共政策執行存在偏差等因素均會導致農地經營戶種植糧食作物的比較效益偏低。三是闡述完善保障種糧農民收益機制的主要思路。蘆千文和孔祥榮（2022）、高鳴和姚志（2022）以及鐘鈺和巴雪真（2023）分別從健全完善種糧農民政策支持機制、構建保障種糧農民收益的長效機制以及構建調動農民種糧積極性的機制等方面提出了相關的思路構想。四是提出促進農民增產增收的對策建議。包括從完善農業基礎設施建設（Wang等，2022）、加強農業科技社會化服務體系建設（鄧悅等，2023）、堅持實施收入性補貼政策（高鳴和魏佳朔，2022）、健全政策性農業保險體系（徐亮等，2022）、創新糧食生產區域利益補償機制（朱晶和李天祥，2024）、加快構建現代農業生產體系（李天祥，2023）、推動農業新質生產力發展（王可山和劉華，2024）等方面保障農民種糧收益。

總體來講，已有研究為把握我國農民種糧趨勢特征、制約因素及促進農民增產增收的對策思路等提供了有益啟示，但仍有一些研究領域亟需深化。盡管過去較長一段時期國家圍繞調動農民種糧積極性、保障農民種糧收益等做出了許多努力，但是農民種糧收益低的問題依然沒有明顯改觀，這一困局背后隱藏著哪些原因？新時期提升農民種糧收益、激發農民種糧積極性面臨哪些新的矛盾與挑戰？為回答這些問題，本文嘗試從提升農民種糧收益質量角度出發，在對我國種糧農民收益保障機制進行梳理的基礎上，深人剖析其背后隱藏的四組可能導致種糧農民收益質量難以有效提升的矛盾關系及面臨的挑戰問題，并據此提出針對性的對策建議，以期能夠為提高農民種糧意愿、保障國家糧食安全提供參考啟示。

二、我國已建立多維立體的種糧農民收益保障機制

農民是我國糧食生產的主體，只有種糧農民有錢賺、收益有保障，才能穩住糧食增產的良好形勢、扛穩國家糧食安全的重大責任。新中國成立以來，我國已經建立多維立體的種糧農民收益保障機制，為農民“放心種糧\"保駕護航。

（一）價格支持政策不斷優化，穩定農民種糧預期

對農業進行支持保護是現代化國家農業政策的核心關鍵之一，也是中國發展現代農業的必然要求。黨和政府始終高度重視糧食安全，為了保障種糧農民的收益與積極性，對我國糧食價格支持政策進行了不斷優化調整，在不同時期對于“三農”發展均發揮了重要的積極作用。

自新中國成立到20世紀末，我國糧食價格支持政策先后經歷了統購統銷、雙軌制和保護價收購等階段，適應了當時國家和社會的發展需要，糧食產量和種糧收益都得到了一定程度的提高（見表1）。進入21世紀以來，隨著我國加入世界貿易組織（WTO）和社會主義市場經濟體制不斷完善，對農民進行支持補貼的力度持續加大。2004年起，針對稻谷和小麥產量下降、農民收益受損的情況，國家先后出臺了稻谷、小麥最低收購價政策，且2008年之后稻麥的最低收購價格逐年提高。同期為了促進種糧農民增收，國家開始在部分主產區實行針對玉米和大豆的臨時收儲政策，隨后又推廣至棉花和油菜籽等品種。2013年以來，隨著國內外主要農產品價差倒掛問題加劇，以最低收購價、臨時收儲政策為主要內容的價格支持政策體系不僅面臨著市場機制弱化、收儲規模過大、庫存積壓嚴重、財政負擔加重、加工企業經營困難等嚴峻問題（張天佐等，2018a），而且誘發了大量超過正常產需缺口之外的糧食“非必需進口”及由此引發的“三量齊增\"等矛盾現象（朱晶等，2021）。為了應對這些新形勢和新問題，國家進一步推動完善與市場經濟相適應的農產品價格形成機制，主要包括：調整稻谷、小麥最低收購價政策，圍繞確保國家糧食安全、口糧絕對安全，堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，穩定政策框架，增強政策靈活性和彈性;逐步分離政策性收儲“保增收\"功能，激發市場活力，同步建立完善相應的補貼機制和配套政策；取消玉米臨時收儲政策，調整為“市場化收購加補貼\"的新機制；大豆在原有目標價格政策改革的基礎上，進一步調整為“市場化收購加補貼\"的新機制，并鼓勵農戶增加大豆種植等。這些根據國內外市場和環境變化不斷持續深人的政策探索，在調動農民種糧積極性、穩定和維持糧食生產等方面無疑發揮了十分關鍵的作用。

（二）農業補貼政策逐漸強化，緩解種糧成本上漲

除了糧食價格支持政策以外，國家還通過多種形式的農業補貼，調節農產品供需間的利益分配、合理配置農業與非農業部門資源，從而調動農民種糧積極性、保障種糧農民合理收益。

2004年中央一號文件提出推行種糧農民直接補貼和農機購置補貼政策，調動農民種糧積極性、鼓勵農民使用先進的農機設備進行生產（黃漢權等，2016）。2006年，為了緩解化肥、柴油價格上漲造成的種糧成本上升，國家開始啟動農資綜合補貼。至此，我國形成了涵蓋糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼“四項補貼\"政策格局，涉及糧食生產的關鍵環節。此后，為進一步增強補貼政策的指向性和針對性，以及更好地適應WTO規則的要求，2016 年國家進行“三補合一\"改革，將糧食直補、農資綜合補貼和良種補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。同一時期，為了配合臨時收儲政策改革，國家持續探索推行目標價格補貼和生產者補貼，從價格支持為主向直接補貼轉型，逐步構建以補貼為核心的農業支持保護制度（張天佐等，2018b）。一方面，在取消新疆棉花、東北地區大豆臨時收儲政策后，啟動實施目標價格補貼試點及相關制度完善工作，東北和內蒙古大豆目標價格補貼則調整為生產者補貼。另一方面，取消玉米臨時收儲政策，建立了玉米生產者補貼制度，對東北和內蒙古東部玉米種植給予財政補貼。經過多年探索，中央財政主導下的農業補貼政策在一定程度上彌補了成本上升對種糧收益造成的損失，提高了糧食生產的比較效益和農民的種糧利潤，成為實現糧食增產、農民增收不可或缺的重要手段。

（三）農業保險體系日益完善，對沖農民種糧風險

農業保險是有效的市場化糧食安全風險管理工具，為實現農業發展、農民增收提供有力的風險保障（Smith和Glauber，2012;Babcock，2015;魏建等，2023），在世界范圍內被不少國家使用，成為許多國家對農業生產者提供支持的常規方式。

考慮到農業保險的風險大、經營成本高等多重因素，2002年以前我國農業保險業務發展較緩慢（方言，2019b）。隨后我國開始試點政策性農業保險制度，并由國家在政策及財政上給予支持，推動國內政策性農業保險快速發展，并逐漸成為新時期糧食支持保護政策的重要組成部分（度國柱，2013）。2004年中央一號文件首次提出“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可以對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”，標志著我國政策性農業保險試點工作由此展開。2007年的中央一號文件明確指出“按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系”，并提出擴大政策性農業保險試點，選定吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6個省（區）對小麥、水稻、玉米、大豆、棉花、能繁母豬等6個品種進行政策性農業保險的試點，并于2012 年擴展至全國。為進一步提升農業保險保障水平，探索完善市場化的農業生產風險分散機制，2016年以來我國逐步推行價格保險、大災保險、收人保險以及“保險 + 期貨\"等農業保險試點，成本保險、特色農產品保險等新險種范圍也在持續擴展。2017年4月，經國務院批準在13個糧食主產區的200個產糧大縣開展了三大糧食作物農業大災保險試點，并于2019年擴大至500個產糧大縣，保障水平覆蓋直接物化成本和土地成本。2018年起，財政部會同有關部門在6個糧食主產區24個產糧大縣開展了為期3年的完全成本保險和種植收人保險試點工作，并將逐步擴大試點范圍。 2 0 2 2 - 2 0 2 4 年連續三年的中央一號文件均強調實現三大糧食作物完全成本保險和種植收人保險在糧食主產省所有產糧大縣的全覆蓋。2025年中央一號文件再次重申，降低產糧大縣農業保險縣級保費補貼承擔比例，推動擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積。

總體來講，我國農業保險保費規模不斷提升，保障水平日益提高。如圖1所示，自中央財政對農業保險提供保費補貼以來，我國農業保險的保費規模從 2004年的僅4億元增長至2023年的1429.7億元，年均增速達到 3 6 . 3 % ，我國已成為全球農業保險保費規模最大的國家。同期國內農業保險賠付及給付從3億元增長到1106.9億元，年均增速為 3 6 . 5 % ，賠付率近年來也在穩步提升。農業保險政策不斷完善與發展，有效對沖了農民種糧風險，降低了農民生產成本，為提升主產區種糧、抓糧積極性提供了重要支撐，對于保障種糧農民收益和糧食安全發揮了“穩定器\"的作用。

（四）利益補償機制逐步健全，調動地方抓糧積極性

糧食主產區作為我國糧食生產的關鍵區域，在保障國家糧食安全方面發揮著不容忽視的重要作用。2023年我國13個糧食主產區的糧食產量占全國糧食總產量的比重達到 7 7 . 9 % ，而北京、天津等7個主銷區的糧食產量占比則僅為 4 . 3 % 。全國糧食生產愈加向主產區集中，越來越多省份糧食自給率出現下滑，需要依靠從外部調入糧食以滿足本地消費供應。然而，糧食主產區在貢獻了全國近八成的糧食產量和商品糧供應時，卻長期面臨著“糧財倒掛\"和經濟發展滯緩等問題。為了解決這一問題，黨和國家提出探索建立健全糧食主產區利益補償機制，對糧食主產區的種糧主體和產區要素以一定的方式進行補助性制度安排。

在對產糧大縣的財政支持方面，2005年財政部頒布《中央財政對產糧大縣的獎勵辦法》明確對主產區產糧大縣予以獎勵;2009 年中央一號文件提出，根據主產區對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵補助等資金。相關統計數據顯示，中央產糧大縣獎勵資金由 2005年的55億元增至2024年的571億元，增長了9倍。在完善糧食主產區利益補償機制方面，《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》強調，加強對糧食產銷銜接的支持，建立健全糧食主銷區對主產區利益補償機制，支持主產區發展糧食生產;2009 年中央一號文件提出建立健全糧食主產區利益補償制度，確立了國家以財政轉移支付為主的縱向補償機制。隨后，連續多年的中央一號文件均提及完善糧食主產區利益補償機制，產糧大縣獎勵政策長期穩定實施。總體來講，我國已基本建立了包括財力性補償金、財政轉移支付、專項階梯補貼、提供智力補償和糧食保證金、贈款等寬層次多環節的種糧獎補機制（張立迎等，2015）。此外，為了進一步緩解糧食主產區的發展困境、積極推動區域協調發展和共同富裕，近年來我國開始嘗試“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”。黨的二十屆三中全會的決定指出，“統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐”。這為進一步完善糧食產銷區域利益補償機制指明了新方向。

三、新時期農民種糧收益質量保障四組矛盾并存

當前，我國已建立起了包含價格支持、農業補貼、農業保險和主產區利益補償機制在內的多維立體的農民種糧收益保障機制，為充分調動種糧農民積極性、維護國家糧食安全發揮了重要的支撐作用。然而，隨著國內糧食生產步人高投入、高成本的新階段，加之國際糧價“天花板\"的約束下，“兩頭擠\"導致農民種糧利潤空間持續收窄。此外，氣候變化、自然災害等多重因素導致農產品市場供給和價格波動加劇，在市場風險的擾動下農戶收益穩定性也受到較大影響，提升農民種糧收益質量仍然面臨不小的壓力和挑戰。

（一）“豐收悖論”：糧食增產并不必然意味著農民經營增收

糧食增產與農民增收總體上是統一、可兼顧的，但在商品同質化以及生產成本快速增長的影響下，糧食增產與農民增收的目標可能并非是完全統一的，甚至有可能會是產生背離的。

一是同質化的農產品可能引發“豐收悖論”。對于糧食而言，其需求通常呈現出相對穩定的特征，且需求價格彈性較低。當糧食供需基本平衡時，其價格水平保持適中，從而使農民能夠獲得相對穩定的經濟收益。然而，當糧食豐收，即總供給超過總需求時，多余的糧食難以通過庫存得到有效的調節與管理，就會導致大量同質化的產品集中進入市場，引發激烈的價格競爭，導致市場價格大幅下降。考慮到糧食需求價格彈性較低，價格下降并不會引發需求量的顯著增加，因而種糧農民收入反而可能會由于糧食價格下降而減少，出現糧食增產而糧農不增收的“豐收悖論”。與此同時，小農戶“一哄而上，一哄而散”的跟風式生產決策會導致農產品的供求矛盾和市場價格波動更為劇烈，“豐收悖論”的現象更為顯著。

二是糧食增產帶動農民增收的前提是糧食增產比例高于要素投人比例或生產成本增加的比例，但由于要素投入邊際遞減效應及生產成本上升導致糧食增產不增收。從相對值來看，如表2所示， 2 0 0 4 - 2022年，我國三大主糧的邊際產量持續下降，每單位成本投入所獲得的產出從1.024千克降至0.399千克，降幅達到 6 1 . 0 % ，年均降低 5 . 1 % 。造成這一現象的根本原因在于，我國糧食生產成本持續快速上升。隨著工業化、城鎮化深入推進以及農村人口結構發生深刻變化，人工成本、土地成本和其他生產要素成本步人快速上升通道，推動我國糧食生產成本居高不下。 2 0 0 4 - 2 0 2 3 年，中國三大主糧畝均總成本從395.5元提高到1284.9元，增幅為 2 2 4 . 9 % ，年均增速為 6 . 4 % ，均遠高于主產品產量的增幅。與此同時，受俄烏沖突等外部局勢不確定性的影響，國際原油、化肥價格攀升對國內農資價格的傳導壓力顯著增加，推動我國糧食生產成本達到歷史高位，預計未來仍將持續走高。糧食生產成本快速上漲，不斷侵蝕農民種糧利潤。種糧收益持續走低，嚴重制約和影響農民種糧積極性。

（二）“現實困境”：種糧比較效益偏低挫傷農民種糧積極性

農戶作為經濟理性人，其生產經營決策不僅受到種糧凈收益的影響，而且會受到機會成本和比較收益等因素的影響。相比于種植經濟作物和外出打工而言，農民種植糧食作物所獲得的經濟收益低、機會高，這在很大程度上挫傷了農民的種糧積極性，使得種糧收益不如“外出打工”的問題更突出。

一方面，與種植經濟作物相比，種植糧食作物的經濟效益處于比較劣勢。如圖2所示，2011年我國三大主糧畝均凈利潤為 250.8元，而經濟作物蔬菜、蘋果的畝均凈利潤則分別達到2102.3元、4612.0元。盡管近年來蔬菜和水果等經濟作物畝均凈利潤波動較大，但依然始終高于糧食作物。2023年我國蔬菜、蘋果凈利潤分別為2744.8元、3083.9元，遠遠高于三大主糧的凈利潤（75.1元）。今后隨著居民消費結構轉型升級，國內市場蔬菜、水果等需求仍將不斷增加，經濟作物和糧食作物的種植效益差距可能會進一步擴大。

另一方面，隨著種糧收入與外出務工收入之間的差距持續拉大，種糧機會成本不斷增加，“種糧難留人”、“種糧一年不如打工一月\"的問題愈發明顯。《2023年農民工監測調查報告》數據顯示，2023年我國農民工月均收入為4780元，與2008年的1340元相比擴大了2.6倍，年均增長率為 8 . 8 % 。國家發改委價格成本調查中心數據顯示，如果按月工作28天計算，2008年我國農民種1畝地的平均收入約等于外出務工3.89 天的工資收人，而到 2022 年時種1畝地的平均收入僅相當于外出務工1.14天的工資收入（羅屹，2023）。種糧比較效益偏低且仍在下降，使得農村青壯年勞動力大量外流，部分地區耕地甚至出現擢荒現象，“誰來種地\"的矛盾和壓力進一步凸顯。

（三）“執行偏差”：激勵政策實施效果與邊際效能衰減

國家實行的惠農支農政策短期內在保豐收、促增產、穩糧安等方面發揮了積極作用，但在市場經濟迅速發展的前提下，如果惠農支農政策沒有及時調整，可能會導致政策的執行影響了政策的最終目標。

一方面，糧食托市收購政策在一定程度上擾亂了市場價格信號，助長市場價格只漲不跌的預期，刺激農民不計成本地生產糧食，造成糧食成本和收購價格螺旋式上升，扭曲了糧食種植結構。如圖3所示，2008—2015 年，受玉米臨時收儲價格上漲的影響，我國玉米播種面積從 3098萬公頃增加到 4497 萬公頃。玉米種植面積大幅增長的背后，折射出托市收購政策對糧食種植結構的扭曲效應，甚至一些不太適宜種植玉米的地區如東北“鐮刀灣\"地區也開始種植玉米（郭慶海和宮斌斌，2022）。然而，隨著糧食生產成本上升，糧食供給增加并沒有使農民真正實現增收，特別是當市場出現供過于求時，糧食庫存急劇增加，加之企業采購糧食意愿降低，農民往往容易陷人“賣糧難\"的境地。市場機制的調節作用未能如預期有效發揮，農民利益沒有得到充分保障，這在一定程度上也會挫傷農民種糧積極性。

另一方面，糧食補貼政策執行存在偏差，未能有效發揮增產效力。一是精準性不夠，部分補貼以普惠性的現金發放方式，未能真正惠及種糧人。如耕地地力保護補貼的補貼對象主要是“種地農戶”，而非“種糧農戶”，不利于穩定糧食生產和提高糧農種糧積極性;糧食適度規模經營支持政策和耕地地力保護補貼存在溢出效應，一部分補貼實際轉化成為地租，進一步推高糧食生產成本，擠壓農民種糧收益空間。二是指向性偏差，對于從事優質糧食生產的農戶缺乏政策激勵，難以形成適應消費者品種品質需求的有效供給。此外，過去針對散戶種糧而制定的補貼政策，在引導農業社會化服務供給體系發展、引導新型經營主體應用先進技術裝備和生產技術開展規模化、集約化經營等方面難以發揮作用。

（四）“競爭壓力”：低價國際進口沖擊國內糧食市場和生產

加人WTO以來，隨著國內外兩個市場的相互影響和作用不斷加深，加之國內糧食生產成本發生階段性變化，國際、國內農產品價格倒掛日趨明顯，我國糧食生產陷入產量、進口量和庫存量“三量齊增\"的怪圈。糧食生產面臨價格“天花板\"和成本“地板\"的雙重擠壓，政府財政壓力加大，政策性價格收儲政策難以持續，對于國內種糧農民收益保障機制改革也提出了新的要求。一方面，受人世承諾約束，中國農產品進口調控手段十分有限，關稅等邊境保護措施的“防火墻”作用不足（朱晶等，2021），無法有效抵御低價國際進口的大量涌人，進口天花板效應使得支持保護政策失去操作空間。在糧食國內外價格倒掛的情況下，支持保護力度的加大只會使得“邊收儲邊進口”“洋貨人市，國貨入庫\"的情況愈發嚴重（周洲和石奇，2017;武舜臣，2018）。另一方面，我國農業基礎條件先天不足，人均耕地面積僅1.36畝，不足世界平均水平的 40 % ，戶均耕地規模僅為美國的1/400 和歐盟的1/40（陳萌山，2024），與世界主要糧食生產國和出口國存在巨大差距。尤其是在國內農業勞動力、土地等各類生產成本持續攀升，糧食生產的“地板價格”不斷抬高的背景下，我國糧食在成本和價格方面的競爭劣勢持續顯現。

隨著托市收購政策改革的推進，我國糧食高庫存的局面有所扭轉，但仍需高度警惕糧食供需結構性矛盾對我國農民種糧積極性造成的不利影響。以高庫存糧食品種玉米為例，2015年，玉米庫存消費比達到 119 % 的峰值，在臨時收儲制度化改革的背景下，玉米庫存消費比于2017年快速下降到 72 % 的水平，極大地緩解了我國糧食倉容壓力和財政負擔（李光泗，2023）。盡管如此，近年來我國三大主糧和大豆等糧食品種的期末庫存量仍然較高，庫存消費比始終高于聯合國糧農組織設定的 1 7 % ～ 1 8 % 的警戒水平（見圖4）。從具體品種來看， 2 0 1 8 - 2 0 2 3 年間稻谷、小麥和玉米的庫存消費比在持續下降，到2023年時稻谷、小麥和玉米庫存消費比分別為 6 7 . 6 % . 8 6 . 7 % 和 6 9 . 2 % ，較2018年下降了 2 . 7 % . 1 0 . 3 % 和20 . 8 % ;同期盡管大豆的庫存消費比低于上述三大主糧，2023年為 2 9 . 9 % ，但與2018年的 1 9 . 4 % 相比，增長了 5 3 . 8 % ，仍需要予以更多關注。

四、保障農民種糧收益質量的思路與建議

黨的二十屆三中全會對完善強農惠農富農支持制度、健全種糧農民收益保障機制提出了新的要求。2025 年的中央一號文件進一步指出，健全糧食生產支持政策體系，千方百計推動農業增效益、農村增活力、農民增收入。為進一步提高農民種糧收益，強化農民種糧收益質量保障，著力突破“豐收悖論”、“現實困境”、“執行偏差”和“競爭壓力\"四組矛盾困境，應在平衡好短期與長期、增產與增收、市場與政府、國際與國內等多重關系的基礎上，秉承降成本、防風險、增效益的核心理念，織牢織密農民種糧收益保障網，讓農民種糧有利可圖、讓主產區抓糧有積極性，從而為筑牢國家糧食安全防線奠定堅實的基礎。

（一）打造節本增效的糧食生產體系，打好“穩產保供\"與“競爭力提升\"的組合拳

一是要推進多種形式的適度規模經營，提升土地資源利用效率。結合各地資源稟賦和生產條件，因地制宜地發展各類經營方式，有條件的地方可以遵循農民的意愿，統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配。創新土地流轉方式，鼓勵以連片流轉、適度規模、集約經營為導向，引導承包農戶采取出租（轉包）、入股或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉土地，實行農戶經營地塊調整，經營權實現連片，降低生產成本，提升生產效率，促進規模經營。探索實現“小田并大田”有效方式，引導小農戶自愿通過村組內互換并地、土地承包權有償退出等方式，解決承包地細碎化問題，實現農田增量、農業增效、農民增收。

二是要加強農機裝備攻關，提升糧食生產薄弱環節農機化水平。進一步提高主要農作物耕地、播種、施肥、噴藥、收獲等多環節的機械化水平，著力補齊糧食生產全程機械化短板，特別是圍繞雙季稻機械化移栽、玉米籽粒機收等薄弱環節和丘陵山區、種業機械化短板，推廣應用一批高適應性技術裝備和全程機械化生產模式，有效提升糧食生產的效率和效益。積極推廣用地養地結合型機械化技術，加快推動機械化保護性耕作、丘陵山區宜機化改造、秸稈覆蓋免少耕播種機械化技術應用提質擴面，大力推動耕地質量提升、糧食穩產豐產。加強國外先進農機研發和制造技術的引進消化，圍繞糧農生產需要，按照有利于節本降耗的標準研發和推廣新技術新裝備，加快節水灌溉、精準施藥、定位施肥、秸稈處理、農田殘膜綜合治理等先進技術和裝備的研制與推廣。

三是要強化農業生產服務體系建設，推進農業集約化生產進程。構建便捷高效的農業社會化服務體系，鼓勵服務主體通過整合資本、技術、服務等關鍵要素開展聯合合作，構建服務聯盟，擴展服務領域，實現聯盟內部成員信息共享、優勢互補、抱團發展，創新農業社會化服務體系。創新農業社會化服務模式，聚焦農業生產的關鍵薄弱環節和小農戶需求，探索創新服務模式、組織形式和利益聯結機制，通過“農資 + 服務\"\"科技 + 服務\"\"互聯網 + 服務\"等多種方式有效滿足多樣化的服務需求。提升農業社會化服務質量，圍繞農業生產全過程，對服務方式、服務組織、服務內容進行規范，制定服務標準和規程，提升農業社會化服務專業化、市場化、規范化水平。

（二）探索糧食產業經濟發展新模式，促進\"糧食增產\"與\"農民增收\"的目標兼容

一是要調整優化農業種植結構，鼓勵發展高附加值、優質優價的糧油產品。充分發揮種植大戶、合作社、家庭農場等新型農業經營主體規模種糧優勢，通過推動規模經營攤薄生產成本。樹立大食物觀，鼓勵和引導高值高效、優質優價糧油產品生產。順應人民群眾食物結構變化趨勢，開發與供給符合市場需求的品種，推動糧油食品供應向特色化、優質化、營養化、綠色化、品牌化方向轉型。促進品種結構的更新與替代，推動形成“優糧優價\"的市場流通機制，發揮好流通對于生產和消費的引導作用，在確保糧食數量安全的前提下，促進廣大種糧農民生產更多優質糧油產品，使得單位投人創造更高的價值，從而彌補快速增長的生產成本，以優質優價促進收人水平提升。

二是要推動糧食全產業鏈協同發展，強化糧食產業利益聯結機制建設。一方面，創新全產業鏈發展新模式。鼓勵龍頭企業與產業鏈上下游各類市場主體聯合成立糧食產業聯盟，打通種糧大戶、生產基地、金融保險、農資供應、精深加工、批發零售等各個環節，構建分工協作高效、品牌共創共享、利益聯結緊密的聯合聯營模式。另一方面，完善聯農帶農利益共享機制。依托農業產業鏈組建以龍頭企業為領頭羊、合作社和家庭農場為跟進力量，以及廣大小農戶參與的農業產業化聯合體，通過締結多種層次的訂單協議、實施農戶要素人股以及雙向人股等合作模式，形成企業和農戶產業鏈上優勢互補、分工合作的格局，讓農民有機融入農業全產業鏈、更多分享產業增值收益。

三是要加快發展糧食循環經濟，提升糧食生產綜合效益與價值。依托科技創新，加快研發水稻循環經濟、小麥精深加工、大豆精深加工、玉米精深加工、棕櫚油精深加工、油脂副產品綠色加工利用等循環經濟新業態和新模式，鼓勵支持糧食企業探索多途徑實現糧油副產物循環、全值和梯次利用，提升秸稈、玉米芯、稻殼米糠、麥麩、油料餅粕等副產物綜合利用率和附加值。鼓勵糧食企業應用綠色、低碳、環保設備和技術，推進清潔生產和節能減排，降低單位產品能耗和物耗水平，逐步建立低碳低耗、循環高效的綠色糧食產業體系。加快推動種養結合循環農業發展，按照“整體推進、種養平衡、生態循環、綜合利用\"的發展思路，構建“良田治理十特色種植 + 生態養殖 + 農畜產品加工 + 廢棄物資源化利用”一體化循環發展格局，實現資源化、生態化利用，經濟與環境協調可持續發展。

（三）構建長效的惠農政策保障機制，實現\"有為政府\"和\"有效市場\"的有機銜接

一是要厘清市場和政府邊界，發揮市場在資源配置上的決定性作用。實現“有效市場”和“有為政府\"的有機銜接，既要使市場在資源配置中起決定性作用，發揮市場機制、市場主體和資本的力量，又要更好地發揮政府作用，強化宏觀政策調節，支持和引導資本規范有序發展。對糧食等重要農產品的調控要以引導預期和市場調節為主，促進政府與市場相互連接、協同發力，對市場調控政策實施分級管理，根據不同的市場波動采取不同的政策，防止調控過度導致價格信號不能反映市場的真實情況，減少因調控政策實施導致的市場扭曲效應。

二是要推進糧食價格形成機制和收儲制度改革，提高政策精準性和指向性。用足、用好WTO規則所允許的綠箱、黃箱、藍箱補貼政策空間。綜合考慮稻谷和小麥兩大口糧種植成本、市場供求、收購主體承載能力等因素，探索建立與糧食經營規模掛鉤的階梯遞增的補貼政策，并根據種糧成本、災害、價格等建立糧食補貼動態調整機制;提升玉米、大豆等重要品種的收儲調控能力，建立應對市場異常波動的保供穩價應對機制。規范糧食補貼使用管理，并推動補貼向“誰種糧補誰”、“優質優價\"的方向轉變，保障補貼資金及時足額地落實到真正的種糧者手中，推動糧食生產支持政策和資金向綠色農業生產、高品質糧食生產傾斜，提升種糧補貼的精準性和指向性。

三是要促進農業保險、農業信貸政策雙輪驅動，滿足種糧主體多樣化需求。推動農業保險持續“擴面、增品、提標”，擴大完全成本保險和種植收人保險政策實施范圍，提升稻谷、小麥、玉米、大豆各類農業保險投保面積。加強農業防災減災能力建設，強化風險減量服務，促進農業保險工作思路從“災后補償”轉向“災前預防\"\"災中干預\"“災后補償\"的全流程保障。加大對新型農業經營主體融資服務的支持力度，聚焦糧食全產業鏈開發更多扶農惠農的信貸產品。創新糧食生產經營信貸支持模式，鼓勵地方開展糧油種植專項貸款貼息試點，開辟糧農產品信貸綠色通道，拓寬新型農業經營主體貸款抵押質押物范圍，推廣農村承包土地經營權抵押貸款等。

四是要完善糧食生產區域利益補償機制，構建縱向和橫向協同發力的格局。一方面，要繼續擴大基于糧食安全的中央財政補貼規模，將糧食安全相關因素納入相關轉移支付項目分配因素中，加大對產糧大省、產糧大縣的財政轉移支付規模和獎勵力度。另一方面，也要啟動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償，與縱向利益補償機制形成有機整體。健全糧食主產區耕地保護補償、生態補償和產業發展保護補償制度，做好資金籌集和分配，建立與糧食調出量、輸入量掛鉤的區域發展幫扶機制，鼓勵開展資金、人才、教育和產業等多種形式的幫扶舉措，改善主產區農業生產條件，促進種糧農民增產增收。

（四）完善農業貿易與生產協調機制，平衡“國內市場\"和“國際市場\"的相互影響

一是要建立健全開放型糧食供給保障體系，合理把控糧食進口規模與節奏。立足戰略主動、安全可控的發展理念，進一步推進農產品進口多元化戰略，推動糧食進口品種、來源、渠道、方式的多元化，分散集中進口風險，優化進口結構和布局。增強對產業鏈和供應鏈的掌控能力，支持和培育具有規模優勢的糧食企業、打造具有國際影響力的大糧商，通過強化海外糧食、資源、物流、倉儲以及關鍵環節和運輸節點的戰略性投資布局，加強對產業鏈和供應鏈的控制力與影響力。積極參與全球糧食安全治理，加強國際農業合作，建立穩定、可靠的全球糧食供應鏈。

二是要建立健全開放型糧食政策支持體系，加快適應新常態下的農業開放與國際競爭。圍繞降低糧食生產成本、增強農產品競爭力、穩定種糧農民收益等目標，建立健全開放型糧食政策支持體系。在明確基本播種面積、基本產量目標、科學合理布局的基礎上，加大對優勢產品、重要糧食產區的支持力度。兼顧一般農戶與規模經營農場在糧食安全與供應保障中的角色，分層、分類強化扶持，實現農業整體發展與工業化、城鎮化的和諧統一。面對當前全球農產品市場價格波動加劇等外部市場環境變化，不僅要用足用好有限的關稅等邊境保護措施，防止進口對國內市場造成過大的沖擊，而且要在多邊與雙邊農業貿易談判中切實維護好我國農產品邊境保護政策和農業國內支持政策空間。

三是要建立健全開放型糧食進口預警和保障體系，切實維護產業安全和農民利益。運用好WTO規則所允許的反補貼、反傾銷及產業保障措施，推進貿易救濟、貿易補償和外資監管常態化，加強對于我國糧食產業、糧食市場和種糧農民的保護力度。加大對農業進口的追蹤和預警力度，圍繞糧棉油糖肉乳等重要農產品的全球農情、市場價格、貿易形勢及主要風險進行持續監測。積極開展農業領域的國際貿易壁壘調查和產業損失調查，維護我國產業參與國際競爭的合理權益。進一步完善我國貿易救濟工作，探索建立貿易救濟剛性觸發機制和產業損害補償機制，通過制定貿易救濟價格和數量觸發水平、出臺產業損害認定和補償標準，切實維護我國農業產業安全和農民利益。

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Improving the Quality of Grain Farmers’ Income： Ideas，Mechanisms and Suggestions

Li Tianxiang，Zang Xingyue and Zhu Jing （College of Economics and Management，Nanjing Agricultural University）

Abstract：In recent years， Chinese farmers’ income from grain cultivation has been continuously squeezed by cost and price，which brings hidden concerns to China’s food security. Among the importance of increasing grain farmer's income magnitude， attentions should also be paid to improve the quality of farmers’ grain cultivation income. Although China has made many positive eforts in price support，agricultural subsidies， risk prevention，and interest compensation，it should also be recognized that increasing grain production does not mean increasing farmers’ income， low grain production efficiency dampens farmers’enthusiasm for grain production，the implementation effect of incentive policies deviates from the original design intention，and low-priced international imports impact domestic grain production enthusiasm. These unfavorable factors will further restrict the improvement of quality of farmers’ income from grain cultivation. In the new era， helping farmers to earn more profits from grain cultivation should be achieved by sustained efforts in the following aspects.First，to create a grain production system that saves costs and increases efficiency，striking a combination of stable production and supply and competitiveness enhancement. Second，to explore new models for the economic development of the grain industry， promoting the compatibility of the goals of increasing grain production and increasing farmers’ income. Third，to establish a long-term policy guarantee mechanism for benefiting agriculture， achieving an organic connection between proactive government and eficient market. Fourth，to establish and improve an open grain regulation mechanism， balancing the mutual influence between domestic markets and international markets.

Key Words：food security; quality of grain farmers’ income;enthusiasm for grain cultivation; safeguard mechanism