生態(tài)環(huán)境損害賠償金的檢察監(jiān)督初探

生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)管是當(dāng)前影響我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度高效實施的一個關(guān)鍵問題。檢察院是國家法定的法律監(jiān)督機關(guān)，近年來，檢察院在代表國家提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟，訴請生態(tài)環(huán)境損害賠償中發(fā)揮著頂梁柱作用。自2017年檢察公益訴訟制度全面實施以來，全國各級檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件53萬余件。這些環(huán)境公益訴訟案件多有生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容。然而，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用情況不容樂觀，大量生態(tài)環(huán)境損害賠償金處于“僵尸資金\"狀態(tài)。十四屆全國人大常委會第六次會議專門就123億元生態(tài)環(huán)境損害賠償金如何使用專題詢問“一府兩院\"。作為國家專門法律監(jiān)督部門，檢察院應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用監(jiān)管中創(chuàng)新工作機制，發(fā)揮其檢察監(jiān)督的獨特重要作用。

一、檢察機關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督現(xiàn)狀

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定最高人民檢察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋z察工作。按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規(guī)定，鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)得到《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國長江保護法》等法律的確認(rèn)，檢察機關(guān)行使檢察權(quán)應(yīng)涵蓋對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施的法律監(jiān)督。但財政部等部門聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》并未明確賦予檢察院對生態(tài)環(huán)境損害賠償金有監(jiān)督管理的職責(zé)，這也使得實踐中檢察院對生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用進行法律監(jiān)督缺乏直接法律依據(jù)。但生態(tài)環(huán)境損害賠償金的大量閑置已經(jīng)成為影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施績效的一個重要問題，而檢察院作為國家法定的法律實施監(jiān)督部門，又是公共利益的法定維護者，監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償金依法合規(guī)使用，確保其真正用于生態(tài)修復(fù)，是其檢察權(quán)行使的應(yīng)有之義，具有充分的法理正當(dāng)性。

同時，檢察院作為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，在大量環(huán)境公益訴訟案件中也不得不面對生態(tài)環(huán)境損害賠償金監(jiān)管的實際問題。比如，地方檢察院需要探索加強生態(tài)環(huán)境損害賠償金監(jiān)督的具體辦法。《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償管理辦法》明確了省級檢察院負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆杀O(jiān)督，規(guī)定了檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)你暯訖C制；新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)布《自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償監(jiān)督辦法（試行）》，賦予檢察機關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件從起訴、調(diào)查、磋商、修復(fù)、公開等全過程的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督措施。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐中，各地檢察機關(guān)“摸著石頭過河”，會有一些創(chuàng)新性探索經(jīng)驗，但尚未形成制度性構(gòu)建。比如，有的地方檢察機關(guān)以能動司法為理念，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察職能，督促生態(tài)環(huán)境損害賠償金執(zhí)行到位，達(dá)到“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的目標(biāo)。有的地方檢察機關(guān)協(xié)同當(dāng)?shù)胤ㄔ骸⑺痉ㄐ姓C關(guān)、審計行政機關(guān)等召開聯(lián)席會議對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的撥付進行審定，檢察院與法院均參加生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的實地回訪4。

總之，自前我國對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋O(jiān)督，已經(jīng)從總體上確立了檢察院的監(jiān)督地位，但缺乏頂層制度設(shè)計。地方檢察院的先期探索主要集中于對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施的監(jiān)督，對于檢察院專門監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用的具體內(nèi)容、監(jiān)督的方式方法等方面則缺乏可操作的制度性建構(gòu)與實踐經(jīng)驗。監(jiān)督制度的缺失，加上實踐指導(dǎo)的匱乏，使得對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用無法做到“能用盡用、正確使用”，而是“不敢用、不知如何用”，從而不能有效服務(wù)于生態(tài)修復(fù)，是造成實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償金淪落為“僵尸資金”的一個重要原因。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的檢察監(jiān)督機制存在問題分析

與立法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、審判機關(guān)相比較，檢察院是法定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，通過行使檢察權(quán)，維護國家利益和社會公共利益。生態(tài)環(huán)境損害賠償金能否正確有效適用于受損害生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境公共利益能否得到切實和及時的維護。然而，檢察院在生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理中發(fā)揮其法律監(jiān)督作用卻面臨著諸多問題和障礙。

一是尚未從制度上構(gòu)建檢察機關(guān)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督機制。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的有效監(jiān)督是在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度從建構(gòu)到實施過程中逐漸暴露出來的新問題，因而在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》等中央級別的頂層設(shè)計中并未對檢察院監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償金做出明確規(guī)制。一項新制度在其發(fā)展初始，必然著重于該項制度的建立和實施，而對制度實施過程中可能遇到的問題卻難以充分預(yù)料，這也是制度需要不斷健全和完善的原因。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施的逐漸深入，生態(tài)環(huán)境損害賠償金缺乏有效監(jiān)管的問題逐漸暴露出來，需要檢察院以法定監(jiān)督者的身份，運用國家檢察權(quán)充分介入。即檢察院不僅是生態(tài)環(huán)境損害賠償金足額到位的督促者，還應(yīng)該是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理制度的推動者和生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用的監(jiān)督者。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施以來，制度實施關(guān)注的重點主要是在這項創(chuàng)新制度的理念塑造、制度推行和實際執(zhí)行層面，而對于制度執(zhí)行中逐漸暴露出來的新問題則力所不及。地方檢察院的生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐也遵循了這樣的邏輯，即主要是發(fā)揮生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟職能，督促實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償金到位，但并未對賠償金是否能夠切實足額用于生態(tài)修復(fù)，以及生態(tài)修復(fù)的效果等更深層次的制度實施問題進行有效監(jiān)督。

二是檢察院與相關(guān)部門之間尚未形成針對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的協(xié)同監(jiān)督機制。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及多元化利益調(diào)整，生態(tài)環(huán)境損害賠償金又是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有效實施的關(guān)鍵因素，需要賠償義務(wù)人負(fù)擔(dān)較大的利益支出，而賠償權(quán)利人則需要把賠償義務(wù)人支付的賠償金用于生態(tài)修復(fù)，以彌補受損害的生態(tài)環(huán)境公益，在此過程中會牽涉多元化復(fù)合主體的經(jīng)濟私益與環(huán)境私益、經(jīng)濟公益與環(huán)境公益、部門利益與整體利益的分配、衡量與取舍，需要相關(guān)的利益主體之間有效協(xié)同。也就是說，檢察院的檢察監(jiān)督能否有效實施還需要相關(guān)的立法部門、行政主管部門、法院等之間的協(xié)助和支持，只有確立了部門協(xié)同監(jiān)督的運行機制，才能夠確保各部門依法協(xié)同監(jiān)督，進而形成對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督合力。

三是公眾參與協(xié)助檢察監(jiān)督極為匱乏。檢察院要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，僅僅依靠檢察院自身有限的人力資源和信息來源途徑是不夠的。檢察院需要公眾參與協(xié)助監(jiān)督，公眾最接近于生態(tài)環(huán)境，對生態(tài)環(huán)境的受污染或破壞程度、由于環(huán)境污染或生態(tài)破壞對屬地居民和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成的危害程度、生態(tài)環(huán)境損害賠償金是否正確和足額地用于生態(tài)修復(fù)、受損害生態(tài)環(huán)境的生態(tài)修復(fù)狀況等情形接觸最廣、了解最深，可以為檢察院行使檢察監(jiān)督提供重要的監(jiān)督信息來源。同時，生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)有很強的科學(xué)性、技術(shù)性、專業(yè)性、實踐性和系統(tǒng)性，檢察院作為專責(zé)法律監(jiān)督部門，專長于法律邏輯與法律事務(wù)，而缺乏生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)等專業(yè)性知識背景和技能，在監(jiān)督過程中，對生態(tài)環(huán)境損害鑒定、生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等專業(yè)性問題的正確理解和判斷，也需要專家學(xué)者等有專門知識和技能的社會公眾代表或?qū)ｉT環(huán)保組織給予必要的支持和協(xié)助。而現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度和公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的法律制度中，均無這方面的制度規(guī)定。

三、完善我國生態(tài)環(huán)境損害賠償金檢察監(jiān)督的若干建議

生態(tài)環(huán)境公益訴訟實踐證明，檢察院是通過提起環(huán)境公益訴訟從而維護我國環(huán)境公益的絕對主力軍。同樣道理，對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督，檢察院也應(yīng)該承擔(dān)其作為環(huán)境公益的法定監(jiān)督主體的責(zé)任，成為生態(tài)環(huán)境損害賠償金監(jiān)督的主力軍。

一是建構(gòu)檢察院實施生態(tài)環(huán)境損害賠償金監(jiān)督的專門法律制度。鑒于當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督已經(jīng)成為影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有效實施的瓶頸制約要素，而檢察機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境公共利益代表的主體，介入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理具有理論正當(dāng)性、現(xiàn)實必要性、程序可行性。亟須頂層設(shè)計、制定檢察機關(guān)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償金從足額到位到依法合規(guī)使用全流程的專門立法，以為檢察院切實監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償金正確用于生態(tài)修復(fù)提供法律依據(jù)。該立法的形式可借鑒《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》由生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)利益主管部門聯(lián)合發(fā)布的形式，其主要內(nèi)容應(yīng)包括檢察院作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金法定監(jiān)督主體地位的確認(rèn)、檢察院行使監(jiān)督權(quán)的客體、監(jiān)督的主要內(nèi)容、監(jiān)督的主要形式和可采用的法律手段、與其他相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督的規(guī)定、不服從或不接受檢察院監(jiān)督的法律后果等方面。

二是建構(gòu)和形成檢察院與其他相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償金的格局。對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用監(jiān)督需要一個內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建多元多層次的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金監(jiān)督體系，確立多元化主體監(jiān)督結(jié)構(gòu)7。這是與生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用極其復(fù)雜、涉及多元多層次使用主體相適應(yīng)的。可以參考借鑒《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境部門與檢察機關(guān)之間在生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟的協(xié)同配合，采取案件線索和案情相互通報機制、共建共享共用生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開平臺、聯(lián)合掛牌督辦生態(tài)環(huán)境損害賠償案件、聯(lián)合督察生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)法行動、納入中央生態(tài)環(huán)保督察等多種形式，形成縱橫向資源合理配置的監(jiān)督格局。需要注意的是，在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的監(jiān)督體系中，檢察院應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督主體作用。即檢察機關(guān)既應(yīng)有針對生態(tài)環(huán)境損害賠償直接的檢察主體監(jiān)督，也應(yīng)把檢察監(jiān)督與其他各種監(jiān)督形式有機結(jié)合起來，發(fā)揮檢察監(jiān)督作為法定專門監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)監(jiān)督其他監(jiān)督主體依法發(fā)揮其各自特有的監(jiān)督職能。

三是教育、引導(dǎo)、促進公眾參與檢察監(jiān)督體系。當(dāng)前我國雖然已有對公眾參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實施的政策性宣告，但缺乏實際的制度支撐，造成公眾參與生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用監(jiān)督因缺乏可操作的法律依據(jù)而嚴(yán)重不足。公民、法人或其他組織，特別是環(huán)保組織，有參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆ɡ碚?dāng)性和實踐上的可行性、必要性。檢察院可與生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房建設(shè)等相關(guān)行政主管部門，通過舉辦公眾代表座談會、訪談會、專題報告會、經(jīng)驗交流會等多種形式，教育和引導(dǎo)公眾充分認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境損害賠償金的重要作用和對生態(tài)文明建設(shè)的價值，主動參與生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用監(jiān)督過程，發(fā)揮公眾接地氣、信息來源廣、了解實際情況、熟悉屬地生態(tài)環(huán)境狀況等優(yōu)勢，暢通公眾參與渠道和途徑，便捷化公眾參與方式方法，為檢察監(jiān)督提供案件線索、信息來源等。還要注重發(fā)揮專家學(xué)者和環(huán)保組織在生態(tài)環(huán)境損害賠償實務(wù)中的專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗，為檢察監(jiān)督提供智力支持。檢察院等主管部門應(yīng)對在生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用監(jiān)督中做出成績的公民、法人或其他組織給予適當(dāng)?shù)莫剟睿罟姵掷m(xù)主動參與生態(tài)環(huán)境損害賠償金監(jiān)督。

四、結(jié)語

檢察院作為我國法定監(jiān)督者，理應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的實施過程中擔(dān)當(dāng)主體監(jiān)督者的角色，督促賠償金使用者按照生態(tài)修復(fù)規(guī)律，依法、正確、及時、有效使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的有效監(jiān)督需要構(gòu)建和形成一個以檢察院為主，包括行政主管部門監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、利害關(guān)系者監(jiān)督等多層次多元化的監(jiān)督體系，其中，檢察監(jiān)督是核心和主體，引領(lǐng)、推動跨部門的協(xié)同監(jiān)督和社會公眾參與監(jiān)督等。

參考文獻：

[1]張羽.張雪樵會見聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署法律司司長帕特麗莎·莫伯特[N].檢察日報，2024-11-08.

[2]先藕潔，韓飚.123億元生態(tài)環(huán)境損害賠償金如何使用—全國人大常委會首次專題詢問“一府兩院\"專項工作報告[N].中國青年報，2023-10-31.

[3]把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，絕大多數(shù)案件在訴前解決了公益損害問題[EB/OL].（2023-03-07）[2024-11-08].https：//www.spp.gov.cn/spp/2023zgjgzbg/202303/t20230307_606627.shtml.

[4]劉怡廷，黃康平，盧夢秋.湖北赤壁：出臺《辦法》推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落實[N].檢察日報，2024-09-22

[5]黃昌華.檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理中的三重角色[N].檢察日報，2023-11-16.

[6]賈俊婷.檢察機關(guān)介人生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理問題研究[J].警戒線，2024（10）.

[7]生態(tài)環(huán)境損害賠償資金如何管？怎么用？[N中國環(huán)境報，2024-03-05.

[8]李巖，羅永良，米秋蘋.生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理使用應(yīng)予規(guī)范[J].人民檢察，2024（12）.

（責(zé)任編輯：田苗）