瀆職犯罪?“造成惡劣社會影響”的準確理解與把握

摘 要：認定瀆職犯罪“造成惡劣社會影響”，應綜合運用同類解釋規則、體系解釋、目的解釋等方法，在全面解釋“造成惡劣社會影響”的同時，需運用系統思維整體審視瀆職犯罪的構成要件，將瀆職行為的不法性作為評價重心，以造成實質危害作為認定前提，精準把握瀆職行為與“造成惡劣社會影響”之間的因果關系從而實現準確認定。

關鍵詞：瀆職犯罪 惡劣社會影響 解釋論 不法構造

《刑法》第397條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，構成濫用職權罪或玩忽職守罪。“兩高”《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第1條第1款第（三）項規定，“造成惡劣社會影響”是判斷公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的標準之一。但是，“造成惡劣社會影響”這一表述本身具有高度抽象性和概括性，僅從條文入手難以理解和把握。在沒有出臺新的司法解釋和具有權威性的司法判例之前，對其深入研究，探尋出一條科學的認定路徑，是實踐的應然需求。

一、“造成惡劣社會影響”的司法認定現狀

（一）缺乏指引性規定

從立法層面來看，“造成惡劣社會影響”最早規定在1999年最高檢出臺的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定（試行）》（已廢止），后被2006年最高檢出臺的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》沿用，以及被2012年“兩高”出臺的《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第1條吸納。該規定是與造成人員傷亡、經濟損失并列的認定“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的具體情形之一，是對瀆職犯罪結果要素的一種細化。在犯罪構成上，?“造成惡劣社會影響”屬于危害結果，且系非物質損害結果，隸屬于瀆職犯罪中“重大損失”概念的范疇。

除前述規定外，當前尚未有其他法律條文或司法解釋對“造成惡劣社會影響”這一概念提供進一步的闡釋，但具備相當權威性的指導案例及解答對其進行了說明，這些內容為司法實踐中的審查認定工作提供了一定的指引。具體而言，一是2016年《刑事審判參考》發布的第1089號指導案例“楊某某濫用職權、受賄案”。該案例首次深入剖析了“惡劣社會影響”的認定標準，并從五個維度詳細列舉了構成“造成惡劣社會影響”的具體情形。二是2021年“檢答網集萃”第46期中的解答。該解答在列舉相關情形的同時，強調“惡劣社會影響”的認定應以社會公開性為前提，指出若瀆職行為的結果僅限于司法機關內部知曉，則應持謹慎態度進行認定。［1］上述兩種權威解釋均采用了相似的路徑來認定“造成惡劣社會影響”，即基于濫用職權、玩忽職守罪所保護的法益——國家機關的公信力和形象以及人民群眾的信賴感是否受損，綜合考慮被告人濫用職權行為導致的危害后果、社會影響等客觀因素，以及瀆職行為的性質、手段等主觀因素，進行綜合判斷。

盡管上述兩種解釋機制在表現形式上存在判例指引與規范解答的差異，但其方法論內核均嚴格遵循法益侵害理論的基本邏輯，即以瀆職犯罪核心保護法益——國家機關的權威和形象、公眾信賴利益完整性作為價值評判基點，在此基礎上，全面考量被告人的濫用職權行為所引發的實際危害后果及其社會反響等客觀要素，同時融入對瀆職行為本質特征、采取手段的綜合分析，以形成一個綜合性的評估框架。

（二）實踐認定無統一標準

作者在中國裁判文書網以“刑事案件”“瀆職罪”“造成惡劣社會影響”為限定條件，檢索出判決書2167份，從中篩選出其中近五年（2020-2024）年的判決書共計150份，涵蓋上海、天津、山東等28個省（市、自治區），基層法院、中級法院兩個層級。經過對上述案件的分析，可以發現在具體的認定和把握上存在差異，導致司法實踐中出現以下五種傾向：

一是濫用該概念，將其適用范圍過度擴大，甚至在沒有物質損失的情況下也隨意認定。二是以媒體傳播和群眾涉法涉訴上訪為唯一標準，將“惡劣社會影響”等同于不良群眾反響，錯誤地將媒體報道引發的負面效果或大規模群體性事件直接視為“惡劣社會影響”。三是忽視國家利益、社會公共利益及人民群眾利益因國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守行為遭受的重大損害，僅因未受社會廣泛關注而逃避定罪。四是存在“不敢適用”心理，認為該標準缺乏客觀性，有主觀歸罪之嫌。五是將“造成惡劣社會影響”與“其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形”這一兜底條款混淆，擅自擴大“造成惡劣社會影響”的適用范圍，導致本應適用兜底條款的案件，錯誤套用“造成惡劣社會影響”條款。

（三）理論研究無定論

從理論研究來看，學者對包括“造成惡劣社會影響”在內的瀆職犯罪“重大損失”的定位認識不同。大部分學者認為，應將“重大損失”定位為特殊的客觀構成要件要素，即既認為“重大損失”是瀆職犯罪的不法構成要素，與此同時又賦予其不同于其他要件要素的特殊地位，其中又有客觀的超過要素說、內在的客觀處罰條件說、“中間項”的結果型情狀說的不同。有學者認為，應將“重大損失”定位為客觀處罰條件，將其從濫用職權罪的客觀構成要件中剝離出去。還有學者跳出結果無價值的范疇，認為應當取消將“造成惡劣社會影響”作為瀆職罪的入罪標準，從行為無價值的角度重新解讀。［2］

具體到“造成惡劣社會影響”的認定，實務工作者的認識亦是不同。有的認為，應由司法工作人員承擔判斷具體案件是否達到應當追訴程度的主體責任，由其依賴自身的智慧、結合社會常識和公眾的價值觀進行判斷。［3］有的認為，應堅持以相當性原則為主要判斷標準，對社會影響的惡劣程度進行判斷。［4］有的認為，應在堅持罪刑法定原則、罪責刑相適應原則、刑法因果關系原則以及全面認定主客觀證據原則的基礎上認定“造成惡劣社會影響”。［5］還有的認為，要探索必要參照的量化指標［6］，以民意調查證明“造成惡劣社會影響”［7］。

二、司法實踐無定論的原因剖析

對“造成惡劣社會影響”的認定，在司法實踐中尚未形成統一標準，理論亦未能準確對其進行定位或提出具體的路徑進而指導實踐認定，之所以出現上述情況，是因為條文表述本身具有高度抽象性和概括性，實踐中也缺少科學的認定路徑。

（一）條文表述本身具有高度抽象性和概括性

傳統刑法解釋方法主要包括文理解釋與論理解釋兩類。文理解釋側重于在條文無疑義時直接應用，僅在必要時才探索其他解釋途徑。界定“造成惡劣社會影響”時，也應遵循此邏輯。該概念可分解為“惡劣”與“社會影響”兩個要素。“惡劣”既體現客觀狀況，也包含主觀評價，用以界定“社會影響”的性質。而“社會影響”則指對共同生活的人類群體或其個體產生的效應。然而，“惡劣社會影響”在文義上雖可理解為對特定群體產生的負面效應，但“惡劣”的程度及“社會影響”的評判標準卻難以量化。由于條文表述的高度抽象與概括，傳統解釋方法難以達成統一結論。

（二）缺少科學的認定路徑

當傳統解釋方法無法應對實際問題時，有學者建議從立法本意出發，通過對比人身損害與財產損失的程度來界定“惡劣社會影響”，僅在兩者程度相當時才考慮立案追訴。人身損害與財產損失屬于可量化的物質性損失，而“惡劣社會影響”作為非物質性損失，難以量化。因此，該解釋路徑僅能提供方向性指引，缺乏具體操作性標準。本文前文提及的五種司法實踐傾向，雖嘗試運用此解釋方法，但均偏離立法和司法解釋原意，未能準確把握“造成惡劣社會影響”的法律實質。目前，對該概念的裁判多依賴司法人員的自由裁量，易受個人經歷、社會閱歷等非理性因素影響。

條文表述具有本身的高度抽象性和概括性，加之缺少科學的認定方法，導致司法實踐出現對?“造成惡劣社會影響”的任意擴大或者縮小等不適當解釋，進而導致歸罪與否的任意性，這必然會破壞司法的公信力。如何科學準確地認定“造成惡劣社會影響”這一結果狀態，成為查辦國家機關工作人員瀆職犯罪面臨的重大課題。

三、“造成惡劣社會影響”的準確認定

針對“造成惡劣社會影響”的科學認定問題，應始于瀆職犯罪構成要件分析。在運用解釋論闡釋“造成惡劣社會影響”概念的同時，需全面審視瀆職行為、所引發的損害后果，以及這兩者間的因果關系。評價過程中，應將瀆職行為的不法性作為評價重心，以實質危害性作為認定的基本前提。在此基礎上，精確判斷瀆職行為與損害后果之間的因果關系，借助系統性思維方法，確保對“惡劣社會影響”作出精確且全面的認定。

（一）綜合運用同類解釋規則、體系解釋、目的解釋方法

1.堅持同類解釋規則。刑法的同類解釋規則核心在于當法條列舉具體事項后附隨概括性表述時，概括條款的解釋范圍應當與列舉事項保持行為、危害程度的相當性。“造成惡劣社會影響”具有抽象性，在對其進行解釋時，可適用該解釋規則，保持與所在條款中規定的人身損害、財產損失程度的相當性。

2.運用體系解釋方法。即將“造成惡劣社會影響”置于《刑法》分則乃至《刑法》全文的角度去解讀，保持其與《刑法》其他條款的一致解釋。具體而言，一方面，需保持其與分則其他條款出現的類似規定的解釋大致相符。另一方面，需符合《刑法》總則第13條“危害社會”的實質標準。

3.應契合立法目的。“惡劣社會影響”所保護的法益具有復合性，其一是顯性法益，即公共秩序、政府公信力、社會管理職能的正常運行；其二是隱性法益，即社會成員的安全感、對法律和制度的信任。

（二）將瀆職行為的不法性作為評價重心

判定是否“造成惡劣社會影響”，進而判斷是否構成瀆職罪，不能將其與其他構成要件割裂，僅著眼于“造成惡劣社會影響”本身，而是應當站在各構成要件高度統一的角度，從整體上審視“惡劣社會影響”，將瀆職行為的不法性作為評價重心，用瀆職行為的不法限縮“造成惡劣社會影響”的外延。具體而言，在判斷“惡劣社會影響”時，應當首先判斷國家機關工作人員是否存在不法行為。國家機關工作人員的職權與職責，其根源在于法律、規章及其他具備規范效力的文件，呈現出鮮明的法定屬性，一旦背離這些規定，即構成不法行為。其次，應判斷行為的不法程度是否達到刑法規定的瀆職的程度。并非違背了法定的職權與職責要求的行為都應被刑法評價，只有嚴重違反上述法律法規的行為才應被評價為濫用職權或玩忽職守的行為。最后，將不法行為的“惡劣”程度作為評價社會影響“惡劣”的關鍵。在判斷行為的“惡劣”性時，可從以下三個維度入手：一是從犯罪主體來看，領導干部的瀆職行為相較于一般干部的瀆職行為，其惡劣程度更甚；二是從犯罪方式來看，若濫用職權或玩忽職守行為伴有徇私舞弊、索賄受賄等情節，其惡劣程度遠超一般的瀆職行為；三是從侵害客體來看，直接損害黨和政府權威、形象及公信力的瀆職行為，其惡劣性遠超那些僅擾亂一般國家機關管理秩序的瀆職行為。

（三）以造成實質危害性為認定前提

1.把握認定順序。“造成惡劣社會影響”是認定瀆職行為造成公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的標準之一，規定在其所在條款的第（三）項，第（一）項和第（二）項分別是人身損失和財產損失，均屬于可量化的物質性損失。筆者認為，在判定是否構成瀆職罪時，應優先適用第（一）項和第（二）項，即如果瀆職行為造成的人身損失和財產損失已經達到構罪標準，就不需要判定“造成惡劣社會影響”這一情形，即不需要同時將造成人身損失或者財產損失與“造成惡劣社會影響”作為定罪標準，僅將“造成惡劣社會影響”作為量刑情節即可。若瀆職行為造成的人身損失、財產損失均未達構罪標準，則需綜合判斷是否達到“造成惡劣社會影響”的程度。

2.將非物質性損害轉化為可觀察的實質危害。如將產生“惡劣社會影響”后造成的制度性損害、心理性損害、行為性損害作為考量依據，輔助判斷是否達到“惡劣社會影響”。

（四）把握不法行為與“造成惡劣社會影響”之間的因果關系

準確界定瀆職行為與“造成惡劣社會影響”之間的因果關系，是確立行為人負刑事責任的客觀條件。以引發媒體傳播為例，在判斷瀆職行為與媒體傳播之間的因果關系時，需基于以下兩個核心前提：一是瀆職行為已被廣泛傳播，并為不特定公眾所知曉；二是所傳播的瀆職行為內容真實可靠，與后續調查結果相吻合。如果媒體報道的信息確鑿無誤，瀆職行為與產生惡劣社會影響之間的因果關系即可確立，此時，產生惡劣社會影響便構成了既定的危害后果，必須被納入犯罪構成的評估要素之中。［8］然而，在此過程中，亦需謹慎區分并剔除其他潛在因素的干擾，避免僅憑瀆職事件傳播范圍的廣度來判定其社會影響的嚴重性。［9］具體而言，必須深入辨析并有效排除其他影響因素，以避免將瀆職事件的傳播范圍作為衡量社會影響嚴重程度的唯一尺度。以群體性事件為例，則需審慎判斷群體性事件的發生是否介入了瀆職行為以外的其他因素。若其他因素介入并成為群體性事件發生的主導原因，則不能將群體性事件歸咎于瀆職行為所造成的社會影響。為了有效避免刑法的擴張適用，必須明確不法行為與“造成惡劣社會影響”結果之間的因果關系，注重行為違法性的實質法律關系。通過明確因果關系，可以避免對“惡劣社會影響”認定的不當擴張，將輕微失范行為排除于犯罪圈，確保刑法的適用符合謙抑性原則。［10］