社會治理共同體視域下校外托管機構監管機制研究

新時代社會治理共同體強調多元一體，治理主體不僅包括傳統的政府、市場，還涵蓋新興的社會組織和公民群體等，多主體之間彼此協同、相互協作。當前校外托管機構在運營過程中潛藏著諸多隱患，相關部門對其存在多頭管理、權責不清、監管乏力等問題。社會治理共同體理念融入校外托管機構監管機制建設有利于實現從管理“碎片化”到治理“整體性”的提升。

社會治理共同體由“社會治理”和“共同體”兩部分有機構成。“社會治理”是對傳統單一政府管理模式的創新；“共同體”是參與者從一到多，不僅數量增多，且協作深度、治理效能等方面也有提升。因此“社會治理”和“共同體”是辯證統一的關系。社會治理共同體理念的提出有利于社會治理內涵實現從“碎片化”到“整體性”的提升。

校外托管機構的出現，是基于學校上下課及放假時間與家長的上下班及放假、調休時間的沖突，家長輔導子女作業的時間或者能力與完成作業需要的時間或者作業難度的沖突。校外托管機構可以解決上述沖突與困難，為家長減輕負擔。雖然當前學校已恢復午托業務，提供課后延時服務，但是由于資源有限以及家長從自身情況考量，校外托管機構仍大有市場。G 市是國內以旅游業聞名的二線城市，教育資源相對集中。近年來隨著家長對校外托管需求的增加，校外托管機構發展迅猛，遍地開花，但由于從業門檻低導致良莠不齊。由于監管機制尚未完全成熟，相關部門對其存在多頭管理、權責不清、監管乏力等問題。G市存在的校外托管機構監管機制缺失的問題，在區內乃至國內都是共性問題。基于社會治理共同體理念建立健全校外托管機構監管機制，有利于解決民生問題，增強社會治理能力。

一、G市小學周邊校外托管機構發展現狀與問題

（一）托管經營增加了托管機構所在區域負擔

大量托管機構在中小學附近的民房和小區單元樓內開設，在經營過程中產生噪聲污染；托管學生在出入小區樓道時隨手亂扔生活垃圾，污染小區環境；學生集中上下學、家長頻繁接送產生的人流和車流，增加小區負荷，易產生交通擁堵、外來人員管理難和擾亂原有生活秩序等問題。

（二）安全責任主體難界定

一方面托管機構的營業對象都是未成年人，本身安全意識不足，易因無意識的行為造成意外損傷，這該歸咎于孩子還是托管機構？安全責任主體難界定。另一方面小孩在進入小區或樓道、未進托管機構之前發生推搡、摔跤、滑倒等事故，這該歸咎于托管機構還是小區物業或業主？責任主體存疑。如此一來，小孩權益難以得到保護，也極易損害小區業主的權益。

（三）托管機構場地狹小、招生多，造成擁擠及安全隱患

大多數托管機構為了節省開支，傾向于在那些消防設備不足且環境較為陳舊的社區或樓宇里租用房產進行運營。托管房面積大多數在80 ～120m2，但是部分機構招收的學生人數卻超過30人，扣除公攤面積和排除廚房、衛生間等區域后，人均活動范圍不足2m2。室內環境、采光度等根本無法滿足學生同時生活休息的需求。同時管理人員只有1至2人，無法對孩子形成有效管理，孩子之間打鬧、碰撞存在嚴重的人身安全隱患。

（四）“住家式”托管場所風險隱患居多

托管機構大多選擇家庭住房開辦，居民小區是根據家庭生活方式來建造的，其硬件設施不足以支撐招收大量托管學生并提供住宿、餐飲、教育與輔導。一方面小區住房僅僅是針對小家庭而設計，消防、安全設備不健全。有些老舊小區消防設施配備不到位，有些雖然配置了但是數量及質量不達標，沒有安全疏散通道、安全指示燈，消防安全隱患極大。另一方面很多市區學校周圍民房都是老舊的磚混結構、預制板樓面，長期承載過多學生，房屋易受損傷產生安全隱患，且損傷的隱蔽性較強，短期極難確認。

（五）從業人員缺乏上崗資質，行業標準缺失

托管機構多為私人開設的家庭式場所，不具備法人主體資格，也缺乏專業師資。其食品衛生、消防安全設施等均無規范標準，合格與否全憑經營者的良知。從業人員健康狀況如何、是否有教培資格，廚房設施、食品等衛生狀況是否達標，學生使用的桌椅、床架是否安全，是否具備消防應急處理能力等均無法明確。

（六）托管機構營業項目多，違反政策

托管經營業務多，不僅包括了餐飲、休息，還衍生了接送、課外教培等業務。“午托管、晚補課”已經是托管機構的常態，嚴重違反了雙減政策。

二、社會治理共同體理念融入校外托管機構監管機制的必要性

（一）監管法規的制定相對滯后

G市教育局于2015年停止了各城區中小學校的午餐和午托服務，致使校外午托機構數量迅猛增長。截至2017年1月，全市六城區共有515家校外午托機構。按照消防部門要求午托機構應設在民用建筑的首層至三層，原則上不能設在居民住宅房內。然而從調查的具體情況來看，全市校外午托機構大部分設在居民住宅樓二層以上，絕大部分沒有辦理相關的證照，沒有保障受托學生人身安全、衛生、消防的具體措施。可見在校外托管機構新興期間，G市監管主體沒有及時介入導致亂象叢生。2019年G市教育局征求《G市關于加強校外托管機構管理的實施意見（征求意見稿）》《關于建立G市規范校外托管機構管理工作聯席會議制度的通知（征求意見稿）》修改意見。法規的制定明顯具有滯后性，且大多是針對當前托管機構已經出現的問題，對托管機構未來可能出現的許多運營問題缺乏預見性。

（二）監管主體職能不明確，難以形成機制合力

大量托管機構推出多樣化的服務內容，比如餐飲、休息和課外教育培訓，這涉及該機構是屬于服務機構還是教育培訓機構的性質認定問題，使得托管機構的定位、定性變得復雜。行業邊界不清晰，這給監管部門的管理工作帶來了挑戰。雖然教育、市場監管、消防以及社區等相關部門均對托管機構具有一定的監管權力，但是沒有明確主要管理部門。市場監管部門負責核發執照、許可證等，對食品安全方面進行監督管理，查處無照經營托管機構。但市場監管部門不清楚轄區內托管機構的數量、位置、招生人數等具體信息，而且對托管機構的師生比、托管場所單位面積承載人數也無具體規定。行業規范不明確，準入門檻太低。建筑物損害由住建部門主管，但無明顯裂縫等肉眼可見損害無法申述。消防安全由消防部門主管，但消防部門卻沒有托管機構位置和場所的數據，除非接到舉報，否則也是無從管理。

（三）監管理念缺失

對托管機構從審批到運營的監管主體雖多，但不是各監管主體的主責主業，所以有關職能部門的主體意識、責任意識不強，易出現監管上不重視、行動上流于形式等問題。導致監管理念缺失的原因：一是任務分配籠統，沒有細化到人，壓力傳導不到位。沒有納入責任單位重點工作，缺乏一定的獎懲機制。監管工作成果導向沒有得到充分運用，與單位績效、工作業績沒有緊密掛鉤。監管主體人員監管意識薄弱，主動作為動力不足。二是群眾維權意識低、反映問題渠道不暢通，反向影響監管效能。學生、學生家長，托管機構所在地小區物業、業主要么不重視托管機構存在的問題，要么不了解有關的規章制度，要么不主動維權，要么發現問題投訴無門。三是涉及托管機構監管的職能部門較多，人員分散難以集中學習研討，業務培訓不及時、不系統，使得監管理念不夠堅定，監管能力不足。

三、社會治理共同體理念融入校外托管機構監管機制的實踐路徑

（一）構建治理共同體模式，明確主要管理部門

打破政府單一管理模式。要充分拓展校外托管機構社會治理主體，既包括政府部門，各類社會組織、群團組織，還涵蓋市場、社區、街道和民眾等公共利益與社會事務的相關方，多元主體共同參與、通力合作。具體可以細化為與托管業務直接或者間接相關的市場監管部門、食品安全部門、消防安全部門、教育局，托管機構所在地社區、街道、住戶、業主和學生家長。

明確主管部門。有調查顯示，最適合作為托管行業主管部門的有兩個：一是市場監督管理部門。一方面市場監督管理部門作為直接面對市場運營主體的管理機構，理應對托管機構有管理權限。另一方面托管機構必須由市場監督管理部門頒發執照方能營業，準入部門作為主管部門理所當然。市場監督管理部門在源頭就可以對托管機構的成立進行資質審核。同時市場監督管理部門擁有執法權力，作為主管部門更有威懾力和強制力。二是以政府作為主管部門。政府的參與更能彰顯領導層的高度重視。當然政府主管不能是簡單的12345熱線，而是成立由區、縣政府副職領導帶頭的管理小組。由于政府有統籌規劃市場監管、教育、消防、公安、住建等相關部門的權力和能力，對協調多部門管理具有便利條件，可以實現常態化的聯合執法。

（二）建立健全綜合治理機制

建立有效的約束機制、共享機制和治理效果評估機制等。一是召開聯席會議盡快出臺統一管理辦法。小餐飲有小餐飲管理辦法，酒店有酒店管理辦法，校外托管機構也應有相應的管理規定。托管服務實質上涉及餐飲、住宿、培訓等多種業務，還具有營業對象是兒童的特殊性，更要有針對性的管理制度。可以先采用試行辦法，并對外公開，根據管理過程中遇到的問題及市民的反饋逐步修訂，同時也便于市民對托管機構進行監督。二是建立信息共享、派單行動機制。科學運用系統思維、法治思維、底線思維， 并通過大數據和信息技術等進一步優化治理工具，進而提供方法論支持。對于托管機構的所有信息，經辦單位均要納入大數據平臺，“社會治理共同體”成員都可以查詢。對于排查督查、日常檢查、舉報處理等采取派單形式，明確由主責部門承擔。三是在構建社會治理共同體的過程中，通過公民教育這一途徑，培養具備公共精神的積極參與型公民。強化對家長、業主、社區志愿者等的教育引領，定期對托管機構的管理現狀和整改情況征求意見、評估結果。

（三）強化全流程全場域治理，提高治理成效

托管機構不應開設在居民樓等住宿樓內，建議開設在商業場所、一樓鋪面等具有獨立空間和良好通行條件的營業場所，可兼顧解決安全問題和社會問題。對托管機構的營業范圍要有限定，營業范圍要與從業人員資質相關聯，從業人員需持證上崗。根據托管機構的業務范圍，對相關從業人員進行培訓指導，如消防技能培訓、餐飲服務培訓、教育方法指導等。

按照職能及屬地管理的原則，明確相關部門的職責。市場監督部門要創造性開展工作，必須轉變“先證后照”的硬性要求，托管機構經職能部門認定符合要求，才可以辦理營業執照。要由主管部門主導，社區及派出所協調配合，定期對托管機構開展拉網式排查，做到常查、常糾、常改。各管理部門要對轄區的托管機構每學期開展兩次以上的調查統計，進行登記造冊，做到“五清”，即名稱清、位置清、入托人數清、管理情況清、運行狀況清。要及時發現存在的問題，督促整改到位。對于問題嚴重者，采取聯合執法手段予以停業整頓處理，穩步推進托管機構規范化管理。

四、探索管理新模式

（一）引入新的主體，推薦以社區為主導、民營出資開辦托管中心的模式，或者效仿民辦幼兒園模式。鼓勵民間資金介入開辦規模大、檔次高、管理規范的托管機構，既可以解決就業，規范行業，也可以解決家長的后顧之憂。

（二）數字賦能創新校外托管機構治理新模式。開通線上線下融合的參與平臺，通過App、小程序等形成校外托管機構網絡地圖，點擊名稱可詳細查詢其資質、規模、環境、硬件配套、人員配備、可承載學生數量以及有關部門的許可與認證等。既可以使校外托管機構信息公開透明，便于家長擇優，又可以拓展監管渠道，加強社會共同監督。

（作者單位：桂林師范學院）

作者簡介：

鐘美嬌，1989年出生，女，吉林榆樹人，碩士，講師，研究方向為高校教育。

龍騰，1984年出生，男，廣西桂林人，碩士，講師，研究方向為信息化教育。