關于加強農民教育培訓法律保障的探討

鄉村振興離不開以農民為主體的鄉村人才振興，農業農村現代化離不開農民現代化。如果要讓社會主義現代化基本實現的成色十足，就必須補齊農民現代化這塊短板。如何把人口壓力轉變為人力資源優勢，把先進適用的科技成果轉化為現實生產力，就必須加強農民教育培訓工作。但是，農民教育培訓供給與當今農民旺盛需求不相匹配，農民教育培訓公益性機構弱化、主體力量分化、管理機制虛化等問題依然突出。針對這一現狀，應當采取更為有力的措施，加大農民教育培訓力度，進一步提高農民科學文化素質，國家層面的農民教育培訓立法顯得尤為重要。

一、農民教育培訓立法的意義

（一）建成數量充足、能力過硬的高素質農民隊伍需要進一步法律保障。鄉村振興和農業農村現代化需要一支龐大的鄉村人才隊伍，培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多鄉土人才。農民現代化是農業農村現代化的組成部分和基礎保障，對農民開展大規模的教育培訓是促進農民加速現代化的最重要途徑。《中國共產黨農村工作條例》《鄉村振興促進法》明確要求，建設一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍。各級黨委政府和農業農村部門肩負著提升農民綜合素質素養和技術技能水平，為鄉村全面振興提供基礎人才支撐的重大責任，但就隊伍規模、如何培養、誰來培養、培養效果、組織管理、投入保障等內容需要更加明確和規范。

（二）農村勞動力受教育年限需要加快提升，農民終身學習制度如何建立需要進一步法律保障。據第七次全國人口普查數據顯示，我國鄉村地區的16—60歲勞動年齡人口平均受教育年限為8.99年，25歲及以上人口受教育年限為7.78年，與發達國家差距3—4年。農民文化素質偏低，已嚴重制約我國鄉村振興和農業農村現代化發展水平，也成為農業強國建設的突出短板，亟需通過加大學歷教育力度加以解決。通過專門立法，統籌用好各類教育資源，發揮好農廣校、企業、職業院校等教育培訓機構作用，引導高等教育資源下沉服務鄉村是當務之急。加快形成農民技術培訓、職業教育、繼續教育銜接的終身學習制度體系，不同階段學習成果互認互通，有效貫通各層次教育培訓“立交橋”，也需要通過立法加以穩固保障。

（三）農民教育培訓管理體制和投入機制需要進一步法律保障。近年來，全國各地黨委政府高度重視農民教育培訓，把農民教育培訓作為一項重要工作來抓，培養了一批高素質農民和農村實用人才帶頭人，在鄉村振興中發揮了重要作用。但農民教育培訓“多口”管理，培訓資源不足且缺乏有效整合利用，農民教育培訓資金短缺，培訓內容與實際需求不相適應，培訓機構管理不規范，培訓質量和效益不高等問題也顯得越來越突出。為使農民教育培訓盡快走上法制化的軌道，應立法將支持和推進農民教育培訓事業明確為各級政府的責任。同時，國家財政要統籌農民教育培訓的預算支出，并在管理體制上進行改革，以保證農民教育培訓經費和長效機制的建設。

二、我國農民教育培訓立法實踐與探索

（一）現行法律法規層面。目前，國家層面并沒有針對農民教育培訓專門立法，但在多部法律中提及。《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國農業技術推廣法》等法律法規已就制定農業教育發展規劃、增加農業教育經費、發展農業職業教育、開展農業實用技術培訓、提高農民科學文化素質等農民教育培訓相關內容作出規定。此外，《中華人民共和國鄉村振興促進法》也對培養高素質農民等作出規定，要求“各級人民政府應當采取措施，加強職業教育和繼續教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓，培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創新創業帶頭人”。《中華人民共和國職業教育法》于1996年公布實施，2022年5月修訂后施行，明確“國家采取措施，支持舉辦面向農村的職業教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓，培養高素質鄉村振興人才”“各級人民政府加大面向農村的職業教育投入，可以將農村科學技術開發、技術推廣的經費適當用于農村職業培訓”。

（二）地方法律文件層面。地方人大和政府部門則進行了一些立法探索，天津市和甘肅省分別在2010年、2011年出臺了農民教育培訓條例，青島市人民政府2016年發布政府令施行《青島市新型職業農民培育管理辦法》。另外，還有黑龍江、內蒙古、山西、山東、河南、江蘇、安徽、湖南、廣西、四川、云南、陜西、寧波、青島等14個省（自治區、直轄市）和計劃單列市以省政府名義印發了關于加快培育新型職業農民的指導意見。

（三）農業農村部探索層面。2018年中央一號文件提出“全面建立職業農民制度”，農業農村部牽頭負責落實。建立職業農民制度的總體思路是在職業認定、能力發展、職業支持和社會保障等方面作出指導性安排，建立起以職業為基礎的支持務農創業政策體系。但由于一些原因，該制度最終并未正式出臺。

三、政策建議

目前，我國國家層面尚未制定一部專門針對農民教育培訓的法律。雖然現行的多部法律均在不同程度上涉及農民教育培訓事項，但相關規定分散地出現在各部法律中，且多為原則性的指導條文，過于籠統，缺乏對農民教育的組織管理、經費投入、教育機構、農民接受教育培訓的權利和義務等加以規范的具體規定。為此，提出如下建議。

（一）深入開展法律保障問題研究。當前，天津、甘肅等地已經出臺了地方農民教育培訓工作條例，建議組織相關專家組成調研組，分組赴部分省開展調研，深入調研各地的經驗做法，進一步就農民教育培訓立法的必要性和可行性聽取基層意見建議。全面總結已經出臺農民教育培訓有關法制文件的經驗做法，鼓勵和引導未出臺制度性文件的地方先行先試，堅持從實際出發，突出地方特色，因地制宜，探索立法，以服務當地農民教育培訓事業發展。

（二）推動制定專門法律條例。作為一個農業大國，發展農業教育自古以來都是我國一項重要的事業。發達國家的經驗也證明了農業要取得較大發展的前提是建立健全農民教育法律保障體系。通過制定法律才能更好落實鄉村振興政策，真正完善我國農民教育培訓體系，切實維護普通農民受教育的權利。現有的法律法規及政策已為我國農民教育培訓奠定了良好基礎，結合我國農業發展的現狀和對立法難度的考量，較為可行的專門立法建議是以《鄉村振興促進法》和《職業教育法》作為上位法，制定出臺一部《農民教育培訓工作條例》的法律。該法的立法過程中，應當吸收當前法制建設中的不足之處，進一步細化政府責任、實施主體、教育范圍、教育方式、中高職貫通、師資隊伍建設、質量評價、經費來源和使用、獎懲措施等方面內容。

（三）盡快出臺規范性指導意見和配套政策文件。考慮到立法的難度與時效，建議可優先推動農業農村部以上層面出臺《關于進一步做好農民教育培訓工作的指導意見》，強調基層人民政府在農民教育培訓過程中的主導地位及其具體職責，明確各方主體責任。在此基礎上，農業農村部繼續出臺培訓標準、培訓機構標準、實訓基地建設標準等配套政策文件，不斷提高其精準性和可實施性。在加大對農民教育培訓投入力度的同時，通過各種激勵機制和財政補貼充分調動培訓機構、職業學校、企業以及受訓農民的積極性。同時，還應當注重農民教育培訓工作質量，深入優化農民教育培訓評價考核制度，對于表現優異的培訓機構和培訓不符合要求的培訓機構明確獎懲措施。

（作者單位：中央農廣校）