新“萬億銀行”排隊登場

農(nóng)信改革不僅關乎上千家中小銀行，還涉及地方政府，以及農(nóng)村金融體系的變革。

2025年以來，各地省聯(lián)社改革進程加快。江蘇農(nóng)商聯(lián)合銀行、江西農(nóng)商聯(lián)合銀行、河南農(nóng)商銀行先后獲批籌建，截至2月28日，后兩家已正式成立，距離獲批籌建僅一個月左右。

實際上，本輪省聯(lián)社改革自2022年啟動以來，多地開啟“賽跑”模式，目前，浙江、山西、遼寧、四川、廣西、海南、河南等10個省份的省級聯(lián)社改革已獲批或落地。此外，多個省級聯(lián)社改革路徑已明晰。其中多地農(nóng)信機構資產(chǎn)總額超過萬億元，因此新設機構也被稱為新“萬億銀行”。

省聯(lián)社改革是農(nóng)信社改革的延續(xù)，在進一步理順管理體制、提升省內農(nóng)信機構金融服務效能、推動風險化解等方面發(fā)揮了重要作用。

2月23日，2025年中央一號文件發(fā)布，要求堅持農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小定位，“一省一策”加快農(nóng)村信用社改革，穩(wěn)妥有序推進村鎮(zhèn)銀行改革重組。這已是中央一號文件連續(xù)六年強調農(nóng)信社改革。

多位受訪人士表示，當前改革還有很多工作處于探索階段，需要在風險化解與基層服務間尋得平衡。

多地籌建提速

“我們門頭的銀行牌子已經(jīng)換了，現(xiàn)在是河南農(nóng)商銀行的一家支行，業(yè)務沒變，也不用換卡。”在河南農(nóng)商銀行開業(yè)次日（2月27日），3家被合并的銀行員工表示。

2月26日，河南農(nóng)商銀行舉行開業(yè)儀式。該行同日公告稱，經(jīng)監(jiān)管批準，原河南農(nóng)商聯(lián)合銀行和鄭州農(nóng)商銀行、榮陽利豐村鎮(zhèn)銀行等共25家機構，以新設合并方式組建河南農(nóng)商銀行。河南農(nóng)商銀行將承繼25家機構全部資產(chǎn)、負債、業(yè)務和人員等一切權利義務，此前所有賬戶和業(yè)務合同、服務等均不變。河南農(nóng)商銀行是在1月24日獲得金融監(jiān)督管理總局批復籌建的，至成立僅一個多月。

從獲批籌建到成立，時間更短的是江西農(nóng)商聯(lián)合銀行。1月20日，國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布批復，同意籌建江西農(nóng)商聯(lián)合銀行，并要求自批復之日起6個月內完成籌建工作。不到一個月，2月18日，江西農(nóng)商聯(lián)合銀行正式成立，成為2025年全國首個掛牌的省級農(nóng)商聯(lián)合銀行。

于1月2日獲金融監(jiān)督管理總局批復籌建的江蘇農(nóng)商聯(lián)合銀行也有最新進展，2月27日，江蘇省人民政府官網(wǎng)發(fā)布通知稱，經(jīng)江蘇省委、省政府同意，決定組建江蘇農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行。

還有更多省級農(nóng)商行或農(nóng)商聯(lián)合銀行在排隊“候場”。金融監(jiān)督管理總局今年年初披露的2024年工作綜述顯示，新疆組建全區(qū)統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行的方案已獲批。內蒙古將把全區(qū)120家地方法人銀行合并組建成自治區(qū)級統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行，預計2025年年底前設立登記。此外，多地政府工作報告不同程度披露了農(nóng)信改革計劃，以貴州為例，已連續(xù)兩年提到將組建貴州農(nóng)商聯(lián)合銀行。

實際上，本輪省聯(lián)社改革自2022年啟動以來，步伐一直較快。擁有82家縣級法人行社的浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行、108個基層行的山西農(nóng)商聯(lián)合銀行、31家農(nóng)商行和農(nóng)信社組建的遼寧省農(nóng)商行等相繼掛牌。截至目前，改革模式獲批或落地的省份有10個，包括浙江、山西、遼寧、四川、廣西、海南等，其中多地農(nóng)信機構資產(chǎn)總額超過萬億元，因此新設的省級農(nóng)商銀行或農(nóng)商聯(lián)合銀行也被稱為新“萬億銀行”。

根據(jù)各地披露的最新數(shù)據(jù)，江蘇全省農(nóng)商銀行系統(tǒng)2023年年末資產(chǎn)總額已達4.4萬億元、四川農(nóng)商銀行系統(tǒng)截至2024年年末擁有2.4萬億元資產(chǎn)規(guī)模、河南農(nóng)商聯(lián)合銀行2024年年末資產(chǎn)總額達2.58萬億元、廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行2024年年末總資產(chǎn)達1.37萬億元。

“因為很多農(nóng)信機構下沉到縣鎮(zhèn)村，吸收的存款規(guī)模很可觀，我們整個系統(tǒng)的存款規(guī)模與工農(nóng)中建（中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行）四大行省級分行存款規(guī)模總和相當。”華北一家省聯(lián)社原分社主任稱。

改革“多面開花”

在本輪省聯(lián)社改革啟動前，監(jiān)管部門定調，按照因地制宜、“一省一策”的原則定制省級聯(lián)社改革方案。目前呈現(xiàn)出的改革“多面開花”。

從改革路徑看，主要有聯(lián)合銀行模式、統(tǒng)一法人模式（省級農(nóng)商銀行）、金融控股公司模式和金融服務公司模式。多數(shù)采用前兩種，例如遼寧、海南采用了省級農(nóng)商銀行的統(tǒng)一法人模式，浙江、山西、四川、廣西選擇了農(nóng)商聯(lián)合銀行的兩級法人模式。

農(nóng)商聯(lián)合銀行與農(nóng)商銀行，名稱上僅兩字之差，法人結構上卻有著根本不同。省級農(nóng)商聯(lián)合銀行模式有兩級法人，即在成立新一級獨立法人的同時，保有下轄各家銀行的獨立法人地位，也被稱為“大平臺+小法人”結構。省級農(nóng)商銀行的模式僅保留唯一的省級獨立法人地位，在集中配置資源、提升經(jīng)營管理合力、打造品牌形象等方面更具優(yōu)勢。

“農(nóng)商聯(lián)合銀行模式的優(yōu)勢是改革成本較低，保留地方靈活性，貼近縣域經(jīng)濟需求。有助于平穩(wěn)過渡，避免短期內大規(guī)模整合帶來的震蕩，適合業(yè)務成熟、風險分散的地區(qū)，改革阻力較小。劣勢是保留二級法人可能導致管理權責不清，省聯(lián)社行政干預仍存在，一定程度上削弱了下級機構的自主性，且改革初期成員機構之間如何互為支撐、協(xié)調利益也是現(xiàn)實挑戰(zhàn)，可能導致風險分散程度不足。”一位江西金融系統(tǒng)人士表示。

除了區(qū)域經(jīng)濟水平、機構存量風險、農(nóng)信系統(tǒng)中有無綜合實力較強機構等，省聯(lián)社改革的路徑選擇還要考慮很多因素。

海南農(nóng)商銀行董事長李曉剛于2024年S月接受媒體采訪時談到，起初在鞏固縣域法人行社基礎之上，擬采取“1+N”模式，即組建海南農(nóng)商銀行再控股全省保留的N家法人行社。但考慮到海南的特殊省情，以及建設自由貿(mào)易港、更好服務鄉(xiāng)村振興、提升農(nóng)信社風險防控能力等自身實際需要，改革模式最終選擇了由“1+N”模式向“統(tǒng)一法人”模式轉變。

在股權結構方面，目前除浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行維持“下參上”的股權結構外，其他省聯(lián)社在改制后，大股東多為各省財政廳或省內國企，且大股東持股比例相對較大、擁有較強控制權。

由于情況復雜，多地農(nóng)信系統(tǒng)深化改革采取“分步走”策略，且改革不僅限于省級層面。比如河南省農(nóng)商銀行2023年先選擇了成立河南農(nóng)商聯(lián)合銀行，2024年“變道”，將河南農(nóng)商聯(lián)合銀行與鄭州農(nóng)商銀行等24家法人機構以新設合并方式組建河南農(nóng)商銀行。

新疆、四川、安徽、云南等地還在穩(wěn)步推進組建、籌建地市統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行。其中，新疆是在南疆四地州統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行籌建完成的基礎上，推進統(tǒng)一法人模式的全區(qū)農(nóng)信改革，組建新疆農(nóng)商銀行；四川則是在省級農(nóng)商聯(lián)合銀行開業(yè)后，繼續(xù)完成達州、南充兩家地市統(tǒng)一法人農(nóng)商銀行籌建開業(yè)，并推進形成“省投市、市投縣”的股權治理結構，即省農(nóng)商聯(lián)合銀行參股各地市農(nóng)商銀行，地市農(nóng)商銀行入股當?shù)乜h級農(nóng)商銀行。

廣西農(nóng)商聯(lián)合銀行董事長羅軍稱，推進組建地市級農(nóng)商銀行將是未來進一步深化市縣農(nóng)合機構改革的重要手段，整合重組工作遵守“先易后難、穩(wěn)妥推進”“先試點、再推廣”的原則。

農(nóng)信改革歷程曲折

不難看出，省聯(lián)社改革面臨的格局復雜，這與歷史包袱有關。實際上，省聯(lián)社改革是農(nóng)信社改革的延續(xù)，自上世紀80年代開始，農(nóng)信社改革已經(jīng)歷多個階段。

我國農(nóng)村信用合作社最初是一個不以盈利為目標的資金互助組織，改革開放后，向合作金融組織方向轉變。上世紀90年代，隨著四大行股份化改造，經(jīng)營網(wǎng)點逐漸從農(nóng)村撤離，農(nóng)村信用社為爭搶農(nóng)村市場，進一步向商業(yè)化方向發(fā)展。但當時的農(nóng)信社的法人治理結構存在較大問題，風險防范不到位的情況時有發(fā)生。有數(shù)據(jù)顯示，在2003年改革前夕，除上海市外，農(nóng)村信用社處于全行業(yè)虧損狀態(tài)，資不抵債的信用社超過60%。

同一時期的城市信用社也面臨相似的拐點。

“那時我們市的城市信用社資產(chǎn)也是負數(shù)，出了很大風險，處理起來非常困難，最后退出市場了。”一位曾在華中某市擔任過市長助理的現(xiàn)金融業(yè)人士表示。亦有公開資料顯示，城市信用社自1985年誕生至1994年年末飆升至約5200家，不良率也大幅飆升。1995年，國務院發(fā)布通知，由央行主導將全國的城市信用社整合為城市合作銀行，后又陸續(xù)更名為城市商業(yè)銀行。

農(nóng)信社改革緊隨其后。2003年6月，國務院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，選擇8省（市）開展試點，各地紛紛建立省級聯(lián)社。央行同時發(fā)行專項票據(jù)，置換不良貸款。農(nóng)信社資產(chǎn)質量顯著改善，不良貸款比例從2002年年底的36.9%下降至2006年年末的11.6%。

2010年，原銀監(jiān)會印發(fā)《關于加快推進農(nóng)村合作金融機構股權改造的指導意見》，將農(nóng)村合作金融機構總體改制為股份制金融企業(yè)，改制后的農(nóng)信社成為合作銀行或農(nóng)商銀行。新一輪改革序幕拉開，農(nóng)信社開始全面向商業(yè)化方向轉型，現(xiàn)在的許多農(nóng)商銀行都脫胎于此。

不過改制中仍有不少難題。

農(nóng)信系統(tǒng)遍布在全國20多個省份，數(shù)量龐大。即便近年呈下降趨勢，根據(jù)金融監(jiān)管總局披露的銀行業(yè)金融機構法人名單，截至2024年6月末，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社仍分別達1577家、23家、483家，在全國4425家銀行業(yè)金融機構中占比近半。

“農(nóng)信的整合繁復，牽一發(fā)而動全身。”有監(jiān)管人士曾表示，農(nóng)信改革不僅關乎上千家中小銀行，還涉及地方政府，以及農(nóng)村金融體系的變革。

一位資深金融業(yè)人士也表示，此前很多農(nóng)信機構并入省聯(lián)社，多是人員、資產(chǎn)并表，實際的人事權還是以各地市的組織部門為準，在一些地方就會有權力尋租空間。另一方面，許多農(nóng)信機構股東數(shù)量過于龐大，可能有幾百甚至上千個股東，都是民營企業(yè)或個人，股權梳理起來比較棘手。

功能重構與平衡

“受到技術發(fā)展、綜合金融服務需求增加、產(chǎn)業(yè)集中化趨勢下出現(xiàn)的金融機構過剩等外部因素影響，以及息差縮窄下經(jīng)營壓力加大、不良走高等內部因素影響，中小農(nóng)商銀行的整合是大勢所趨，可以整合現(xiàn)有資源形成業(yè)務合力，同時需要重構農(nóng)信機構功能。”前述江西金融系統(tǒng)人士表示。

從本輪省聯(lián)社改制方向來看，監(jiān)管部門明確將省聯(lián)社定位為“產(chǎn)權清晰、權責明確、管理規(guī)范的金融企業(yè)”，期望通過“明晰功能定位、規(guī)范履職行為，增強兩級法人之間的經(jīng)濟聯(lián)系”等方式，來打造“統(tǒng)分結合、多級經(jīng)營、功能互補、治理有效的農(nóng)信社體系”。

“這意味著，各省聯(lián)社本次改革的重點在于梳理省聯(lián)社股權結構、規(guī)范公司治理體系、厘清與下屬行社業(yè)務分工、明確省聯(lián)社重點業(yè)務范圍等。”興業(yè)研究團隊稱。

值得一提的是，伴隨新“萬億銀行”排隊登場，多地還進行了增資、剝離不良、反腐等一系列動作，一邊化解歷史包袱，一邊理順管理體制、提升專業(yè)化治理能力。

在資本補充方面，2023年年底的中央金融工作會議強調要“拓寬銀行資本金補充渠道”，提升支持實體經(jīng)濟的能力以及化解部分機構存量風險。例如改制后的四川農(nóng)商聯(lián)合銀行注冊資本由3000萬元飆升至220億元，來自省級及21個市（州）的34家國有企業(yè)成為該行股東；河南省財政廳發(fā)行規(guī)模282億元、期限十年的專項債，為河南省內26家中小銀行提供資本補充，包括19家農(nóng)商銀行和7家農(nóng)信社。

剝離不良方面，海南市縣行社采取清收一批、轉讓一批、核銷一批、重組一批等方式，控新降舊化解不良；同時通過結構化不良貸款反委托交易模式，與資產(chǎn)公司開展合作，對部分不良貸款實施剝離處理，為海南農(nóng)商銀行減壓降負。

此外，監(jiān)管部門一直加強對農(nóng)信系統(tǒng)的監(jiān)管執(zhí)法力度。業(yè)內人士認為，通過省聯(lián)社改革理順管理體制，建立現(xiàn)代企業(yè)治理方式可以有效減少系統(tǒng)內腐敗，促使省聯(lián)社從“行政管理”向“專業(yè)化治理”轉變。

多地農(nóng)信系統(tǒng)今年年初召開的工作會議透露了加大服務實體經(jīng)濟、深化農(nóng)信系統(tǒng)功能的計劃。對于省聯(lián)社改革的后續(xù)發(fā)展，多位受訪人士認為，目前一些工作仍處于探索階段，需要在風險化解與基層服務間尋得平衡。

“確保金融業(yè)務的可持續(xù)性至關重要。”前述曾擔任過市長助理的金融業(yè)人士稱，農(nóng)信機構合為一家銀行后，要警惕權限上收、不再發(fā)揮下沉作用，還有統(tǒng)一授信，只做大客戶、不做小客戶等可能出現(xiàn)的問題。

另有受訪人士稱，機構高速成長過程中都不可避免地會積累一定風險，要正視這些問題。我國在實施類似策略時一直有很好的掌控，從而保證風險可控。此外，需要足夠時間來整合和重整資產(chǎn)，徐徐圖之，不能操之過急。（微信公眾號“21世紀經(jīng)濟報道”）