“零基預算”改革，如何從“零”破局？

“零基預算”改革具有強烈的問題導向、目標導向和結果導向。

政府怎么花錢，今年有了新要求。

2025年政府工作報告明確，要“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新”。有分析稱，這意味著政府花錢要從“零”開始。

首次被寫入政府工作報告的“零基預算”到底是什么？對政府的“錢袋子”有何影響？

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編制預算以“零”為基點

所謂零基預算改革，并非意味著預算編制完全從“零”開始，指的是調整財政資金分配方式，在預算編制時不考慮以往預算安排基數，而是結合實際需求和財力狀況，對各項支出逐項審核后，按照輕重緩急安排支出預算。

比如，改革前，某部門預算可能基于上年度1億元的基數進行浮動。而零基預算則摒棄此慣例，僅根據實際需求編制，不受以往預算影響。

分析人士指出，零基預算可提升預算編制科學性、優化支出結構，提高財政資金使用效率，與績效預算管理協同增效，打破固化格局的同時，還能確保資金高效利用，清理無效財政資金。

中央財經大學政府管理學院教授曹堂哲表示，零基預算改革具有強烈的問題導向、目標導向和結果導向。主要目的是通過解決當前財政工作面臨的一些突出問題，推動財政管理的系統化、精細化、標準化、法治化，從而提高財政科學管理水平，更好地服務于更加積極的財政政策。

中泰證券研究所政策團隊首席分析師楊暢表示，零基預算意在打破傳統預算基數，反向調整支出結構以實現優化，這有助于地方財政打破基數依賴，推動資金精準高效配置。

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多地改革初見成效

雖然“零基預算”寫入政府工作報告還是首次，但近年來中央和地方已在積極探索零基預算改革。

2021年，國務院印發了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提到要“積極運用零基預算理念”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》也提出要“深化零基預算改革”。

地方層面，2021年廣西便組織推進自治區本級零基預算改革；2022年，安徽發文提出打破預算安排和資金分配的基數依賴；2024年，河南鄭州試點開展零基預算改革，從編制2025年部門預算起，以“零”為預算的基點，對兩千萬元以上的延續項目和2025年所有新增項目開展預算評審。

這些改革已初見成效。廣西在前兩輪零基預算審核過程中共盤活存量項目支出181億元；2023年，安徽省級146個預算項目數較上年減少482個；鄭州此次試點預算評審壓減資金初步統計達30億元，審減率達到39%。

今年，更多地方將改革提上日程。廣東全面推進零基預算改革，2025年省級預算優化調整專項資金項目112個，騰出超過100億元資金；山東提出將零基預算理念貫穿預算編制全過程，還大力推進績效評價“末位淘汰制”等創新性改革舉措；江蘇提出推進成本預算績效管理改革等。

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深化零基預算改革如何發力？

零基預算是一場政府理財方式的深刻變革，通過這般“精打細算”，政府的“錢袋子”將更加透明、高效，財政資金將更好地服務于經濟社會發展，惠及民眾。但在改革過程中，還需要解決科學性和可持續性等問題。

曹堂哲表示，深化零基預算改革，下一步可以在三個方面發力：

一是要有系統思維，在全方位上發力。在政府預算、財政支出政策、部門整體和項目層面建立各有側重又相互銜接的零基預算體系。

政府預算層面要建立重點領域和項目清單及限額，強化總額管控；財政支出政策層面要統籌存增量政策，存量政策要加強清理、整合和評價，增量政策需評估財政可承受力與績效，完善財政支出政策全周期預算績效管理；部門層面要強化項目分類保障，按照“政策一職能一任務”整合項目，優化支出結構并強化績效管理；項目層面要健全成本定額等標準體系，完善項目庫與全周期績效管理。

二是要有目標導向，在關鍵舉措上發力。從破基數、保重點、促統籌、提績效、核成本、出標準發力，強化支出政策清理、部門整體零基預算評審、跨部門統籌、成本預算績效分析和支出標準體系建設等舉措，推動財政管理的系統化水平。

三是要有績效理念，在全過程上發力。將績效理念和方法深度融入預算管理全過程，以預算編制為龍頭，用好評審、評估、評價等財政管理手段，強化預算管理鏈條，實現政策閉環化、投入多元化、績效全程化等。

粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒也指出，當前國家層面零基預算框架與評估機制尚不完善，下一階段需建立健全項目庫、預算績效評價及反饋等配套制度。（微信公眾號“國是直通車”）