新形勢下陜西省高標準農田建設條件及新模式思考

摘要：為提升糧食生產潛能和確保國家糧食安全，加快適應新型城鎮化和鄉村振興戰略要求，切實加強耕地保護，全力提升耕地質量，穩步拓展農業生產空間，面對傳統方式下的高標準農田建設模式無法適應時代發展需求這一實踐問題，亟待對高標準農田建設條件及新模式提出更高要求。針對陜西省高標準農田建設項目現狀，分析目前陜西省高標準農田存在建設標準不一、建設體系不完善，農業固碳增匯理念不強，農業綜合生產效能低以及建設模式與產業融合發展相矛盾等問題，明確構建陜西省高標準農田建設模式需圍繞“提高設計標準，優化建設體系”“深化固碳理念，提升耕地增匯水平”以及“加快耕地質量提升建設，強化高標準農田建設效能”等方面開展，并提出以產業需求導入為目的的高標準農田建設新模式思考。為新時代陜西省高標準農田建設項目新模式和項目布局提供參考方向，持續助力農業現代化進程和鄉村振興戰略的實現。

關鍵詞：陜西省；高標準農田；耕地質量；建設條件；產業需求；建設模式

中圖分類號：F323" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：2095?5553 （2025） 04?0231?09

Consideration on the construction conditions and new mode of high?standard farmland in Shaanxi Province under the new situation

Li Liurong Wu Xiaofeng He Zhenjia Zhang Shaojun Han Lei He Juanni

（1. Shaanxi Geology and Mining Natural Resources Investment Construction Co.， Ltd.， Xi'an， 710065， China;

2. Shaanxi Geology and Mining Investment Co.， Ltd.， Xi'an， 710054， China; 3. Shaanxi Geology and Mining Group Co.， Ltd.， Xi'an， 710054， China; 4. School of Land Engineering， Chang'an University， Xi'an， 710054， China）

Abstract： In order to improve the potential of grain" production and ensure the safety of national food， accelerate the strategic requirements of adapting to new urbanization and rural revitalization， effectively strengthen the protection of cultivated land， fully improve the quality of cultivated land， and steadily expand agricultural production space， in the face of the practical issue that the traditional high?standard farmland construction mode cannot meet the development needs of the times， it is urgent to put forward higher requirements for the construction conditions and new models of high?standard farmland. In response to the current status of high?standard farmland construction projects in Shaanxi Province， this paper analyzes the existing problems such as different construction standards， imperfect" construction systems， weak concept of agricultural solid carbon and sink enhancement， low agricultural comprehensive production efficiency， and contradiction between the construction model and the industrial integration and development of the industry， which clarifies that the construction model of high standard farmland in Shaanxi Province must focus on “improving design standards， optimizing the construction system”， “deepening the concept of solid carbon， improving the level of cultivated land increases”， “accelerating the quality of cultivated land， strengthening the efficiency of high?standard farmland construction”， and proposing a new model of high?standard farmland construction with the purpose of industrial needs. It will" provide a reference direction for the new model and project layout of the high?standard farmland construction projects in Shaanxi Province in the new era， and continue to help the realization of the process of modernization of agriculture and the strategy of rural revitalization.

Keywords： Shaanxi Province; high standard farmland; cultivated land quality; construction conditions; industrial demand; construction mode

0 引言

中國現有耕地資源約1.28×108 hm2，除人均耕地占有量不到世界平均水平外，還存在優質耕地保有量較少、耕地規模化程度不高、農業機械化水平低以及農田基礎設施薄弱等問題[1]。同時，在土壤養分貧瘠、板結、鹽堿化、酸化、干旱缺水等多種障礙因素影響下，耕地質量總體水平較低，糧食產能不足[2]。1988年起，中國圍繞糧食和重要農產品生產開展中低產田改造及農田規模化建設；1997年，中國提出珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策[3]。2013年，習近平總書記在中央經濟工作會議上強調“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子”[4]。多年來，中國一直在努力實現耕地資源總量的動態平衡和耕地質量的有效提升，然而現有耕地資源中仍有70%以上屬于中低產田，耕地質量不高和糧食產能不足的壓力對中國耕地保護和糧食安全保障帶來了艱巨的挑戰[5]。2021年9月，農業農村部印發《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》明確提出，到2030年全國要建成8×107 hm2高標準農田，改造提升1.9×107 hm2高標準農田，以此保障6×1011 kg以上糧食產能。2022年9月，農業農村部發布《關于推進高標準農田改造提升的指導意見》，要求到2030年，全國年均改造提升2.33×106 hm2高標準農田，改造提升后的高標準農田糧食綜合生產能力明顯提高。2023年中央1號文件明確指出，要全力抓好糧食生產和高標準農田建設，確保全國糧食產量保持在6.5×1011 kg以上，加快推進高標準農田建設工作已刻不容緩。

國外尚未有明確的“高標準農田”概念，農田建設工作主要圍繞優質耕地保護、耕地質量評價和耕地生態效益等方面開展。美國從20世紀初就已通過立法的方式提出對優質耕地資源進行全方位保護[6]。英國在20世紀中期出臺相關政策避免耕地被城鎮用地無序擴張占用，同時，按照耕地質量好壞進行潛力區域劃分，重點對優質耕地進行保護[7]。另外，國外也從土地產出效益的角度衡量耕地質量好壞。如日本人均耕地資源占有量較低，通過開展土地整治和配套水利工程的方式來提高耕地產出效益[8]；Boma[9]提出評價耕地質量高低的標準主要依據該區域作物產量差。Pieri[10]認為耕地質量還受氣候條件、土壤環境以及抵御自然災害能力的影響。Beck等[11]從土地質量與用途相匹配的角度出發，建立了土地適用性評價體系。國外學者對于耕地生態效益的研究主要在于土地整治過程中對土壤生態環境保護、對灌溉和肥料技術的改進以及對作物優良品種的選擇等方面，同時生態建設以及環境質量也成為土地整治綜合效益的重要體現。而以色列等耕地緊缺的國家更注重通過節水灌溉、育種培育以及生物滅蟲等技術來提高耕地經濟效益。國內眾多學者圍繞高標準農田建設提出了一些思路，相關研究主要聚焦于項目選址[12， 13]、建設條件適宜性[14]、項目規劃設計[15， 16]、項目建設潛力效益分析[17， 18]、生態安全[19]以及運營監管[20]等方面，在保障耕地數量、推進高效節水灌溉、賦能農業現代化、加強生態環境保護等方面發揮了重大的效用。同時，也有少數學者從糧食安全角度出發，分析中國糧食安全現狀和糧食自給率，提出了加快建設高標準農田的重要意義[21]。自2021年以來，中國進入新一輪高標準農田建設工作開局之年，高標準農田相關政策條件和建設導向均發生變化，結合現有研究來看，現有關于高標準農田建設的理論研究滯后于農業生產實踐，新形勢下的高標準農田建設標準、建設條件、建設模式，評價指標及項目后評價等方面的研究還存在眾多不足，傳統方式下的高標準農田建設模式已不能適應時代發展需求。

鑒于此，本文通過政策梳理和定性研究，分析當前陜西省高標準農田建設現狀、主推模式和存在的不足，提出陜西省高標準農田建設條件對策建議，并提出以產業需求導入為目的的高標準農田建設新模式思考，以期為中國高標準農田建設的進一步優化完善提供借鑒和參考。

1 陜西省高標準農田建設現狀

陜西省位于中國黃河中游地區，從北到南主要由北部黃土高原、中部關中平原和南部秦巴山區組成，是全國重要的糧食生產大省。目前陜西省耕地保有量2.93×106 hm2，截止2020年末，已建成高標準農田面積9.47×105 hm2，糧食總產每年穩定在1×107 t以上，糧食安全形勢總體較好[22]。但也應當看到，在耕地數量減少、質量不高和農民種糧積極性低而引起的撂荒等多因素的影響下，“十四五”期間陜西省要新建和提升改造的高標準農田面積約5.15×105 hm2和1.19×105 hm2，建設任務十分艱巨[23]。

由于地質地貌差異，陜西省3個區域的耕地面積和質量差異非常顯著。陜西省高等地主要集中于關中地區，總面積約6.15×105 hm2，占陜西省高等地面積的89.64%，平均耕地等別為9.68等；陜南地區耕地質量略高于陜西省平均水平，其中高等地面積為7.11×10⁴ hm²，平均耕地等別為11.28等；陜北無高等地分布。中等地主要分布于關中地區，約8.13×10⁵ hm²；其次為陜南地區，為6.29×10⁵ hm²；陜北地區最少，為2.14×10⁵ hm²。低等地主要分布于陜北地區，總面積1.2×10⁶ hm²，占陜西省低等地面積的72.96%，平均耕地等別為13.34等，低于陜西省平均水平2.01個等別；關中和陜南低等地面積較少，分別為2.47×10⁵ hm²、1.98×10⁵ hm²[24]。同時，省級涉農資金利用和高標準農田建設也未形成合力，農田質量的提升和涉農產業沒有形成集聚效應，難以發揮通過全域土地綜合整治推動鄉村振興的目的。新形勢下，以習近平總書記“兩山論”為指引的耕地數量、質量和生態“三位一體”綜合保護的政策體系構建與制度決定耕地保護所肩負的巨大壓力與挑戰。基于陜西省耕地保護戰略需求，努力推進以耕地質量和糧食產能雙提升為目的的高標準農田建設項目，不僅能夠穩步提升陜西省糧食產能確保區域糧食安全，還可以助力農民增收、農業增效、農村發展，推動鄉村全面振興。

2 陜西省高標準農田建設模式

2018年全國組織機構改革以來，農業農村部一方面通過中央預算內投資和中央財政轉移支付等渠道為高標準農田建設提供補助，僅2020年通過此渠道為高標準農田建設提供的資金較2019年度增長7.8×108元[25]；另一方面通過鼓勵大型專業性企業、新型經營主體以及其他社會資本參與高標準農田項目建設，增加投入標準，提升建設質量。從國家層面來看，高標準農田建設工作首先要做好對規劃的銜接落實，要明確區域內建設任務、建設重點、建設內容和建設標準，同時要突出產能目標。為進一步提升高標準農田項目建設質量和綜合效益，充分落實“一季千斤，兩季噸糧”要求，根據陜西省地貌條件、水源狀況、氣候及作物耕作制度，并結合項目設計、施工標準差異，創造性地提出適宜陜西省區域發展的高標準農田建設模式（表1），重點針對不同地區干旱缺水、土壤鹽漬化、土壤肥力低下、土壤沙化等多種障礙因素，因地制宜提出相應解決辦法，實現高標準農田建設數量和質量雙提升。

陜北長城沿線風沙區耕地類型主要以坡耕地為主，存在嚴重干旱缺水與水土流失現象，玉米生育期極易出現干旱脅迫。近年來，由于飼養產業迅速發展，春玉米作為飼料的主要來源，其生產需求日趨增大。為此，通過新建機井、鋪設地埋輸水管網，配套滴灌、噴灌、膜下灌及滲灌等節水技術，實現水肥一體化和水資源高效利用，在顯著提高玉米產量的同時，滿足飼養產業對飼料的需求，實現養殖、種植協同發展。此外，因地制宜地引進新型軟體水窖技術和智能灌溉技術，重點對作物生長關鍵生育期進行補充灌溉[26]。陜北毛烏素沙漠南緣風沙草灘區蒸發強烈，且存在地勢較低，排水不暢等問題，土壤鹽漬化程度較高。同時由于田間設施匱乏，地塊細碎化嚴重，傳統農業種植效益較低，發展嚴重遲緩。通過生物有機肥、土壤改良劑、客土回填以及實施灌溉排水工程對鹽堿化土壤進行改良，同時按照“水旱輪作，以水壓鹽”的方式解決耕地排水排鹽問題，將旱田變為水澆地，促進種植業提質增效[27]。關中平原和渭北旱塬區土壤養分含量較高，適宜多種糧食作物和經濟作物種植，但很多區內灌溉系統損毀和基本灌溉設施欠缺，嚴重制約當地糧食生產和特色產業發展，水、光、熱、土、肥資源的生產潛力無法得到充分利用。因此，在該區域通過修建灌溉渠系或修建機井配合低壓管道等引水工程保障灌溉水源，改造現有末級渠系灌溉水的輸送，同時配套農田輸配電工程，大力推廣以水肥一體化為基礎的各類節水灌溉技術，完善渠井雙灌溉系統，實現種植業提質增效[28]。陜南秦巴山區以山地為主，耕地主要以流域為基本單元，零散分布于狹長河谷地帶，由于河道徑流量大，防洪設施和耕地極易遭受水毀，導致耕作層優質土壤流失和土壤肥力下降。且由于該區域耕地分散程度較高，提灌工程利用率較低，水工建筑配套成本較高。因此，該區域通過將整流域作為基本實施單元，重點圍繞干流進行防洪工程建設，圍繞支流進行小型自流灌溉工程建設以滿足耕地灌溉需求，同步對耕作層土壤進行培肥以提升其質量[29]。而陜南平壩地區地勢平緩，生產條件相對優越，但由于其田間灌溉設施配套不齊備，作物產量差與效率差，仍有較大的縮小潛力。因此，該區域通過科學布設渠、路和小型水源工程，建成灌排結合、土壤養分含量較高的優質農田，并結合當地自然條件，以糧油核心產區和優勢特色產業為紐帶，大力推進有機綠色農業和觀光旅游業發展[30]。

3 陜西省高標準農田建設存在的不足

3.1 建設標準偏低，建設體系不完善

高標準農田建設資金有限，設計要求、建設內容和組織實施要求不統一，同一地區不同區域建設要求存在差異，可行的設計標準存在分歧，整體建設標準也偏低。目前陜西省高標準農田面積占耕地總面積的45.69%，質量等級較高的耕地主要集中于關中地區，質量等級較低的耕地主要分布于陜北地區，由于地理條件差異明顯，不同地域的高標準農田設計要求不一，同一地區不同片區建設要求也存在差異，可行的設計標準存在分歧。

首先，建設方案不明確，高標準農田建設的重點在于加強和完善田間基礎設施配套，通過工程和科技措施切實提升糧食產能，同時助力當地群眾生活生產和人居環境改善。但部分地區對目標考慮不足，僅將完成預算內投資作為首要任務，例如，陜北地區的水源條件相比關中地區較差，地塊也較為分散，而資金投入并沒有顯著差異，且由于省級涉農資金利用和高標準農田建設未形成合力，農田質量的提升和涉農產業沒有形成集聚效應，整體建設標準偏低，農業灌溉保證率不足，對于耕地質量和產能的提升效果不足。其次，建設田塊細碎化，不利于大規模機械化作業。項目前期建設多選擇相對集中連片、質量較好地塊，周邊基礎設施薄弱、耕地質量不高，對田塊碎片化程度較高的區域選擇較少，且整區域推進較少，在整體資金投入不足的背景下，工程建設難以全面覆蓋項目區域，無法做到整鎮、整村推進。2023年，陜西省農業農村廳、發展改革委、財政廳、自然資源廳、水利廳共同印發《關于高質量建設高標準農田的十條措施》，要求高標準農田建設標準單位面積投入不低于1 500元，但從陜北、陜南到關中地區新建高標準農田單位面積投資實際費用約需2 000～3 600元，財政投資標準難以滿足實際需求。特別是早期高標準農田建設標準不統一，建設質量水平不一，在長期使用和缺乏管護等因素影響下，已建成的各類灌排渠道、田間道路、農田水利設施也出現不同程度的毀壞。

另外，項目建設缺乏科學的運行管理模式，整個項目建設過程處于不斷探索階段，缺乏嚴格的標準，影響高標準農田建設進程。建設模式固化，效果評價方法單一，缺乏多樣性農田建設，以單一功能衡量整體的建設效果，對耕地質量評定和糧食產能估算都會產生一定誤差。高標準農田建設體系不完善，跟蹤督導機制不完善，設備缺乏后期管護，功能逐漸減弱。土地的主要功能是服務于農民，但投入和產出差距過大，導致農民降低種植積極性，伴隨耕地地力下降，個別地區甚至出現耕地撂荒現象。

3.2 農業固碳增匯理念不足

農業生產與氣候變化和溫室氣體排放密切關聯，《氣候變化與土地特別報告》研究表明，農業系統溫室氣體排放占全球溫室氣體排放量的21%～37%[31]，而耕地質量好壞是影響溫室氣體排放量多少的重要因素。陜西現有耕地中大多數為中低產田，受土壤質量、水分利用、化肥施用、管理水平等各類障礙因子影響，易產生較多能耗和巨大的農業碳排放量。例如陜南地區，處于山區丘陵地帶，受耕地資源總量、基礎設施薄弱以及資金投入不足等綜合影響，導致區域內土壤熟化層變薄，土壤質地以黃棕壤土、水稻土、淤泥土等為主，肥力不斷流失的同時，也造成了固碳能力減弱。其中，商洛市已建成高標準農田面積約1.67×104 hm2，占基本農田面積的61%，剩余耕地由于基礎設施薄弱、耕地質量不高、田塊細碎化等問題，耕地肥力與土壤固碳能力也難以提升。此外，農用地利用不合理、土地利用方式轉變、產業結構調整、機械化程度不一、過度開墾和放牧行為也是影響當地農業生態系統的碳平衡主要影響因素，使土壤已成為主要的CO2排放源。

受自然條件土壤條件限制，陜西省現行的高標準農田建設工作中，雖然已逐步采用耕地質量普探與修復工程，通過普探工程對項目區進行土體分析，探明土體質量提升存在的障礙因子，而后通過修復工程進行物理、化學、生物修復，破除各類障礙因子，提升土壤肥力，但未能將農業固碳增匯理念有效地融入總體規劃和項目建設中。例如，近年來，在陜北風沙草灘區大量開荒造地，加劇了土壤侵蝕和土地沙化，在降低作物蓋度、生物量和生產力的同時，減少了土壤碳輸入，也減弱了農田土壤的團聚作用，對耕地固碳能力造成直接影響；陜南也由于在山地不科學開墾造地，對農田生態系統土壤穩定性造成破壞，導致土壤碳素和養分逐步流失，進而影響了作物正常生長和CO2排放增加；此外，陜北、關中地區部分區域的土壤鹽堿化問題嚴重，減弱了農田生態系統生產力和土壤有機質輸入，也造成了土壤固碳能力減弱。此外，在注重耕地土壤環境質量的同時，也未能注重耕地保護與質量提升工程中所用材料的綠色低碳性能，做到內外提質，全面綠色低碳。

綜合來看，陜西省當前耕地保護與質量提升工程中，土壤障礙性因素沒有得到解決，耕地質量提升不明顯，對于農田、道路、溝渠、機井建設過程中的硬化、固化材料的生態環保性能關注較少，未充分發揮農業綠色發展作用，高標準農田建設中亟待融入農業固碳理念和固碳措施。

3.3 現代農業踐行不充分，農業生產綜合效能低

根據目前陜西省高標準農田建設相關政策要求，通過高標準農田建設提升的糧食綜合生產能力（糧食產能）指標已成為重要目標導向之一。近年來，陜西省在綠色農業、生態農業和機械化為主的現代農業發展勢頭較好，但與國內部分發達地區相比，農業現代化進程相對緩慢，仍處在第一層次農業現代化階段；同時還存在農業資源利用不合理、基礎設施不完善、機械化程度不高、專業技術欠缺及人才缺乏等問題，農業生產綜合效能較差。

1） 現代農業基礎設施落后，機械現代化程度低。陜西省主要農作物耕種收綜合機械化率為72.2%，比全國平均水平低0.8%。尤其是陜南丘陵山區地形復雜、耕地分散，機械化率不足50%，農機裝備結構與現代化農業需求存在一定差距。此外，水土流失嚴重、農田灌溉設施簡陋、農機設備市場投放量較少且價格過高、道路狹窄且坑洼不平等原因，導致水土資源較為浪費，農田土壤板結、養分流失，耕地質量和產能均不高。

2） 現代農業科技創新不足、體系不夠健全且農業科技推廣能力不足。與田間主體工程相比，陜西省在高標準農田建設中針對土壤改良、科技研發等軟件措施方面略顯不足，沒有真正達到綜合配套的要求。科技措施方面的投入不足，高標準農田建設只能算是高標準基礎設施建設，一定程度上影響了項目投資效益的發揮，沒有真正體現高標準農田的目標。目前，雖然陜西省各級政府已注意到此問題，并緊密聯合高等院校、科研院所組織開展系統化的高標準農田建設工作，但此項工作仍處于起步階段，眾多科研機構還未就具體問題形成明確分工、合作指導及溝通渠道；此外，已有的科研成果停留在研究階段較多，實際應用推廣較少，導致許多農業科技系統運行的標準參數難以滿足大規模生產實際需求。

3） 農業科技人員流失，農業勞動力素質整體不高。農業經濟體制的改變使基層農技服務人員流失、積極性也不夠高漲；且隨著城市化進程加快，當前農村高素質人員流失嚴重，農村基層薪金待遇、環境條件與城市差距較大，發展空間也相對狹窄，留守農民結構不協調，多為年齡偏高、文化水平偏低的人員，即使在高標準農田建設實施方案中，加入相應技能培訓環節，但由于農業科學意識淡薄，對互聯網信息掌握不夠且勞動力低下，無法滿足農業現代化發展需求。因此，勞動力素質也是制約農業現代化發展的一個瓶頸。

3.4 現有建設模式與產業融合發展不配套

傳統的高標準農田規劃理念重點圍繞土地的耕地屬性，與區域特點、農村發展需求不匹配，規劃目標與當地產業需求不配套，給農民帶來的效益低，農民種植積極性不高。陜西省農業產業化具備起步較晚但發展速度較快的特點，近些年，農業產業化方向已經涌現出一批規模較大、帶動能力較強的龍頭企業。雖然這些龍頭企業對陜西省農業產業化發展起到了一定的作用，但是與起步較早的東部省份差距仍然很大，規模、質量和效益都存在很大差距。

1） 陜西省產業集群發展更多的是依靠市場經濟帶動，農業產業化龍頭企業對農戶的帶動作用有限，由于龍頭企業數量少、經濟實力弱、經營規模小，其輻射范圍有限，對輻射范圍農戶的帶動能力有限。陜西省龍頭企業總數不足山東省的1/4，大型龍頭企業不到山東省的1/5，且整體檔次有待提高，很多區域的特色優勢得不到延伸和推動，競爭優勢不明顯。

2） 中介組織發展滯后，龍頭企業輻射帶動能力低的情況下，發展農業中介組織能夠有效地推動農業產業化經營，連接農戶和龍頭企業，提高農民組織化程度，推動農業產業化發展。結合企業目前主流的經營模式，農業產業化發展最大的驅動力是追求經濟效益最大化，引進的企業運行不規范、利益聯結機制不完善，未能充分發揮龍頭企業示范引領作用，也會進一步制約經營效益提升，阻礙農戶創收貢獻作用的發揮。

3） 觀念滯后，農民文化程度有限，接受新觀念、新知識、新技術的能力較弱，如市場意識淡漠、商品經濟不發達等。目前陜西省農產品交易市場平臺建設及交易方式均較為滯后和單一，且對市場信息獲取、農產品產銷渠道以及下游產業鏈的輻射基本是分離狀態。尤其是特色農產品在市場流通、銷售等方面還缺乏全方位的信息引導，缺乏準確、及時、系統、權威的生產、技術、價格和供求信息，其指導生產、引導銷售的功能也得不到充分發揮。

4） 三產融合深度不足，農村產業要想發展的好，最主要是以農民分享產業鏈增值收益為核心，建立好產業體系，延伸產業鏈，將一、二、三產業深度融合推動種養結合和產業鏈再造，提高農產品加工業和農業生產性服務業發展水平，現在雖然已形成相關概念，但在實施過程中卻缺乏創新，導致融合程度不深，產業發展效益不明顯。尤其在農業市場信息、農資供應、綠色農業生產技術、農業廢棄物資源化利用、農機作業及維修、農產品加工、營銷等農業生產性服務等方面的發展尚處于初級階段。

5） 專業人才缺乏，農村自身人力資源整體科技素養偏低，農村產業涉及范圍廣，而專業性人才卻非常缺乏，現代農業作業所需的技術力量也很難得到推廣應用，許多新技術、新品種的優勢也難以充分體現，農業科技成果轉化率較低，各地方的培育和扶持力度也仍需要進一步加強。就現階段陜西省農業產業化發展，亟待研發能夠大面積、大范圍推廣的農業產業模式，確保農村經濟快速發展，助力鄉村振興。

4 陜西省高標準農田建設新模式構建對策

4.1 提高設計標準，優化建設體系

針對傳統高標準農田建設過程中存在的不足，新形勢下陜西省高標準農田建設要明確項目“定位”（項目確定）以及“要什么”（產業需求）、“做什么”（規劃設計）、“怎么做”（施工）和“怎么管”（運營）的問題。總體來說，要從項目的初步設計階段就開展更為細致的調查分析，通過對項目區開展“土地利用現狀診斷、土壤障礙性因素診斷、水資源配置診斷以及農田生態與景觀診斷”4項診斷工作，明確項目定位和整治方向。同時，結合當地產業需求確定建設內容，在此基礎上，圍繞產業需求規劃布局并進行單項工程設計，輔以技術導入、優化施工工藝完成項目建設，規范運營管理。

首先，應對土地利用現狀進行全面分析，根據項目區土地利用方式、田塊規模及集中連片程度、作物種植結構、土地權屬、現狀道路分布、現狀農田防護林分布、現狀渠系及其他用地分布狀況，對不同區域地形地貌、作物種類、機械作業條件和灌溉排水條件進行綜合研判，優化農田空間布局、合理劃分和適度歸并田塊，完成主體工程規劃。其次，針對不同區域內現狀土壤污染情況、土壤質地、有效土層厚度、耕作層有機質含量、土壤養分以及土壤鹽漬化程度等進行采樣分析，通過工程措施對現狀土體進行工程、化學和生物有機重構，如深耕深松，秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥，治理退化耕地，改良土壤結構，測土配方配肥等，實現土體穩定健康、土壤通透性良好、保水保肥、有機質和營養元素豐富的效果。再次，重點對項目區可利用水資源進行調研和水資源平衡論證，圍繞現狀水源形式及分布位置、現狀水利設施、項目區水資源總量（降雨量及地下水）、水資源承載力及開采上限、項目區作物需水量和水質等方面進行分析，按照旱、澇、漬和鹽堿綜合治理的要求，科學規劃，以水定地、以水定產。合理利用降雨，優先利用地表水，合理開采地下水，提高水資源利用效率及精細化管理，實現田間灌溉設施與周邊銜接，形成完整的灌溉體系。同時，可根據現狀條件，規劃智能灌溉系統以及水肥一體化，推廣軟體水窖及集雨窖等節水灌溉設施。最后，結合美麗鄉村建設和鄉村振興戰略對鄉村人居環境提出的新要求，對農田生態環境進行綜合整治提升，重點在于分析當地物種及生物比例、現狀防護林、農藥使用現狀、現狀農田景觀以及生物多樣性基礎，完善農田防護林體系，減少硬化工程建設、構建生態廊道，化肥、農藥定量使用，工程建設方面可采用生態護坡及溝渠、生態泥結石道路，推廣病蟲害防治技術等。

4.2 深化固碳理念，提升耕地增匯水平

在“碳達峰、碳中和”背景下，陜西省可通過中低產田改造推進耕地質量提升，建設低碳、高效、節能的高標準農田，同時采取必要的田間管理措施，在保障糧食產能穩定的同時盡可能提高耕地固碳增匯水平。而針對陜西省中低產田改造過程中固碳理論與固碳技術不足等問題，應采用定位監測、試驗、模擬、工程示范等方法，通過系統開展理論研究、技術研發與集成示范的技術路線，強化耕地質量提升關鍵技術創新，注重各地資源稟賦，構建適用于不同類型土地整治后土壤質量快速提升技術體系，優化農田建設布局，提升耕地質量，加強區域特色產業的農田標準化建設，達到碳減排和提高土地質量的效果。首先，要改善農田基礎設施條件，通過土壤耕作層有機構建、灌排系統完善、土壤養分富集等工程，提升資源利用效率，降低碳排放強度；合理規劃作物種植結構，選取生育期適中、優質耐逆、綜合農藝性狀較好的作物品種并采用配套的種植管理技術優化田間管理，縮小作物產量差與效率差，提高糧食產能。其次，要提高氮肥利用效率，減少農田氮淋失以及直接或間接產生的N2O排放量，根據作物需肥規律經濟施肥，通過增施有機肥、緩施氮肥、硝化抑制劑、分次施用及氮肥深施等措施提高氮肥利用效率、減少氮源輸入。此外，要通過土壤深耕增加土壤通氣性，控制土壤含水率下限并適度增溫來減弱N2O排放量。再次，要增加秸稈腐熟還田和秸稈制炭還田，在減少碳源的同時，增加土壤中外源性有機物含量，降低農田土壤有機碳分解速率，提升土壤對N、P、K元素的吸收速率，在滿足作物生長所需的養分和微量元素需求的同時改良土壤，提高土壤固碳能力和耕地肥力。另外，針對陜南和延安南泥灣地區，要重點研發稻田節水栽培技術，通過抑制稻田產甲烷菌的數量及生物活性等來減少稻田CH4排放。另外，針對陜南和延安南泥灣地區，要重點研發稻田節水栽培技術，通過抑制稻田產甲烷菌的數量及生物活性等來減少稻田CH4排放。同時，采用干濕交替灌溉技術、水稻控制灌溉技術、地膜或秸稈覆蓋旱種技術以及改變土壤通氣狀況等提高土壤含氧量，抑制稻田CH4釋放，增強水稻根系活力，提高水稻產量，實現減排增匯。

4.3 加快耕地質量提升建設，強化高標準農田建設效能

耕地質量是決定耕地產能的重要影響因素，具備自然屬性、社會經濟屬性和生態屬性的綜合性特點。耕地自然屬性的重點在于土壤質量，而社會經濟屬性包括耕地的管護質量和土地利用質量。耕地自然屬性受作物種植區域水文氣候條件、地形地貌條件、土壤理化性質和土壤養分等多種因素影響，但更重要的是，農業生產投入、耕地利用方式、田間灌排設施、道路通達程度、農業科技投入以及后期管護等措施均會對耕地的社會經濟屬性產生重要影響，進而影響糧食產能提升。高標準農田建設的受益主體、建成后作物種植主體以及管護運營主體均是農民，而農民對耕地的根本要求在于追求經濟回報和耕地效益最大化，因此，新時代高標準農田建設重點要圍繞耕地產能提升和效能強化開展。首先，通過工程措施改善耕地土壤本身特性狀況，如有效土層厚度、表層土壤質地、土壤鹽漬化程度以及土壤有機質含量等；其次，根據耕地等別提升敏感性指標情況，改善耕地利用管理狀況，提升灌溉保證率、田間排水條件、田面坡度和田間道路通暢度；再次，通過歸并田塊、加強田間農藝管理水平和經營效益來改善耕地利用效率，促進耕地經營方式向集約化、規模化和機械化、智能化轉變；最后，通過提高耕地生物特性和農田防護林網化程度來調節改善耕地生態狀況，最終達到耕地“數量、質量、生態和產能”四位一體的高標準農田建設新格局。同時，要切實針對“三農”問題，進一步加快“政+校+企+農”的“產、學、研、用”相結合，通過分析不同區域、不同產業模式需求特征及技術適用條件，集成土壤改良、污染防治、精準灌溉施肥、信息化智能監測等農田標準化建設關鍵技術，構建耕地保護與質量提升技術體系。將科技研發人員駐扎在農村和生產第一線，與農民、企業和政府“零距離”開展科技創新、技術服務和人才培養，形成“科學研究+人才培養+社會服務”的循環模式，建立從整地到施肥灌溉、病蟲害防治、全生育期管理和作物收獲全過程的系統服務推廣體系。通過耕地流轉收益和耕地綜合效能的提升促進農民種植意愿和對項目管護的積極性，實現“田、土、水、路、林、電、技、管”等方面綜合整治水平的鞏固和提升，真正發揮出高標準農田建設潛力效能。

4.4 基于產業需求導入的高標準農田建設模式思考

由于傳統規劃理念重點圍繞土地的耕地屬性，與區域特點、農村發展需求不匹配，規劃目標與當地產業需求不配套，給當地群眾帶來的綜合效益較低，農民種植積極性和對項目的管護積極性均不高。因此，新形勢高標準農田建設應立足鄉村振興產業興旺的目標，針對目前陜西產業模式混亂，優勢不明顯的現狀，結合現代農業發展模式需求，依據設計、施工與生態農業特點，探索農田標準化建設和生態系統服務功能相結合的新模式。依據不同區域特質、不同產業特點，堅持“因地制宜、分類實施”的原則和適應現代農業需求差異，開展不同農田建設產業模式研究，優化農田標準化建設布局，集中力量加強糧食生產功能區和農副產品生產區農田標準化建設，開展休閑綠色循環產業研究，探索多產業融合發展的模式研究，實現現代農業需求下的標準化、規模化、專業化的產業模式。

首先，要開展不同優勢產業的標準農田產業模式研究。基于陜北、關中、陜南3種典型區域，重點加強陜西省小麥、玉米等糧食生產功能區和蘋果、獼猴桃等農副產品生產區農田標準化建設，以產業需求為導入，開展標準農田建設的產業模式研究，優化糧食、果業、畜牧業、中草藥種植等產業布局，制定具有產業特色的設計、施工標準，豐富生態建設新模式。其次，要開展基于休閑綠色循環產業的標準農田產業模式研究。以優質特色農產品為重點，探索建設全程綠色標準化生產農田建設標準體系，重點開展糞污、秸稈的收集、儲存、運輸、處理、循環利用研究；建立種養結合、生態循環的新型能源、養分綜合利用的標準農田產業模式研究。再次，要進行基于多業融合的標準農田產業模式研究。基于農業生產、農產品加工業、農業相關服務業的多業融合目標，推進農業與產品加工、休閑旅游、文化創意、健康養老等產業深度融合，因地制宜，開展典型的現代農業產業體系、生產體系、經營體系下的農田產業研究，探索產業深度融合發展的標準農田產業模式。同時，積極發揮農業合作社和其他社會資本引領作用，在項目建設完成后，鼓勵引進專業化種植企業，采用“龍頭企業+主導產業”融合模式，開展土地集中流轉，實現規模化、機械化經營，并提供大量就業崗位，帶動群眾和集體實現雙增收。

5 結語

中國農用地資源有限，中低產田數量較多，平均耕地質量不高，糧食綜合產能不足。傳統的圍繞“田、水、路、林、村”建設整治理念已無法滿足新形勢下高標準農田建設的最新要求。以耕地質量提升為目標，以高標準農田建設為載體，將“科技創新+產業導入”進行深度融合，通過“田、土、水、路、林、電、技、管”等方面的綜合整治，在完善項目區基礎設施條件改善的同時帶動區域內經濟發展，最終實現糧食產能穩步提升、農村收入水平顯著提高和鄉村人居環境有效改善的目的。

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