鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督綜合行政執(zhí)法的完善路徑探析

內(nèi)容摘要：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，符合我國人民代表大會制度的內(nèi)在要求。現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督綜合行政執(zhí)法面臨著基本監(jiān)督方式單一、針對性不強，閉會期間的監(jiān)督路徑缺失等困境。對此，可以通過強化基本監(jiān)督的針對性、有效性，構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)督的新模式，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大；執(zhí)法監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法作為我國行政執(zhí)法的“末梢”，在基層治理實踐中對公民切身權(quán)益的影響最直接、最頻繁，一旦缺乏有效的監(jiān)督制約，必將嚴(yán)重影響基層治理的法治化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的國家權(quán)力機關(guān)，身處民主法治建設(shè)一線，是基層群眾行使權(quán)力最為重要和便利的載體，尤其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，無疑具有得天獨厚的應(yīng)然優(yōu)勢，但現(xiàn)實中卻面臨著諸多困境亟待破解。

一、基本監(jiān)督方式單一、針對性不強

按照我國憲法第三條第三款規(guī)定：“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國最基層的國家行政機關(guān)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報告工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)。綜合行政執(zhí)法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的一項重要行政職能，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督正是我國人民代表大會制度的內(nèi)在要求。但從我國監(jiān)督法的規(guī)定來看，只有縣級以上人大常委會才可以對法律法規(guī)的實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大并不具備相關(guān)職權(quán)。地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的規(guī)定中，也只是原則性地指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，并未明確該項職權(quán)的具體實施方式。因此，從地方組織法第十二條之規(guī)定來看，聽取、審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告和人大主席團的工作報告，就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過其職能發(fā)揮對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的基本方式。

這種監(jiān)督方式必須緊緊依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的召開，人大代表在人代會召開期間，通過聽取、審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和人大主席團的工作報告，就其中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法相關(guān)情況提出質(zhì)詢或者反對的意見，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及人大主席團的工作進(jìn)行否定性評價。這種監(jiān)督方式雖然權(quán)威，但過于宏觀、單一，針對性不強。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會每年一般只舉行兩次，每次會期基本只有一至兩天，暫且不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職能力強弱，也不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法情況在各個工作報告中的體現(xiàn)程度，僅僅依靠每年的兩次會議去實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督，顯然是不現(xiàn)實的，也是不可能的。

二、閉會期間的監(jiān)督路徑缺失

地方組織法第十二條雖然明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的具體職權(quán)，但對于職權(quán)的行使卻沒有作出過多的規(guī)定。尤其是在人代會閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的行使主體及路徑并不明確，這就極易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“權(quán)力虛置”。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督而言，雖然地方組織法第十九條第二款規(guī)定，“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動”，但這并不能就當(dāng)然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。因為關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的行政關(guān)系，目前尚存在一定爭議。有觀點認(rèn)為，依據(jù)地方組織法第十九條和第二十條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職能的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是長期存在、并具有一定法定職能，在性質(zhì)和地位上與縣級人大主席團存在本質(zhì)區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在事實上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)，只是未明確而已[1]。按照該觀點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間實施的行為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)具有同等的效力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督亦應(yīng)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督。也有觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在政權(quán)制度設(shè)計上主要是實現(xiàn)民主功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作中的常態(tài)性組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的常設(shè)機關(guān)[2]。按照該觀點，人大主席團對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮并無直接關(guān)聯(lián)。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團盡管在人代會閉會期間持續(xù)存在，并具備一定法定職責(zé)，但在當(dāng)前的法律框架內(nèi)，將其直接定性為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)仍值得商榷。因為地方組織法第十二條和第十九條對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的具體職權(quán)已進(jìn)行了明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會選舉產(chǎn)生，在人代會閉會期間向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報告工作。人大主席團在人代會閉會期間的具體工作，不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能發(fā)揮混為一談。同時，2005年4月全國人大常委會法工委在《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)名稱問題的意見》中早已明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的常設(shè)機構(gòu)”。因此，在當(dāng)前的法律框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行的監(jiān)督，不能當(dāng)然就視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督綜合行政執(zhí)法，必須以地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基本職權(quán)為基礎(chǔ)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)去發(fā)揮相關(guān)監(jiān)督職能。這就使閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督陷入一個尷尬、無力的困境。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督綜合行政執(zhí)法的完善路徑

（一）強化基本監(jiān)督的針對性、有效性

人大代表在人代會期間以聽取、審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和人大主席團工作報告的方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督綜合行政執(zhí)法的基本方式。強化這種監(jiān)督方式的針對性和有效性，既要明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作情況作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和人大主席團工作報告的重要組成部分，還要切實增強人大代表對報告的審議能力。

綜合行政執(zhí)法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的重要行政職能，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作報告中相比經(jīng)濟、財政、民政，其所占內(nèi)容比重往往不高。這既同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人的傳統(tǒng)政績觀有關(guān)，也和綜合行政執(zhí)法的日常工作情況有關(guān)。作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，一般會更重視地域性的招商引資和經(jīng)濟建設(shè)。綜合行政執(zhí)法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近些年的新增職能，由于目前普遍存在著執(zhí)法人員配備不足、賦權(quán)事項無力承接等影響工作開展的難題，并不能有效展現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作業(yè)績，因而在工作報告中往往提及的內(nèi)容并不多。但從強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的針對性來看，必須要明確綜合行政執(zhí)法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告中的內(nèi)容比重。否則，不論人大代表的審議能力有多強，都無法實現(xiàn)對該項工作的監(jiān)督。同理，對于人大主席團的工作報告，同樣要重點明確人大主席團組織、安排人大代表對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督檢查的情況。只有將綜合行政執(zhí)法相關(guān)情況全部如實寫入工作報告中，人大代表才有機會通過聽取、審議的方式對該項工作進(jìn)行監(jiān)督。

此外，還需要切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對報告的審議能力，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中文化程度不高、學(xué)習(xí)能力不強、法律法規(guī)不熟，對人大職能認(rèn)知有限的一線勞動者代表不在少數(shù)，這些代表的審議報告能力亟待提升。在人代會上，這些代表中的大多數(shù)只參會不發(fā)言，表決隨大流，很少能夠提出高質(zhì)量的建議，“過程化履職”的現(xiàn)象較為普遍。對于綜合行政執(zhí)法這種專業(yè)性較強的行政工作，人大代表只有具備了必要的審議基礎(chǔ)和審議能力，才能更有效地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督職能，避免監(jiān)督流于形式。

（二）構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)督的新模式

常態(tài)化監(jiān)督是人大監(jiān)督職權(quán)更加有力有效行使的重要保障。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法常態(tài)化監(jiān)督履職的新模式，需要明確人代會閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)的行使主體及路徑，防止“權(quán)力虛置”。同時，還要積極探索創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的召開次數(shù)，強化人大監(jiān)督的持續(xù)性和有效性。

在人代會閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職權(quán)的行使主體及路徑不明是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能發(fā)揮的一個重要問題。從地方組織法第十八條第三款之規(guī)定來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席、副主席在本級人代會閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，根據(jù)主席團的安排組織代表開展活動，反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，并負(fù)責(zé)處理主席團的日常工作。這些工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在人代會閉會期間要處理的日常事務(wù)，并非就可以當(dāng)然代替了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能的發(fā)揮。因而，亟須在立法上對閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職權(quán)的行使予以明確。具體而言，可以通過對地方組織法等相關(guān)法律進(jìn)行修訂，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團即是人代會閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)，或者直接設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會，由該常設(shè)機構(gòu)在閉會期間行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項職權(quán)，對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行經(jīng)常監(jiān)督。關(guān)于開展經(jīng)常監(jiān)督的方式，可以參照監(jiān)督法中人大常委會對法律法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查的要求，明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)每年有計劃地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法情況組織執(zhí)法檢查，并將檢查情況形成報告交由本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府研究處理，同時報送上一級人大常委會備案審查。

此外，探索適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的召開次數(shù)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常態(tài)化監(jiān)督履職的重要舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一般每年只召開兩次，頻次相對并不高。僅僅依靠每年的兩次會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根本無法實現(xiàn)對綜合行政執(zhí)法的有效監(jiān)督。適當(dāng)增加人代會的召開次數(shù)，無疑可以在一定程度上緩解這種監(jiān)督的不足。但人代會的召開頻次過高，也顯然與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)實際不符。畢竟，人代會的召開不僅非常規(guī)范、嚴(yán)肅，而且還必須要得到人力、財力等方面的有效保障和配合。筆者認(rèn)為，可以因地制宜合理借鑒“季會制”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每個季度召開一次人代會[3]。在每次人代會中，可以根據(jù)工作需要分別安排專項工作報告會，并酌情合理確定會議期限。這樣，一定程度上不僅可以有效緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會期短、效率低給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能發(fā)揮帶來的困境，而且也為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對綜合行政執(zhí)法的常態(tài)化監(jiān)督創(chuàng)造了更多有利的必要條件。

參考文獻(xiàn)

[1]武春.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是事實上的常設(shè)機關(guān)[J].人大研究，2023（9）：38.

[2]廣東省人大常委會辦公廳綜合處（縣鄉(xiāng)人大工作處）課題組.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法理定位及其實踐探討：以對G省1114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履職的問卷調(diào)查分析為例[J].人大研究，2021（3）：12-18.

[3]重慶市南川區(qū)人大常委會代工委.季會制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職破冰之旅：重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大履職路徑探索與實踐[J].人大研究，2017（9）：30-32.

基金項目：本文系2022—2023年度河北省社會科學(xué)基金重點項目“河北鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法改革后評估及完善進(jìn)路研究”（項目編號：HB22FX001）的階段性研究成果。

作者簡介：胡建偉，中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院）營商環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員。