古代基層治理困境：從一名縣令之死說起

唐高宗龍朔二年（662年）的一天，永康陵（位于今陜西省咸陽市三原縣）旁人歡馬叫。原來，唐高宗的寵臣李義府上書皇帝要求改建祖墳，把祖墳遷到風(fēng)水更好的永康陵，唐高宗認(rèn)為李義府孝順便批準(zhǔn)了這項(xiàng)工程。永康陵本是唐高祖李淵祖父李虎的墓地，李義府此舉，無疑是想炫耀自己在皇帝面前有多得寵。

遷葬任務(wù)攤派到永康陵附近的八個(gè)縣。三原縣令李孝節(jié)最為積極，率先征調(diào)大量民夫和車馬參與工程，其他六縣令聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛征集大批丁夫，晝夜不停勞作，爭先恐后向李義府贈(zèng)送遷葬所需物品。唯獨(dú)高陵縣令張敬業(yè)有點(diǎn)犯難，他不想勞民傷財(cái)征召丁夫，但又必須做出表態(tài)，于是親自上陣下工地，最后竟因過度勞累而猝死于工地上。

據(jù)《新唐書》記載，遷葬工程極為盛大，趕來送葬的車馬以及祭奠供帳等物浩浩蕩蕩，從灞橋到三原七十多里之間，相繼不絕，"“人臣送葬之盛典無與比者”。而對于一名小縣令之死，歷史并沒有費(fèi)太多筆墨。張敬業(yè)之死，是古代基層官員生存的縮影，他們的苦楚與壓力貫穿各朝。歷代中央政府試圖通過調(diào)整俸祿、強(qiáng)化監(jiān)察來解決基層治理效能遞減的問題，卻因忽視“權(quán)力-責(zé)任-資源”的平衡而陷入惡性循環(huán)。

七品官烏紗背后的千斤重?fù)?dān)

作為古代官僚體系的基層政治組織，縣級政府職責(zé)繁重，縣令或知縣帶著一幫胥吏拉著政務(wù)、軍務(wù)、經(jīng)濟(jì)、教育、司法的“大車”"，面臨豪強(qiáng)欺壓、財(cái)政負(fù)擔(dān)、自然災(zāi)害、上級逼迫等壓力，常常身心俱疲、狀況倍出。

居延（今內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟額濟(jì)納旗和甘肅省酒泉市金塔附近）烽燧遺址出土的《居延漢簡》記錄了從西漢中期到東漢初年的重要檔案和文獻(xiàn)資料，其中記載了這樣一件事。東漢永平五年（62年）秋，居延縣令陳宣在油燈下加班批閱文件，突然被衙役急報(bào)打斷，說城外戍卒因爭水械斗，三人重傷，請他趕緊去處理。陳宣匆忙趕往現(xiàn)場調(diào)解，途中又遇農(nóng)婦攔轎哭訴丈夫拒付贍養(yǎng)費(fèi)。等到他處理完所有事情，幾近天明，回到縣衙，見案頭已堆滿治水方案、刑獄卷宗等文件。

據(jù)漢律的匯抄《二年律令·戶律》載，“催婚”和“征兵”工作縣令也得負(fù)責(zé)。“女子年十五以上至三十不嫁”，縣令需定期核查婚配情況，甚至動(dòng)用戍卒充當(dāng)“相親信使”來為“晚婚”女士做媒。此外，征兵任務(wù)繁重，如東漢末年為應(yīng)對戰(zhàn)亂，縣令需完成“三人抽一丁”指標(biāo)，面對逃役者時(shí)需采取強(qiáng)制手段，常激化官民矛盾。

唐代監(jiān)察御史韓琬對基層之難深有體會(huì)，他曾揮毫寫下辛辣的官場生存指南《御史臺記》，書中那句“入縣令為畜生道”的戲謔之語，如利刃般剖開了這些基層官員的生存困局。

明朝為了防御蒙古的侵?jǐn)_，朝廷沿長城設(shè)置了九個(gè)軍事重鎮(zhèn)。大同（今山西大同縣）為九鎮(zhèn)之一。此地設(shè)有專屬監(jiān)察機(jī)構(gòu)巡撫大同都御史，其職權(quán)跨越軍務(wù)與民政，可直接彈劾總兵至縣令等各級官員。這樣，大同縣令被擺在了很尷尬的位置，他頭上那頂七品縣令的烏紗帽，幾近成了權(quán)力絞盤下的催命符。

朱元璋第十三子代王朱桂在大同縱馬游獵、強(qiáng)占民女，經(jīng)常欺壓百姓，甚至袖藏銅錘在街頭傷人。百姓擂鼓鳴冤時(shí)，縣令卻只能緊閉縣衙，因?yàn)榘础洞竺鲿?huì)典》，皇族案件須交宗人府，縣令連案卷都無權(quán)過目。在大同城池的另一邊，正二品總兵府十五萬邊軍截留六成耕地為軍屯，縣令的司法權(quán)在邊軍的鐵蹄聲中已被碾作齏粉。

嘉靖朝時(shí)，總兵仇鸞部卒當(dāng)街劫掠，大同縣令張文奎剛欲查辦便遭“通敵論斬”的死亡威脅。到了崇禎時(shí)期，縣令張宗衡在《邊鎮(zhèn)十弊疏》中悲嘆“縣令非官，乃軍門之胥吏；縣衙非署，乃總兵之庫房”。他還要直面三品巡撫都御史的月課監(jiān)察、監(jiān)軍太監(jiān)谷大用的密折構(gòu)陷，以及同城知府的政績盤剝。最終，張文奎遭彈劾罷官。據(jù)大同方志記載，明代正統(tǒng)到崇禎年間（1436年-1644年），一共89任大同縣令，32個(gè)因?yàn)椤把诱`軍機(jī)”被革職，19個(gè)被御史彈劾，平均任期不足兩年。

清代康熙年間的宋犖曾官至吏部尚書，他在著作《緯蕭草堂》中回憶起自己的父親宋權(quán)。宋權(quán)在明末考中進(jìn)士后，被任命為山西陽曲（今陜西省陽曲縣）知縣。宋權(quán)對陽曲縣任知縣的經(jīng)歷心有余悸，常在家人面前發(fā)牢騷說，“前生不善，今生知縣；前生作惡，知縣附郭，惡貫滿盈。”"意思是說，做知縣的都是因?yàn)樯陷呑記]行善積德，而在“省級”政府所在地做知縣的，一定是上輩子惡貫滿盈，這輩子才受此懲罰。

嘉慶年間的慶陽知府龔景瀚干過知縣，對縣官工作之繁瑣與壓力后怕不止。他說，州縣上要兼顧刑名、錢糧、驛站、捕逃緝盜、征糧、征課、過餉、過犯、私鹽、私茶、私墾、私鑄等，如果遇命案，要花費(fèi)大量時(shí)間查辦，熬夜審案是常態(tài)，幾無休息時(shí)間。如果縣衙處于交通要道，還要迎來送往，應(yīng)酬不暇。

古代縣級領(lǐng)導(dǎo)不好當(dāng)，幾近成共識。在“皇權(quán)不下縣”的治理邏輯下，縣官在縣域內(nèi)并不是權(quán)力無邊，他們需依靠胥吏開展工作，官與吏相互依靠、掣肘。到清代，基層經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)紳和胥吏相互勾結(jié)架空縣官的現(xiàn)象，甚至還誕生了“紹興師爺”這樣強(qiáng)勢的胥吏群體。

身處政策執(zhí)行與民意交匯的復(fù)雜場域，縣官的“夾心層”困境本質(zhì)是治理體系中權(quán)責(zé)錯(cuò)位的映射。“皇權(quán)不下縣”的另一層邏輯便是，自上而下的單軌筑到縣衙門就停了，但滾下來的巨石卻要縣官承受，即便胥吏犯錯(cuò)，縣官作為縣域第一責(zé)任人，同樣難辭其咎。

小吏的大壓力

縣官“壓力山大”，胥吏的壓力同樣不小。

秦末漢初的基層小吏往往身處權(quán)力末梢，既要承受上級苛責(zé)，又要直面民間怒火。劉邦早年擔(dān)任泗水亭長時(shí)，曾因押送刑徒失職而被迫逃亡。這一職務(wù)名義上負(fù)責(zé)地方治安與公文傳遞，實(shí)則俸祿微薄，年俸不足百石，且需自籌差旅費(fèi)用。

據(jù)《史記》記載，劉邦押送驪山刑徒途中“道亡過半”，面對秦律\"失期當(dāng)斬\"的嚴(yán)苛規(guī)定，他不得不在芒碭山“斬殺白蛇起義”。同為亭長的夏侯嬰為了維護(hù)劉邦，被鞭笞數(shù)百下，獄中受盡折磨仍拒不供認(rèn)劉邦曾言語侮辱自己，可見，這些基層胥吏連自己的基本人身安全都難以保障。

前不久，改編自馬伯庸同名小說的電影《長安的荔枝》官宣定檔，影片主人公為唐代籍籍無名的長安小吏李善德，他被人設(shè)計(jì)，無奈接下給楊貴妃送荔枝的高難度差事。荔枝保鮮期僅三天，而嶺南到長安兩地距離五千余里，需跨越險(xiǎn)峻地形與官僚體系的重重阻礙。這名從九品小吏不得不抵押房產(chǎn)籌措運(yùn)送經(jīng)費(fèi)。當(dāng)他設(shè)計(jì)出“分枝植甕，隔水隔冰”的運(yùn)輸方案時(shí)，驛站馬匹早被權(quán)貴挪用，最終只能挪用本應(yīng)用于賑災(zāi)的官馬，導(dǎo)致沿途餓殍遍野。這種“忠君”與“害民”的道德撕裂，成為無數(shù)技術(shù)型胥吏的精神枷鎖。

馬伯庸通過李善德這一歷史人物，影射古代底層胥吏在宏大歷史事件中的艱難處境。而李善德的原型歷史上不乏其人，據(jù)馬伯庸介紹，他在閱讀資料時(shí)，發(fā)現(xiàn)了一名叫周德文的徽州小吏，此人在明代永樂遷都北京時(shí)負(fù)責(zé)催辦錢糧等公事以支援新京城的建設(shè)，最后因勞碌病死在宛平縣德勝關(guān)。

《水滸傳》里，宋江在衙門里做押司，武松做都頭，其中的不少人物都出身胥吏，且現(xiàn)實(shí)中均有原型。所謂“刑不上大夫”，宋代官員如犯罪，一般不在臉上刺字，但吏就不行。宋江犯罪就被施于黥刑，臉上刺字“迭配江州”。現(xiàn)實(shí)中，朝廷對胥吏犯罪的懲處確實(shí)不含糊。

南宋的法學(xué)匯編《名公書判清明集》中有許多嚴(yán)懲貪腐胥吏的判例，例如胥吏余信巧立無名錢、自寄錢、常例錢等名目敲詐錢財(cái)，敲詐百姓，蔡久軒判其脊杖十七，刺面發(fā)配；胥吏王晉勾結(jié)權(quán)貴，操弄死刑案件，受賄一千六百八十余貫，被判脊杖二十，發(fā)配二千里，抄沒家產(chǎn)。在“官貴吏賤”的背景下，胥吏犯錯(cuò)幾無迂回余地，因而，他們?nèi)狈β殬I(yè)的認(rèn)同感，遇事更易往死胡同走。

胥吏權(quán)小責(zé)大，長期處于“非官非民”的夾縫中，不拿朝廷俸祿，沒有職業(yè)上升渠道，為了謀生，他們只能偷偷摸摸干違法亂紀(jì)之事。有的地方官勾結(jié)胥吏，主動(dòng)參與分贓。比如明代基層官吏沆瀣一氣，搞出欺上瞞下的“團(tuán)局造冊”——地方官吏編造黃冊時(shí)系統(tǒng)性造假，通過竄改數(shù)據(jù)、虛報(bào)隱匿等手段逃避賦稅徭役，最終導(dǎo)致“富者田連阡陌而稅輕，貧者無立錐之地而稅重”，加劇了社會(huì)矛盾。

因而，歷史上胥吏又常被稱為“蠹吏”，其稱呼便帶上了職業(yè)性的屈辱。胥吏的名聲漸漸變臭，宋代規(guī)定胥吏子孫不得科舉；明代將其編入\"賤籍\"，朱元璋甚至親自批示，表示只要能寫會(huì)讀的人都可參加科舉，“惟吏胥心術(shù)已壞，不許應(yīng)試”；清代甚至要求胥吏穿戴特定服飾以明身份。話說回來，胥吏雖有苦衷，但與百姓之苦相較，又是小巫見大巫了。

古代“網(wǎng)格員”也鬧心

為緩解基層治理資源不足的困境，唐代設(shè)管理街坊的小吏里正和坊正人，宋代新設(shè)保甲長，這樣，官僚體系借助三老、甲保等帶有職役性質(zhì)的組織，對縣以下廣袤的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)進(jìn)行間接治理，為宗族、士紳留下了運(yùn)作空間。

社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中，將此治理模式定義為“雙軌政治理論”：“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳權(quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式，塑造出一個(gè)形象而又獨(dú)特的描述傳統(tǒng)中國政治運(yùn)作邏輯的‘雙軌政治’模型。”

這些鄉(xiāng)官猶如“網(wǎng)格員”，其職責(zé)包括維護(hù)治安、調(diào)解糾紛、組織勞動(dòng)、催繳稅收等，是基層管理和服務(wù)“最后一公里”的執(zhí)行者。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，保長甲長常常兩頭受氣。他們往來稽查，需要公費(fèi)，這些費(fèi)用本應(yīng)在官府籌劃之列，但實(shí)際操作中只有地方自籌。

清朝道光年間，皇帝的兩份上諭都提到地方上缺少保甲費(fèi)用影響到基層積極性。安徽巡撫蔣文慶奏報(bào)保甲情形，曾提出“預(yù)籌經(jīng)費(fèi)、以期經(jīng)久”，最后并未有切實(shí)解決辦法。保長甲長拿不到經(jīng)費(fèi)，只有在百姓頭上打主意，百姓未蒙其利，反而深受保長甲長索要之害。

光緒二十五年（1899年）山東平度州正堂吳頒發(fā)的《清查保甲十戶聯(lián)名牌》顯示，“為發(fā)給保甲戶口牌式事……倘過犯事，九家連坐。”牌上落有保長、甲長、牌頭的姓名。這張保甲門牌中強(qiáng)調(diào)一家犯罪九家連坐同受懲處。當(dāng)時(shí)的基層政策法規(guī)手冊《欽定戶部則例》要求，保甲長每日傍晚稽查戶口，發(fā)現(xiàn)可疑人員需立即上報(bào)，疏漏即擔(dān)責(zé)，因此，他們平時(shí)精神壓力極大。順治年間緝捕逃人的諭令中，多次提及保甲，足見這個(gè)群體的不穩(wěn)定性。他們深諳生存的風(fēng)險(xiǎn)，搖擺于體制與流氓之間，稍不注意便成為權(quán)力末梢的犧牲品

保甲制依賴基層自治，卻未賦予資源保障；強(qiáng)調(diào)連坐責(zé)任，卻忽視執(zhí)行成本；賦予其少量權(quán)力，卻缺乏應(yīng)有監(jiān)督。這些矛盾在古代基層的各級——從縣官、胥吏到保甲長等，多少都存在。

郡縣治則天下安。明末清初著名思想家顧炎武在《郡縣論》中指出，明朝之覆滅，始于郡縣。他認(rèn)為，中央政府通過層層監(jiān)察機(jī)構(gòu)嚴(yán)密控制地方，導(dǎo)致地方官員疲于應(yīng)付上級考核，無暇顧及民生；官僚體系臃腫，監(jiān)察制度繁瑣，財(cái)政資源大量消耗于文書往來、官員迎送等事務(wù)，加劇民生貧困。他建議明廷簡化行政層級，合并三四縣為一郡，設(shè)太守總攬監(jiān)察，但郡以上機(jī)構(gòu)大幅精簡。

顧炎武思想觀念過于超前，他肯定了“私”的正當(dāng)性，認(rèn)為“各懷其家，各私其子”是人之常情，主張利用官員的私心激勵(lì)其勤政愛民，最終實(shí)現(xiàn)“天下之私，天子之公”。這樣的先聲，明廷當(dāng)權(quán)者聽不到，也聽不進(jìn)。到了明末中后期，基層官僚群體已然腐敗入骨，正如海瑞所說：“縣百事統(tǒng)于府，舊例，小有故必參謁。”也就是說，知縣往往置政事于不顧，有空就去巴結(jié)、行賄知府。

歷朝歷代為加強(qiáng)中央集權(quán)，嚴(yán)密控制地方，短期內(nèi)雖能維持秩序，卻抑制了社會(huì)活力，加大了基層負(fù)擔(dān)，最終因治理成本超過收益而引發(fā)系統(tǒng)性崩潰。明末是如此，唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)與漢末地方軍閥四起亦是如此。