加強政協工作制度化、規范化、程序化功能建設研究

人民政協工作“三化”功能建設取得一系列重大進展，但在實踐中仍然存在一些問題和不足。特別是不少市縣政協因“兩個薄弱”問題，不同程度制約了政協工作“三化”功能建設。需要圍繞建立健全完整、系統的政協工作“三化”運行機制找準問題，析透成因，探究更有針對性的對策和措施。

習近平總書記在中共二十大報告中強調，要“發揮人民政協作為專門協商機構作用，加強制度化、規范化、程序化等功能建設”[1]。這對人民政協實踐全過程人民民主、推進專門協商機構建設作出了新部署，提出了新要求，也為更好服務國家治理體系和治理能力現代化，把中國新型政黨制度優勢轉化為國家治理效能提供了理論指引和實踐遵循。作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，政協工作制度建設在新時代有了新方向和新要求，但其制度化、規范化、程序化等理論研究和實踐探究還有待深入開展。立足新時代新使命、新任務、新要求，研究政協工作“三化”功能建設，對于完善中國特色社會主義制度體系和社會主義協商民主治理功能，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、新時代政協工作“三化”功能建設的實踐做法與成效——以湖南省政協為例

政協工作“三化”功能建設，是指在我國現行政治體制框架內，通過制定一系列切實可行、相互配套的規章制度、議事規則和辦事規程而形成的人民政協有章可循、有規可依、按程序辦事的運行機制。政協工作“三化”功能建設中，制度化是前提條件，規范化是行為準則，程序化是運行方式，共同構成人民政協履職的基本路徑和保障依據。新時代以來，湖南省政協按照中共中央、全國政協、中共湖南省委的要求，立足專門協商機構的性質定位，重點圍繞加強黨的領導、改進協商履職、委員隊伍建設、規范機關管理等方面，著力抓好制度化、規范化、程序化建設，構建于法周延、于事簡便的制度體系，[2]為推動人民政協制度更加成熟作出了積極探索，基本做到履職活動有制可依，日常工作有章可循，服務管理規范有序。

（一）構建政協履職工作制度體系

從1990年中共湖南省委轉發《政協湖南省委員會關于政治協商、民主監督的規定》到2010年出臺《中共湖南省委政治協商規程（試行）》，對湖南省政協履行政治協商職能作出規定，從2014年1月中共湖南省委轉發《政協湖南省委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定（試行）》到2022年貫徹落實《中國共產黨政治協商工作條例》《關于加強和改進新時代市縣政協工作的意見》等法規文件精神，湖南省政協切實加強政治協商、民主監督、參政議政制度體系建設，提升了政治協商程序化水平、民主監督組織化程序和參政議政成果轉化效果。近年來，湖南省政協梳理總結一段時間以來的好經驗好做法，與時俱進推進政協工作制度創新，先后印發《政協湖南省委員會微建議工作辦法》《關于加強省市縣三級政協聯動的意見》《政協委員工作室建設實施辦法》《關于落實“7+4+5+3”工作的責任清單（試行）》等文件。[3]總體來說，湖南省政協從內容到程序、方法到保障等方面對履職工作進行了明確規定，加大了制度供給力度，形成權責清晰、程序規范、關系順暢、運行有效的制度體系，有力推動了政協工作制度化、規范化、程序化建設。

（二）修訂完善和出臺有關制度文件

一是加強黨對政協工作領導的制度建設。近年來，湖南省政協修訂和完善了黨組工作規則、黨組會議議事規則、落實意識形態工作責任制辦法等文件。2019年，湖南省政協在全國政協系統范圍內率先制定出臺第一個專委會分黨組工作規則實施細則，其中包括分黨組聯系港澳委員、宗教界委員工作機制，以較為完善的制度建設推動政協黨的建設“兩個全覆蓋”落到實處。二是完善政協系統線上學習機制。利用政協云平臺常態化開展網絡學習，設立“學庫”“數字文史館”“數字圖書館”等板塊，推出“委員公開課”“湘聲講堂”“夜讀往事”等學習宣傳欄目。三是加強政協履職配套制度建設。2023年4月印發《政協湖南省委員會關于省政協委員履職考勤考績工作實施辦法（試行）》《政協湖南省委員會機關鼓勵激勵、容錯糾錯、追責問責機制實施辦法（試行）》《政協湖南省委員會機關黨支部“兩力兩率”評比辦法（試行）》等文件。四是推動政協工作提質增效的制度建設。其一，加強與各方面聯系的制度建設，制定《湖南省政協主席會議成員聯系駐湘全國政協委員、省政協常委，常委聯系委員辦法（試行）》以及中共政協湖南省委員會黨組聯系民主黨派省委、省工商聯和無黨派人士等相關制度；其二，加強發揮委員主體作用的制度建設，2021年和2022年分別出臺《政協湖南省委員會聯系服務委員辦法》《政協湖南省委員會委員聯系服務界別群眾辦法（試行）》等；其三，加強發揮專委會基礎性作用的制度建設，2021年印發《關于加強和改進湖南省政協專門委員會工作和制度建設的實施意見》，2023年印發《中共政協湖南省委員會黨組關于對專門委員會分黨組作用發揮情況開展監督評價的辦法（試行）》，等等；其四，加強界別工作方面的制度建設，制定出臺《進一步加強和改進界別工作的意見》等；其五，加強機關建設方面的制度建設，制定出臺《政協湖南省委員會機關公務員管理規定》《政協湖南省委員會事業單位人事管理辦法》《政協湖南省委員會掛職鍛煉干部管理辦法》《政協湖南省委員會機關效能督查辦法》《政協湖南省委員會機關公文處理規定》《政協湖南省委員會機關信息化工作管理辦法》等制度文件。

（三）建立健全與黨政協同配合的制度機制

一是建立會同黨政部門制定年度協商計劃的制度機制。按照中共中央要求，湖南研究出臺年度協商工作計劃制定辦法，從2014年起將年度協商計劃納入中共湖南省委工作要點。特別是省政協結合中共中央2022年6月印發的《中國共產黨政治協商工作條例》，明確會同黨委、政府制定并實施協商年度工作計劃，促進政協協商與黨委、政府工作的有效銜接，增強協商計劃性、計劃的權威性和執行力。二是建立健全知情、溝通、反饋等環節制度機制。建立政協領導、辦公廳、專委會負責人參加或列席黨委、政府相關會議的制度機制，定期邀請省委、省政府領導或相關部門領導到省政協通報全省經濟社會發展情況，省政協通過舉辦座談會、組織視察調研等形式對黨委、政府的重大決策及其貫徹實施搭建知情明政、溝通交流平臺。完善協商活動開展、協商意見處理、協商跟蹤辦理、協商成果轉化落實等機制，健全協商工作督促、責任追究、成果報送、反饋跟蹤等機制，推動黨政部門協商成果轉化、落實落地。三是建立健全黨政領導參加政協協商活動的制度機制。完善黨政領導分管聯系政協工作，黨委、政府及其相關部門參加列席政協重要會議和對口聯系協商制度。明確黨委、政府及其部門的相關責任和義務，把重視政協工作、發揮政協作用和支持政協履職納入黨政工作管理目標和領導干部考核體系。規范黨政領導參加政協協商活動，建立健全與黨政部門的專題協商、對口協商機制[4]。

二、政協工作“三化”功能建設面臨的現實困境及其反思

自成立以來，人民政協工作“三化”功能建設取得一系列重大進展，但在實踐中仍然存在一些問題和不足。特別是不少市縣級政協因“兩個薄弱”問題，不同程度制約了政協工作“三化”功能建設。需要圍繞建立健全完整、系統的政協工作“三化”運行機制找準問題，析透成因，探究更有針對性的對策和措施。

（一）面臨的現實困境和主要問題

1.實體性規定有待進一步加強。可以在協商主體、協商內容、協商形式等方面進一步作出更加明確的制度規范。比如在協商主體方面，《中國共產黨政治協商工作條例》明確政治協商是“在中國共產黨領導下，中國共產黨同各民主黨派和各界代表人士圍繞黨和國家大政方針、經濟社會發展重要問題以及其他重要事項開展的協商”[5]，表明協商主體是中國共產黨、各民主黨派和各界代表人士。2023年新修訂的《中國人民政治協商會議章程》明確“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商”[6]。有觀點認為協商主體應包括人大常委會和人民政府。對于人民政協政治協商而言，有觀點認為就是中國共產黨同各民主黨派和各界代表人士在政協進行協商，還有的認為應該是中國共產黨、人大常委會、人民政府及其部門同各民主黨派和各界代表人士在政協開展協商。由于各地各個方面對于人民政協協商主體的認識不夠清晰、不夠統一，甚至存在誤區，在具體實施過程中就有很大差異。比如省級黨委關于人民政協政治協商的文件中，有的將作為權力機關的人大列為協商主體，而有的沒有將其列入協商主體。由于在協商主體方面存在爭議，認識和理解有不少差異，致使各地實踐也各不相同，影響了政治協商工作的整體推進。

2.程序性規定有待進一步細化。程序既是制度的內容，也是順利開展協商活動的重要保障。程序性規定作為人民政協開展履職活動的具體步驟和環節，設計合理、操作公開、運轉有效，才能確保人民政協的優勢、功能和作用得到發揮和實現。目前，《中國共產黨政治協商工作條例》《中國人民政治協商會議章程》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》等，都對協商程序給出了原則性指導意見，總體上來說都是實質性規定，還需要制定細化、可操作性的程序性規定。由于《中國人民政治協商會議章程》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》等文件都不是法律法規，對黨政部門并不具有強制約束力。各級地方政協執行不一，有的僅是參照執行，現實中難以完全把“政治協商納入決策程序”“在決策之前和決策執行過程中進行協商”等重要原則落到實處。

3.配套保障性制度有待進一步完善。總體上看，《中國共產黨統一戰線工作條例》《中國共產黨政治協商工作條例》《中國人民政治協商會議章程》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等文件，都對人民政協履職有明確要求，對人民政協履職工作有明確的制度規定。但是在實踐中，有章不循、有制不依或執行不力的情況時有發生，甚至越到基層越明顯。比如文件規定重要問題在決策之前或決策執行過程中進行協商，有的地方黨委、政府并沒有把協商納入決策的必經程序；有的協商了，也只是走程序，存在簡單化和隨意性；有的以事后通報代替事前協商，等等，不同程度損害了人民政協制度的權威性和嚴肅性，制約了政協工作的開展和推進。

（二）問題成因反思

1.認識不到位。政協工作“三化”功能建設存在多方面問題，最大的制約因素可能在于思想認識不到位。雖然中共中央對政協工作高度重視，并根據形勢發展適時出臺制度、作出部署、提出了具體要求等，但在實際工作中，各級黨委、黨政領導干部的認識參差不齊，不少人沒有從堅持和完善中國特色社會主義政治制度、發展中國特色社會主義政治文明這一戰略高度去理解和把握。加之理論學習不深入，宣傳教育缺乏力度，對人民政協存在不少認識誤區，從根本上制約了政協工作“三化”功能建設的整體推進。

2.機制不健全。目前有憲法層面關于“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”的權威表述，中共中央在2022年6月首次圍繞政治協商工作發布黨內法規，各省級黨委也出臺了關于政治協商的專項文件，有的基層黨委或政協也制定了實施辦法。但總體而言，由于沒有一份全國統一的、較為詳細、具有可操作性且具有強制約束力的法規文件，沒有真正形成程序性規范、協商意見轉化落實機制、黨政部門支持和參與的具體辦法等保障性配套機制，不同程度影響了政協工作整體有效推進。

3.理論研究滯后。人民政協自成立以來，其理論直到2004年才被中央正式確認，之后其研究課題才被納入馬克思主義理論研究和建設工程，納入國家哲學社會科學總體發展規劃。曾有學者在1991年提出建立人民政協學的重要性，但將人民政協學作為一個學科建設，這方面的研究沒有引起學術界積極的廣泛關注[7]。總體而言，人民政協理論研究遠滯后于實踐發展，各級黨委和政協普遍缺乏從理論和實踐上對人民政協進行系統化、學科化的研究和探索。由于理論研究滯后，理論對實踐的指導和支撐作用薄弱，較大程度影響了政協工作“三化”功能建設的整個進程。

三、推進政協工作“三化”功能建設的策略與路徑

在人民政協各項建設中，制度建設是關乎人民政協穩定性和長期性發展的重要課題，既是健全和完善人民政協各項運行機制的規范保障，也事關人民政協事業的長遠發展以及人民政協獨特優勢的有效發揮。新形勢下，人民政協履職工作要經常性、規范性、富有成效地開展，切實發揮其在我國政治生活中不可替代的作用，最為關鍵的就是要切實加強人民政協工作制度化、規范化、程序化功能建設。

（一）從戰略高度上深化認識，增強推進政協工作“三化”功能建設的自覺性和主動性

新時代推進政協工作“三化”功能建設，首先必須從發展人類政治文明和推進中國特色社會主義民主政治建設這一戰略高度來深刻認識政協工作的重要性。開展人民政協履職工作，是推進中國特色社會主義民主政治建設的必然要求，對于鞏固中國共產黨的執政基礎、凝聚各方共識、提高決策科學化民主化水平具有不可替代的重要作用。各級黨委、政協機關及其領導干部，要牢固樹立主導意識和責任意識，推動建立與其他各方面協商主體之間良性互動關系，不斷提高政協“三化”功能建設的自覺性和主動性。

（二）從法律規范上頂層設計，穩妥推進政協工作“三化”功能建設的法治化進程

人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，其制度建設需要“置身于”全面依法治國、建設社會主義法治國家的宏觀背景中謀劃。可以參照人民代表大會這一根本政治制度，以憲法專章、專節的形式，從根本上明確人民政協的法律地位、權利義務與功能作用等。結合《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》等文件精神，適時出臺專項保障人民政協制度化建設的法律文件，通過實體立法和程序立法確保人民政協履職工作有相關法律的具體規定[8]，使得人民政協履職工作具有明確的法律執行力。

（三）從程序性制度建設著力，確保推進政協“三化”功能建設的有序有效

相比較而言，程序化建設在政協工作“三化”功能建設中相對薄弱。要把程序化建設擺在重要位置，不斷加大政協工作程序性制度建設力度。結合《中國共產黨政治協商工作條例》《中國人民政治協商會議章程》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等文件精神，在協商活動籌備、協商活動開展、協商成果運用和反饋等三個環節上著力，對政協工作的每道程序加以細化并作出明確規定，形成符合實際、完整縝密、操作性強、具有約束力的協商程序。比如協商議題、監督議題的提出與確定，根據年度工作重點，分別由黨委、人大常委會、政府、民主黨派、人民團體等提出議題，由政協黨組和政協組織提出議題建議，黨委按照總攬全局、協調各方的要求統一研究確定。還比如協商意見的處理和反饋，黨委、政府及有關部門對政協送達的協商意見建議，要認真研究處理，積極采納落實。對一時不能采納的，要說明情況和原因。對協商意見建議的辦理情況，應及時反饋給政協及有關部門，再由政協組織向參與協商的各黨派、團體和各界委員進行反饋。建立由協商各方組成的意見督辦落實聯席會議制度，共同研究、跟蹤落實、定期檢查協商意見落實情況，并及時向其他協商方通報[9]。

（四）以堅持黨的領導、統一戰線、協商民主有機結合為根本要求，完善推進政協工作“三化”功能建設的制度體系

推進政協工作“三化”功能建設，需要從堅持和發展中國特色社會主義政治制度的總體安排和部署中加以推進，需要建立健全與之相關聯的各項配套制度措施，系統推進人民政協制度體系建設。特別是要緊密結合《中國共產黨政治協商工作條例》和2023年新修訂的《中國人民政治協商會議章程》，細化相關實施細則，比如建立協商議題、監督議題提出的具體辦法、協商意見建議落實的有效機制、協商成果評估的具體辦法等；制定提高政協工作實效的保障性制度，比如加強政協機關干部隊伍和政協委員隊伍建設的制度、提高政協委員參政議政能力的制度、創新政協工作活動方式方法的制度等；制定黨政部門支持和參與政協工作的具體措施，比如完善黨委議事規則和政府部門工作規則、建立健全考核考評制度和責任追究制度等，逐步形成科學管用、相互銜接、有機互動的政協工作制度體系，保障政協工作各項活動有序開展，增強政協履職工作成效。

（五）以理論研究為重要支撐，推動政協工作“三化”功能建設的創新發展

改革開放以來，隨著政協工作的實踐發展，人民政協理論體系日益成熟[10]。不過，當前政協履職還不夠充分，很重要的一點就是普遍缺乏理論上的深入研究和系統探索。針對當前人民政協理論研究相對滯后的現狀，應大力組織各方面力量加強對人民政協理論、人民政協制度、人民政協實踐的研究。特別是要加強人民政協的基礎理論、應用理論以及中外協商民主比較等方面研究，深入探究人民政協的理論淵源、獨特優勢、理論體系等，以推動新時代政協工作“三化”功能建設的創新發展。尤其結合政協工作在實踐中不斷探索的新做法和取得的新成效，對各地行之有效的成功經驗總結提煉，深化對政協工作的規律性認識，并將之系統化、制度化，成熟的可以上升為工作制度和規范。

注釋：

[1]《中國共產黨第二十次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2022年版，第32頁。

[2]湖南政協：《烏蘭在長沙調研督查：加強制度化、規范化、程序化功能建設，以高質量履職服務高質量發展》，湖南政協網，2022年12月2日，https：//www.hunanzx.gov.cn/hnzx/zxjg/jjwyh/jjwgzdt/202212/t20221203_29146960.html。

[3]《湖南省政協印發4份重要文件 讓湘字號履職品牌更亮成色更足》，湖南鳳凰網，2022年11月3日，https：//i.ifeng.com/c/8Kdwn7OsS33。

[4]省政協研究室課題組：《地方政協制度建設研究——以湖南為例》，湖南政協網，2016年12月16日，https：//www.hunanzx.gov.cn/zwgk/llyj/201612/t20161216_4158294.html。

[5]《中共中央印發（中國共產黨政治協商工作條例）》，2022年6月20日，http：//www.news.cn/politics/2022-06/20/c_1128759570.htm。

[6]《中國人民政治協商會議章程》，中國政協網，2023年3月20日，2023年3月20日，http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2023/03/20/ARTI1679275255601112.shtml。

[7]時雨、曉萍：《加強對人民政協工作的科學研究——兼談建立人民政協學的重要性》，《蘭州學刊》，1991年第3期，第22-27頁、第33頁。

[8]省政協研究室課題組：《地方政協制度建設研究——以湖南為例》，湖南政協網，2016年12月16日，https：//www.hunanzx.gov.cn/zwgk/llyj/201612/t20161216_4158294.html。

[9]北京市政協課題組：《新形勢下人民政協政治協商的探索》，中國文史出版社，2011年版，第89-90頁。

[10]李煒永、齊衛平：《人民政協制度完善和發展的歷史考察》，《理論視野》，2019年第10期，第44-50頁。

（作者為湖南省社會主義學院教授、中國統一戰線理論研究會黨外代表人士統戰工作理論湖南研究基地特約研究員，湖南師范大學公共管理學院碩士生導師）

責任編輯：王卓