政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的影響因素研究

摘要：數(shù)據(jù)開放是實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的前提，厘清影響數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的梗阻因素，打通數(shù)據(jù)開放進(jìn)程中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)，有助于加快數(shù)據(jù)流通、創(chuàng)新數(shù)據(jù)利用、釋放數(shù)據(jù)價(jià)值?；谡邤U(kuò)散視角和TOE分析模型，運(yùn)用事件史分析方法對(duì)2012—2022年間省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，從而揭示和解釋影響數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵因素和邏輯機(jī)理。省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散在時(shí)間上呈“S”型擴(kuò)散，空間上自東向西逐漸擴(kuò)散，政策開放水平與信息化水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、科技研發(fā)投入、政府支持力度、政府重視程度、政策學(xué)習(xí)情況、公民需求壓力正相關(guān)。為此，地方政府亟須強(qiáng)化科技創(chuàng)新賦能，夯實(shí)數(shù)據(jù)開放技術(shù)基礎(chǔ)；吸納多元主體參與，建構(gòu)數(shù)據(jù)開放命運(yùn)共同體；完善制度體系建設(shè)，優(yōu)化數(shù)據(jù)開放發(fā)展環(huán)境；創(chuàng)新數(shù)據(jù)開發(fā)利用，釋放數(shù)據(jù)開放多元價(jià)值，從而助推數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略實(shí)施，凸顯數(shù)據(jù)要素的重要價(jià)值。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)開放；政策擴(kuò)散；TOE模型；事件史分析

中圖分類號(hào)：D630" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " 文章編號(hào)：1003-8477（2025）03-0069-10

一、研究背景與問題提出

作為助力數(shù)據(jù)利用和價(jià)值發(fā)揮的“關(guān)鍵一招”，數(shù)據(jù)開放已然成為推動(dòng)數(shù)字建設(shè)、釋放公共價(jià)值和提升治理效能的重要途徑。數(shù)據(jù)開放浪潮的興起以2009年美國數(shù)據(jù)開放平臺(tái)“Data.gov”的上線為標(biāo)志，隨后便席卷全球。2012年上海率先“領(lǐng)跑”中國數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)，北京等城市也相繼上線政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，數(shù)據(jù)開放熱潮持續(xù)升溫。黨的十八大以來，中央高度重視數(shù)據(jù)共享與開放建設(shè)，并從頂層設(shè)計(jì)的高度高瞻遠(yuǎn)矚地作出一系列戰(zhàn)略部署，助推中國數(shù)據(jù)開放朝著“增量”與“提質(zhì)”的方向邁進(jìn)。

然而，整體而言中國數(shù)據(jù)開放尚處于“摸著石頭過河”的起步階段，普遍存在開放程度低、發(fā)展不平衡、形式主義等諸多不足，與發(fā)達(dá)國家相比仍存在一定差距。究其根源在于政府面臨著如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的“百花齊放”，即數(shù)據(jù)開放由試點(diǎn)地區(qū)推向全國范圍；從哪些方面著手進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，即數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵影響因素；如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的數(shù)據(jù)開放，即數(shù)據(jù)開放的建設(shè)優(yōu)化路徑等一系列現(xiàn)實(shí)困惑，難以擘畫數(shù)據(jù)開放的發(fā)展藍(lán)圖，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。因而亟須挖掘數(shù)據(jù)開放的推廣思路，厘清阻滯數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵因素，探索數(shù)據(jù)利用和價(jià)值發(fā)揮的實(shí)踐進(jìn)路，打通中國數(shù)據(jù)開放理論探析與實(shí)踐探索過程中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

鑒于此，本研究嘗試從政策擴(kuò)散視角切入，通過構(gòu)建“技術(shù)—組織—環(huán)境”的三維分析框架探討數(shù)據(jù)開放的影響因素，并據(jù)此提出科學(xué)合理的建設(shè)性優(yōu)化策略，以期有效回應(yīng)數(shù)據(jù)開放怎樣擴(kuò)散、何以影響、如何推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)之問，從而以中國特色數(shù)據(jù)開放的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”助力政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代的彎道超車，決勝于大數(shù)據(jù)時(shí)代的國家治理“新賽道”。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時(shí)代的延伸和躍進(jìn)，[1]（14）已經(jīng)成為我國的重要戰(zhàn)略。其可以理解為：政府制定數(shù)據(jù)收集與公開的標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)向社會(huì)公眾和組織提供相關(guān)數(shù)據(jù)，從而達(dá)到數(shù)據(jù)價(jià)值被開發(fā)利用的目的的行為和過程。[2]（62）既有研究主要從政策、過程、系統(tǒng)等視角探討數(shù)據(jù)開放的相關(guān)議題，研究成果相對(duì)豐碩且富有洞見。其一，政策視角。學(xué)者基于政策工具視角闡發(fā)數(shù)據(jù)開放中政策工具組合情況，論證了現(xiàn)階段我國綜合利用供給型、環(huán)境型、需求型政策工具來推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放，[3]（25）解釋了政策工具選擇的內(nèi)在邏輯；基于政策文本分析視角揭示數(shù)據(jù)開放邏輯機(jī)理，研究認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)分類分級(jí)是保障開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)流動(dòng)達(dá)到平衡的支點(diǎn)，[4]（46）提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的重要途徑。其二，過程視角。從生命周期視角實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的過程追蹤，全面、系統(tǒng)地識(shí)別各生命周期階段存在的障礙，并有針對(duì)性地提出促進(jìn)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的應(yīng)對(duì)策略；[5]（7）從數(shù)據(jù)故事視角入手助力數(shù)據(jù)開放過程的“故事化”，通過建構(gòu)政府開放數(shù)據(jù)用戶認(rèn)知圖式聯(lián)結(jié)模型，為了解用戶數(shù)據(jù)認(rèn)知需求、使用數(shù)據(jù)故事表征方式、推廣開放數(shù)據(jù)利用提供新方法；[6]（70）從關(guān)系變遷視角審視數(shù)據(jù)開放，認(rèn)為數(shù)據(jù)開放是政府為響應(yīng)“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系變遷所生發(fā)出的一項(xiàng)極富創(chuàng)新性的公共管理新舉措。[7]（35）其三，系統(tǒng)視角。在系統(tǒng)論視角下探析數(shù)據(jù)開放的概念、模型、結(jié)構(gòu)等議題，重視內(nèi)部子系統(tǒng)之間的互動(dòng)和反饋，關(guān)注系統(tǒng)運(yùn)行的內(nèi)部規(guī)律；[8]（40）從生態(tài)系統(tǒng)視角論述數(shù)據(jù)開放的價(jià)值，在價(jià)值創(chuàng)造的機(jī)理上，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)從開放、利用到價(jià)值創(chuàng)造的動(dòng)態(tài)循環(huán)；[9]（5）以數(shù)據(jù)要素為視角研究公共數(shù)據(jù)安全保障的若干問題，為平衡公共數(shù)據(jù)安全保障與公共數(shù)據(jù)開放利用的實(shí)踐提供有益參考。[10]（4）

作為現(xiàn)代國家治理的重要手段，政策擴(kuò)散是指政府推行的一項(xiàng)政策活動(dòng)擴(kuò)散到另一個(gè)政府主體，被該政府主體采納并推行的過程，[11]（14）涵蓋政策議程、政策采納、政策再生產(chǎn)、政策執(zhí)行四個(gè)階段。既有研究在政策擴(kuò)散的影響因素、擴(kuò)散機(jī)制、擴(kuò)散模式、擴(kuò)散動(dòng)力等方面取得了豐富的研究成果。政策擴(kuò)散研究的起點(diǎn)是因素識(shí)別，不斷挖掘新的因素成為政策擴(kuò)散研究的主要內(nèi)容。一般而言，推動(dòng)政策擴(kuò)散的機(jī)制包括競(jìng)爭(zhēng)、模仿、學(xué)習(xí)與強(qiáng)制四種，[12]（21）覆蓋了自上而下、自下而上、同級(jí)擴(kuò)散以及跟進(jìn)擴(kuò)散四種。[13]（54）此外，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期的政策擴(kuò)散過程而言，擴(kuò)散的不同階段很可能受到不同動(dòng)力機(jī)制的影響，多種因素共同助推政策擴(kuò)散。綜上所述，政策擴(kuò)散已成為政策過程理論研究的重要補(bǔ)充，是理解我國公共政策實(shí)踐的重要視角。政策擴(kuò)散作為揭示和解釋政策發(fā)展演進(jìn)的前沿?zé)狳c(diǎn)，為助推數(shù)據(jù)開放政策的研究提供了參考借鑒?；诖?，本研究在借鑒既有研究的基礎(chǔ)上嘗試從政策擴(kuò)散的動(dòng)態(tài)視角切入，運(yùn)用事件史分析方法重點(diǎn)探討數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的影響因素，并就此提出優(yōu)化路徑，從而豐富數(shù)據(jù)開放研究的理論與實(shí)踐。

本研究可能的創(chuàng)新點(diǎn)在于：其一，視角新穎。從理論上看，既有研究主要從政策、過程、系統(tǒng)等視角探討了數(shù)據(jù)開放的相關(guān)議題，缺乏從政策擴(kuò)散視角切入的嘗試。政策擴(kuò)散視角實(shí)則聚合了上述視角的多方優(yōu)勢(shì)，既屬于政策視角的研究范疇，又契合過程視角的動(dòng)態(tài)邏輯，更富有系統(tǒng)視角的綜合特征，凸顯了比較優(yōu)勢(shì)；從實(shí)踐來看，數(shù)據(jù)開放并非一蹴而就，而是在“摸著石頭過河”基礎(chǔ)上由點(diǎn)到面接續(xù)推進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程，因而近十年來中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐是一個(gè)典型的政策擴(kuò)散過程，從政策擴(kuò)散視角探討數(shù)據(jù)開放具有一定的邏輯合理性。其二，方法適切。較之之前的定性或定量方法的研究，本研究擬從事件史分析入手，較為系統(tǒng)復(fù)盤研究對(duì)象的演進(jìn)脈絡(luò)，同時(shí)借助連續(xù)時(shí)間和離散時(shí)間模型，以量化的邏輯回歸進(jìn)一步檢視研究結(jié)果，兼具定量、定性分析的雙重優(yōu)勢(shì)，能夠有效彌補(bǔ)研究方法單一化引致的信效度不足問題。其三，內(nèi)容合理。研究不僅關(guān)注理論基礎(chǔ)、影響因素等“是什么”的問題，即“知”層面的內(nèi)容，更重視優(yōu)化路徑、框架建構(gòu)等“怎么辦”問題，即數(shù)據(jù)“用”層面的研究，力求做到“知用合一”，不斷推進(jìn)“小步快跑”式的迭代升級(jí)，[14]（17）有針對(duì)性地推進(jìn)數(shù)據(jù)開放利用和價(jià)值發(fā)揮。

（二）分析框架

作為一種基于技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景的綜合性分析模型，TOE模型為研究組織對(duì)技術(shù)采納和創(chuàng)新擴(kuò)散提供了分析框架，可根據(jù)研究問題更換條件變量，具有解釋力度強(qiáng)的特點(diǎn)。[15]（80）TOE分析框架將影響組織創(chuàng)新的因素分為技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)層面，是一種多層次、綜合性分析框架。[16]（132）其中，技術(shù)層面因素強(qiáng)調(diào)技術(shù)自身特征及其同組織的適應(yīng)關(guān)系，包括現(xiàn)有技術(shù)使用狀態(tài)與尚未采納技術(shù)的特征，如技術(shù)復(fù)雜性、兼容性、相對(duì)優(yōu)勢(shì)等；[17]（73）組織因素主要包括組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)模、制度規(guī)定以及大量閑置資源等，[18]（189）涉及組織自身的方方面面；環(huán)境因素包括行業(yè)的結(jié)構(gòu)、需求壓力、制度環(huán)境等方面。[19]（85）隨著模型內(nèi)涵的不斷豐富，TOE模型的應(yīng)用場(chǎng)域和范疇不斷拓展，已然成為探討科技創(chuàng)新、數(shù)字治理、電子政務(wù)等領(lǐng)域的“標(biāo)配”，因而同樣適配于數(shù)據(jù)開放的研究，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建研究框架能夠更好解析影響數(shù)據(jù)開放的重要因素，有助于豐富理論成果指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。

參照既有研究及TOE模型框架，嘗試從技術(shù)、組織、環(huán)境三個(gè)維度對(duì)數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行提煉總結(jié)，以此構(gòu)建涵蓋信息化水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、科技研發(fā)投入、政府組織規(guī)模、政府支持力度、政府重視程度、政策學(xué)習(xí)情況、政策垂直影響、公民需求壓力9大要素的實(shí)證模型，如圖1所示。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究假設(shè)

技術(shù)因素是推動(dòng)數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的基礎(chǔ)。數(shù)字政府的建設(shè)離不開新興技術(shù)，[20]（58）政府只有借助大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段的助力加持才能“曬出”數(shù)據(jù)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用和價(jià)值發(fā)揮。研究選取信息化水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、科技研發(fā)投入作為技術(shù)因素分析的重點(diǎn)。其一，信息化水平。信息化水平是衡量一個(gè)地區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵要素，也是政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放活動(dòng)的重要支撐。已有研究表明，一個(gè)地區(qū)的信息化水平越高，越有可能采納政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，[21]（115）政府只有具備足夠的信息技術(shù)能力才能實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的有效開發(fā)利用。其二，技術(shù)創(chuàng)新能力。技術(shù)創(chuàng)新為政府信息的公開與獲取提供了新的方法與工具，能夠有效助力大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理和公共服務(wù)。信息技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新是推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵技術(shù)因素，相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展也使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐與社會(huì)公眾結(jié)合更加緊密。其三，科技研發(fā)投入。科研投入助推技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)也能夠?yàn)閿?shù)據(jù)開放提供多樣化的技術(shù)工具，從而加速數(shù)據(jù)開放的廣度、速度、力度，實(shí)現(xiàn)政策進(jìn)一步創(chuàng)新擴(kuò)散。

因而，本研究提出以下假設(shè)：

H1：當(dāng)?shù)氐男畔⒒脚c省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

H2：當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)創(chuàng)新能力與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

H3：地方科技研發(fā)投入水平與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

政府組織作為數(shù)據(jù)開放的責(zé)任主體，其組織特征也在一定程度上制約政策擴(kuò)散，集中表現(xiàn)在組織規(guī)模、組織資源、組織意識(shí)等方面。其一，組織規(guī)模。政府規(guī)模是衡量治理能力的重要參考，影響著政府服務(wù)供給質(zhì)量。數(shù)據(jù)開放作為政府面向地區(qū)群眾提供的“公共產(chǎn)品”，一定程度上也與政府規(guī)模明顯掛鉤。政府規(guī)模越大，其治理水平、服務(wù)能力往往也越強(qiáng)，因而數(shù)據(jù)開放政策采納和平臺(tái)建設(shè)也相對(duì)完善。其二，政府支持。數(shù)據(jù)開放與政府支持密不可分。從既有實(shí)踐來看，中國數(shù)據(jù)開放存在較大的地區(qū)差異，呈現(xiàn)出從東部向中部和西部擴(kuò)散的趨勢(shì)。[22]（78）究其原因在于以東部為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)憑借經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)能夠傾注更多資源支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市數(shù)據(jù)開放進(jìn)程相對(duì)迅速，反觀中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的支持力度則相對(duì)較小，數(shù)據(jù)開放數(shù)量、質(zhì)量有待提升。其三，領(lǐng)導(dǎo)重視。政策作為領(lǐng)導(dǎo)班子集體智慧的結(jié)晶，很大程度上體現(xiàn)著領(lǐng)導(dǎo)的意志。2009年美國總統(tǒng)奧巴馬頒布了《透明和開放政府備忘錄》指令， 就此拉開了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的帷幕，因而政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持能夠?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生重要影響。[23]（40）

為此，本研究提出以下假設(shè)：

H4：省級(jí)政府的組織規(guī)模與其數(shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

H5：省級(jí)政府對(duì)大數(shù)據(jù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持力度與其數(shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

H6：省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

環(huán)境因素是影響數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵要素，政策學(xué)習(xí)情況、政策垂直影響、公民需求壓力等共同作用于政策擴(kuò)散。其一，政策學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)是提升政府治理能力的有效途徑，政府間學(xué)習(xí)的動(dòng)力主要源自降低學(xué)習(xí)成本、降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)以及獲得合法性。[24]（76）在“晉升錦標(biāo)賽”體制下，政府為謀取自身發(fā)展具有向“兄弟”省份“取經(jīng)”的主動(dòng)性，橫向互動(dòng)中一旦發(fā)現(xiàn)“亮點(diǎn)”，政府通常會(huì)進(jìn)行適當(dāng)模仿借鑒。其二，垂直影響。省級(jí)政府的一切行政活動(dòng)均需符合中央精神，全面貫徹中央方案。基于垂直壓力下的中央行政命令是促進(jìn)一項(xiàng)新政策自上而下推廣到全國各級(jí)地方政府的重要方式。[25]（99）其三，公民需求。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是為回應(yīng)公民個(gè)體、社區(qū)組織、企業(yè)組織、媒體組織等公民社會(huì)需求的行政行為。[26]（95）公民素質(zhì)提高和權(quán)利意識(shí)的增加刺激了人們對(duì)政府信息的更多需求。為滿足公民訴求，政府可能積極推進(jìn)開放數(shù)據(jù)活動(dòng)，以增強(qiáng)穩(wěn)定性、合法性以及獲得社會(huì)支持。

基于此，本研究提出以下假設(shè)：

H7：各省份數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)情況與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

H8：中央政府的政策信號(hào)與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

H9：人民群眾的需求壓力與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的采納正相關(guān)。

（二）樣本數(shù)據(jù)

本研究選取省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散為研究樣本，具體理由如下：其一，目前我國數(shù)據(jù)開放尚處于探索階段，因而政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作現(xiàn)階段仍依靠地方政府自主探索，從省級(jí)層面入手更具研究?jī)r(jià)值和指導(dǎo)意義。其二，當(dāng)前我國數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散主要集中于東部省份的城市，中部、西部零星擴(kuò)散，以省級(jí)政府為參照能夠兼顧數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的多樣性，避免樣本過于集中造成研究結(jié)果雷同。其三，相較于市、縣級(jí)，省級(jí)數(shù)據(jù)開放政策相對(duì)豐富，平臺(tái)建設(shè)相當(dāng)完善，研究數(shù)據(jù)的可得性、準(zhǔn)確性較高，具備良好的實(shí)證分析數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。綜上所述，選取2012—2022年25個(gè)省級(jí)政府的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，從而深化和細(xì)化對(duì)數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的理解和認(rèn)識(shí)。此外，由于相關(guān)指標(biāo)具有滯后性，因而按照慣例將其取值前移一年進(jìn)行靈活處理，從而契合研究邏輯。

從時(shí)間維度來看，省級(jí)數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散大致呈“S”型，具體階段可劃分為自主探索期（2012—2016年）、急劇發(fā)展期（2016—2021年）、擴(kuò)散飽和期（2021年至今），即擴(kuò)散速度由慢到快再到放緩。根據(jù)擴(kuò)散趨勢(shì)來看，預(yù)計(jì)在不久的將來數(shù)據(jù)開放將實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府層面的全覆蓋。從空間維度來看，數(shù)據(jù)開放是在發(fā)達(dá)省份先行先試的基礎(chǔ)上，逐漸輻射周邊省份，進(jìn)而影響更多省份和地區(qū)的演進(jìn)過程。此外，就總體趨勢(shì)來看，數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散大致由發(fā)達(dá)地區(qū)向相對(duì)落后地區(qū)演進(jìn)，呈現(xiàn)出較為明顯的東西走向特征。省級(jí)數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散空間分布如表1所示。

（三）變量測(cè)量

本研究的因變量為數(shù)據(jù)開放政策采納，即基于省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策而建構(gòu)的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的確切時(shí)間。根據(jù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上線年份對(duì)因變量進(jìn)行二分賦值，如果某地省級(jí)政府i在時(shí)間t采納了數(shù)據(jù)開放政策并上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，則將該樣本賦值為“1”，否則就賦值為“0”。此外，自數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上線開始，后續(xù)年份均予以剔除，從而排除無效數(shù)據(jù)干擾。

自變量主要根據(jù)TOE框架合理劃分為3個(gè)維度9大要素，選取主要依據(jù)省級(jí)政府門戶網(wǎng)站、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、年鑒等官方資料中的具體指標(biāo)，并以此為參照對(duì)變量進(jìn)行相關(guān)賦值。具體操作流程和測(cè)量方法如表2所示。

由于本研究綜合采用了縱向時(shí)間序列和橫向截面數(shù)據(jù)，因變量設(shè)定為二分變量，故運(yùn)用事件史分析方法中的離散時(shí)間的Logit模型進(jìn)行分析。此外，由于上述9個(gè)因變量均為時(shí)變變量，因而需要將其納入事件史離散時(shí)間模型中生成最終模型表達(dá)式，即：

Logit（Pi，t）= log（[Pi，t1-Pi，t]）= γ（t）+ β1（信息化水平）+ β2（技術(shù)創(chuàng)新能力）+ β3（科技研發(fā)投入）+ β4（政府組織規(guī)模）+ β5（政府支持力度）+ β6（政府重視程度）+ β7（政策學(xué)習(xí)情況）+ β8（政策垂直影響）+ β9（公民需求壓力）+ μ

其中Pi ，t表示省級(jí)政府i在t年采納數(shù)據(jù)開放政策概率。γ（t）是基準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，β1—β9分別為9個(gè)影響因素的回歸系數(shù)，μ為誤差。

四、研究結(jié)果

（一）描述性統(tǒng)計(jì)分析

自變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。根據(jù)描述分析所示，政府支持力度、重視程度因素的標(biāo)準(zhǔn)差相對(duì)較大，一定程度上反映了不同政府組織作用于數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的明顯差異性，而其他因素標(biāo)準(zhǔn)差較小，表明變量的變化相對(duì)穩(wěn)定?？傮w而言，數(shù)據(jù)符合標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，可以進(jìn)行模型統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)分析。

此外，為確保自變量之間的相互獨(dú)立性，有效避免變量之間高度相關(guān)造成的測(cè)量偏差，因而有必要對(duì)其進(jìn)行共線性檢驗(yàn)。為此，根據(jù)研究慣例，選取方差膨脹因子（VIF）作為衡量指標(biāo)檢驗(yàn)是否存在多重共線性問題。經(jīng)測(cè)算，自變量方差膨脹因子處于1.092到2.344之間，均值為1.655，符合VIF小于10的具體標(biāo)準(zhǔn)，因而自變量之間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。

（二）相關(guān)性分析

通過對(duì)自變量和因變量進(jìn)行相關(guān)性統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，政策采納與信息化水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、科技研發(fā)投入、政府重視程度、政策學(xué)習(xí)情況、政策垂直影響在0.01水平上顯著，與政府支持力度、用戶需求壓力在0.05水平上顯著，證明自變量與因變量正相關(guān)，因而初步論證了除H4以外其余假設(shè)均成立，相關(guān)性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4所示。

（三）離散時(shí)間事件史分析

為進(jìn)一步明確自變量與因變量之間的關(guān)系，借助SPSS分析軟件中的Logistic回歸功能對(duì)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單一因素及綜合因素的事件史分析，通過比對(duì)回歸分析結(jié)果對(duì)相關(guān)性統(tǒng)計(jì)分析中得出的初步結(jié)果進(jìn)行二次驗(yàn)證。

表5為單一因素事件史分析結(jié)果，模型1、2、3分布對(duì)應(yīng)了技術(shù)、組織、環(huán)境三類解釋變量。除了政府組織規(guī)模、政策垂直影響要素，其他因素均與數(shù)據(jù)開放政策采納在0.01或0.05水平上顯著。就單因素回歸分析而言，技術(shù)維度對(duì)數(shù)據(jù)開放擬合度較高，具有一定解釋力。

盡管單一因素回歸分析對(duì)研究假設(shè)作出了判定，但是單一因素割裂了各因素集合之間的關(guān)系，因而回歸結(jié)果僅能作為最終結(jié)果的參照。在此基礎(chǔ)上，聚合多種因素進(jìn)行的綜合性事件史分析才能進(jìn)一步得出更加科學(xué)準(zhǔn)確的研究結(jié)果，多因素綜合事件史分析結(jié)果如表6所示。表6將技術(shù)、組織、環(huán)境維度進(jìn)行兩兩相交或三者組合從而建構(gòu)生成了模型4、5、6、7，進(jìn)而綜合判定研究假設(shè)的成立與否。根據(jù)回歸分析顯示，假設(shè)H1在模型4、5中在0.01水平上顯著、模型7中在0.05水平顯著，因而基本判斷假設(shè)H1成立。假設(shè)H2在模型4、5、7中均通過了0.01的顯著性水平測(cè)試，因而假設(shè)H2成立。盡管假設(shè)H3在模型5中不顯著，但是在模型4、7中分別通過了0.05和0.1的顯著性水平測(cè)試，結(jié)合其在單因素事件史分析中模型1的0.1水平上顯著來看，研究認(rèn)為假設(shè)H3也成立。假設(shè)H5、H6在模型4、6、7中相應(yīng)通過了0.01和0.05顯著性水平檢驗(yàn)，因而假設(shè)也成立。假設(shè)H7在模型5中在0.05水平上顯著，在模型6、7中在0.01水平上顯著，因而假設(shè)H7成立。假設(shè)H9在模型6、7中分別通過了0.01和0.05顯著性水平測(cè)試，盡管其在模型5中不顯著，但是結(jié)合模型3中顯著水平表現(xiàn)，研究認(rèn)為H9也成立。假設(shè)H4在模型4、6、7中均不顯著，假設(shè)H8僅在模型5中通過了0.1顯著性水平檢測(cè)，但在模型3、6、7中均不顯著，因而綜合判斷假設(shè)H4、H8不成立。

五、結(jié)論與討論

研究基于面板數(shù)據(jù)，參照TOE分析框架，從政策擴(kuò)散視角對(duì)數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的發(fā)展演進(jìn)進(jìn)行了事件史分析，探討了影響數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的關(guān)鍵因素，揭示和解釋了數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的邏輯機(jī)理和機(jī)制路徑。

研究發(fā)現(xiàn)，我國省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策采納和平臺(tái)建設(shè)尚不完善，數(shù)據(jù)開放仍需持續(xù)性推進(jìn)。其一，從時(shí)間維度看，省級(jí)數(shù)據(jù)開放政策采納和平臺(tái)建設(shè)始于2012年，歷經(jīng)緩慢發(fā)展、爆發(fā)增長(zhǎng)、平穩(wěn)推動(dòng)期的發(fā)展演進(jìn)階段，呈現(xiàn)出明顯的“S”型曲線擴(kuò)散趨勢(shì)，這也契合政策擴(kuò)散的特征描述。其二，從空間維度來看，省級(jí)數(shù)據(jù)開放政策采納和平臺(tái)建設(shè)分布情況明顯不均，當(dāng)前東部發(fā)達(dá)省份已經(jīng)全部采納數(shù)據(jù)開放政策，而部分西北、東北、西南等欠發(fā)達(dá)省份尚在籌措建設(shè)中，數(shù)據(jù)開放自東向西逐漸擴(kuò)散。其三，從影響因素來看，影響數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散的因素主要涵蓋技術(shù)、組織、環(huán)境3個(gè)層面的9個(gè)關(guān)鍵要素。綜合來看，相較于組織、環(huán)境層面，技術(shù)層面對(duì)于省級(jí)數(shù)據(jù)開放政策采納的相關(guān)系數(shù)和解釋力度更大；具體來看，信息化水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、科技研發(fā)投入、政府支持力度、政府重視程度、政策學(xué)習(xí)情況、公民需求壓力等因素與數(shù)據(jù)開放政策采納和平臺(tái)建設(shè)呈正相關(guān)，這既符合社會(huì)普遍性認(rèn)知，也與既有實(shí)證研究契合度較高。政府組織規(guī)模、政策垂直影響等自變量對(duì)因變量影響不顯著。綜上所述，多重要素共同影響數(shù)據(jù)開放政策擴(kuò)散，因而地方政府亟須在厘清梗阻因素和現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地加以優(yōu)化推進(jìn)。

本研究在綜合考慮目前發(fā)展現(xiàn)狀和上述研究結(jié)論的基礎(chǔ)上嘗試提出以下建議，以期為中國數(shù)據(jù)開放的高質(zhì)效持續(xù)性推進(jìn)提供參考借鑒。

其一，強(qiáng)化科技創(chuàng)新賦能，夯實(shí)數(shù)據(jù)開放技術(shù)基礎(chǔ)。技術(shù)是開放行為實(shí)施的手段，相關(guān)技術(shù)水平直接影響數(shù)據(jù)開放政策的實(shí)施質(zhì)量和效果。第一，拓寬資金來源，加大支持力度。技術(shù)攻關(guān)需要資金的推動(dòng)，政府Ramp;D經(jīng)費(fèi)投資雖然為數(shù)據(jù)開放發(fā)展提供了適當(dāng)經(jīng)費(fèi)，但是作為一項(xiàng)“燒錢”的活動(dòng)僅僅依靠政府經(jīng)費(fèi)明顯捉襟見肘。為此，政府可以通過適當(dāng)增加Ramp;D經(jīng)費(fèi)和必要專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)并吸納社會(huì)多元資本共同投資，創(chuàng)新融資信貸服務(wù)供給等方式為其注入活力。此外，除資金支持外，政府也需出臺(tái)一系列配套政策和措施，如人才、金融、產(chǎn)業(yè)政策等持續(xù)加大支持力度。第二，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)整體智治。數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)技術(shù)性難題，因而需要借助技術(shù)創(chuàng)新手段加以化解和推進(jìn)。以新興技術(shù)為先導(dǎo)，以發(fā)展創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，通過聚合大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)的組合優(yōu)勢(shì)不斷推進(jìn)數(shù)據(jù)開放質(zhì)效提升。此外，政府還需把握新興技術(shù)涌現(xiàn)機(jī)遇，不斷將算法技術(shù)嵌入數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、傳輸、利用等數(shù)據(jù)開放全過程，形塑敏捷治理的范式，[27]（122）從而實(shí)現(xiàn)整體性、數(shù)字化、智能化的數(shù)據(jù)治理。

其二，吸納多元主體參與，建構(gòu)數(shù)據(jù)開放命運(yùn)共同體。數(shù)據(jù)不是某些人的“私人產(chǎn)品”，而是全社會(huì)的“共同資產(chǎn)”，因而只有集眾智、凝合力才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的最優(yōu)化和數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。第一，明確政府主體責(zé)任。數(shù)據(jù)開放是推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代國家治理的重要方略，地方政府有責(zé)任、有義務(wù)根據(jù)中央要求不折不扣完成既定任務(wù)，因而數(shù)據(jù)開放必須由地方政府牽頭實(shí)現(xiàn)政社企協(xié)同治理。第二，鼓勵(lì)企業(yè)合作援建。數(shù)據(jù)開放不是政府的“一言堂”，適當(dāng)納入企業(yè)“外援”能夠賦予數(shù)據(jù)開放更多發(fā)展動(dòng)力和活力。一方面，企業(yè)科研創(chuàng)新能夠有效推動(dòng)技術(shù)變革，從而有效助力數(shù)據(jù)開放模式、路徑的轉(zhuǎn)型升級(jí)；另一方面，相較于政府，企業(yè)更具效率優(yōu)勢(shì)，更好平衡成本收益之間的關(guān)系，因而能夠有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的質(zhì)效提升。第三，注重用戶意見表達(dá)和反饋。用戶參與是省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)服務(wù)優(yōu)化的重要指南，也是衡量數(shù)據(jù)開放成效的關(guān)鍵指標(biāo)。為此，政府需要不斷完善數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)，以平臺(tái)為載體進(jìn)一步暢通用戶溝通和反饋渠道，從而有效破解數(shù)據(jù)“懸浮”問題，更好滿足用戶需求。此外，用戶參與是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，且用戶在不同階段具有不同的認(rèn)知偏好和關(guān)注點(diǎn)，因而需要將用戶參與貫穿數(shù)據(jù)開放的全生命周期，時(shí)刻吸納和借鑒社會(huì)成員的群體智慧，不斷打通數(shù)據(jù)開放道路上的堵點(diǎn)痛點(diǎn)。地方政府唯有充分調(diào)動(dòng)政社企等多方群體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，才能持續(xù)、高效地推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，發(fā)揮“無形資產(chǎn)”的最大價(jià)值。

其三，完善制度體系建設(shè)，優(yōu)化數(shù)據(jù)開放發(fā)展環(huán)境。數(shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，難以一蹴而就，需要全方位、多層次綜合施策，從而得以建構(gòu)完備數(shù)據(jù)開放體系。第一，完善數(shù)據(jù)開放體制。數(shù)據(jù)開放不能局限在“公開”這一末端環(huán)節(jié)，而是應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)的高度完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放體制，有效破解職能交叉、部門分割、管理錯(cuò)位、協(xié)同力弱等治理難題，以此奠定數(shù)據(jù)開放的制度基礎(chǔ)。為此，政府需要建立具有綜合協(xié)調(diào)能力的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌制定全局規(guī)劃，并以職能整合為核心改革事業(yè)單位，著力引導(dǎo)部門之間有機(jī)合作，從而解決縱向上管理不力、橫向上缺少配合的亂象。此外，有必要建立政府首席信息官制度，自上而下地設(shè)置各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理機(jī)構(gòu)， 形成與現(xiàn)有行政管理相結(jié)合的管理組織架構(gòu)。第二，完善數(shù)據(jù)開放機(jī)制，包括數(shù)據(jù)整合與利用、數(shù)據(jù)開放與協(xié)作、數(shù)據(jù)管理與評(píng)估機(jī)制。數(shù)據(jù)層是數(shù)據(jù)開放中最基礎(chǔ)、最直觀的層面，也是公眾最為關(guān)注的層面，為此需要統(tǒng)籌考慮數(shù)據(jù)集數(shù)量及分類、數(shù)據(jù)更新及獲取、數(shù)據(jù)處理工具等內(nèi)容，基于數(shù)據(jù)層面建構(gòu)和完善數(shù)據(jù)整合與利用機(jī)制。平臺(tái)層作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站的核心技術(shù)層，有效提供了可供各部門組織間或國家之間交流協(xié)作的程序框架，以平臺(tái)為著力點(diǎn)建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與協(xié)作機(jī)制。此外，完善數(shù)據(jù)開放機(jī)制也需兼顧管理層面，根據(jù)頁面布局、用戶交互、隱私政策、監(jiān)督管理政策形塑數(shù)據(jù)開放的管理與評(píng)估機(jī)制。第三，完善數(shù)據(jù)開放法制建設(shè)。法制是維護(hù)數(shù)據(jù)開放“底線”，以法制建設(shè)為基礎(chǔ)，從而為數(shù)據(jù)開放提供必要的法治保障。為此政府需要盡快建構(gòu)數(shù)據(jù)開放的法律框架，推動(dòng)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，特別是亟須出臺(tái)關(guān)于“數(shù)據(jù)開放”的法律，進(jìn)一步明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍，健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程序機(jī)制，界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)。地方政府也需積極創(chuàng)制數(shù)據(jù)開放的政策創(chuàng)新舉措，全面開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)立法，提供政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治保障。

其四，創(chuàng)新數(shù)據(jù)開發(fā)利用，釋放數(shù)據(jù)開放多元價(jià)值。數(shù)據(jù)開放不等同于狹義上的信息公開，若僅關(guān)注數(shù)據(jù)的公開，輕視甚至忽視數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用，則不免落入“為開放而開放”的陷阱。第一，創(chuàng)新數(shù)據(jù)開放模式。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)開放屬于政府主導(dǎo)型，通過政府主動(dòng)開放自身數(shù)據(jù)的方式來深化政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用，[28]（9）即政府對(duì)數(shù)據(jù)開放活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，注重頂層設(shè)計(jì)，自上而下層層推進(jìn)，能夠讓數(shù)據(jù)開放活動(dòng)在較短的時(shí)間內(nèi)走上正軌。但是該模式能否長(zhǎng)期有效尚有待進(jìn)一步觀察，因而亟須吸納多元利益主體共同參與數(shù)據(jù)開放建設(shè)，適當(dāng)探索公民參與型、政企合作型數(shù)據(jù)開放模式，實(shí)現(xiàn)政、企、民有序分工和合作共贏。第二，拓展數(shù)據(jù)開放廣度和深度。數(shù)據(jù)開放不是選擇性開放，而是在安全可控環(huán)境下進(jìn)行全面性開放，特別是要持續(xù)拓展元數(shù)據(jù)的廣度和深度。就廣度而言，數(shù)據(jù)開放要注重開放數(shù)據(jù)類型的全面性和多元性，既要包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化數(shù)據(jù)，也要適當(dāng)涵蓋政治方面的數(shù)據(jù)，從而滿足社會(huì)成員的實(shí)際需要；就深度而言，數(shù)據(jù)開放不能僅局限于政府?dāng)?shù)據(jù)的“只言片語”，而是要盡可能開發(fā)利用和持續(xù)挖掘公共數(shù)據(jù)，從而發(fā)揮全社會(huì)數(shù)據(jù)的最大化效用。第三，完善數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是連通數(shù)據(jù)源與使用者的承接通道，科學(xué)、規(guī)范的開放平臺(tái)建設(shè)可以提升政府?dāng)?shù)據(jù)的利用效率，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)潛能，進(jìn)而有助于發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。一方面，要從國家層面制定完整、全面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展方案，深化數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容，完善互動(dòng)反饋機(jī)制，推進(jìn)價(jià)值共同創(chuàng)造，保障數(shù)據(jù)高質(zhì)量開放；另一方面，積極鼓勵(lì)地方創(chuàng)新與合作，進(jìn)一步完善平臺(tái)功能，增強(qiáng)各城市之間的數(shù)據(jù)協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。此外，數(shù)據(jù)平臺(tái)還需優(yōu)化界面設(shè)計(jì)，完善個(gè)性化推薦，促進(jìn)平臺(tái)產(chǎn)品迭代升級(jí)，從而進(jìn)一步完善平臺(tái)服務(wù)體系，補(bǔ)齊功能短板，打造數(shù)據(jù)開放共享的園地。

本研究從政策擴(kuò)散視角下揭示和解釋了省級(jí)數(shù)據(jù)開放的影響因素，并據(jù)此提出了適當(dāng)優(yōu)化建議，為豐富發(fā)展數(shù)據(jù)開放的理論體系，助力地方政府實(shí)踐提供了參考借鑒。然而，本研究仍存在以下不足：首先，研究場(chǎng)域主要聚焦于省級(jí)層面，缺乏市級(jí)層面的考量和省市不同層級(jí)間的對(duì)照。其次，研究主要運(yùn)用單一量化方法測(cè)度變量之間的關(guān)系，缺乏足夠的定性比較和其他量化分析參考，研究結(jié)果的信度和穩(wěn)健性可能存在缺陷。最后，由于目前省級(jí)數(shù)據(jù)開放政府?dāng)U散尚未完成，未來發(fā)展趨勢(shì)是否符合預(yù)期、既有要素能否涵蓋全部影響因素等仍有待進(jìn)一步探討。

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