以體制機制創新推動都市圈協同發展

“十五五”期間，都市圈協同發展將成為區域高質量發展的重要抓手。現階段，江蘇正立足南京、蘇錫常、徐州三大都市圈建設，力圖通過加強區域合作、完善交通基礎設施、優化資源配置、提升城市能級等措施推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。當前三大都市圈建設呈現較快發展態勢，但仍然存在分工協作不夠、同質化競爭、協同機制不健全等一系列掣肘因素。如何通過深化體制機制改革，打破區域行政壁壘，實現都市圈不同能級的城市政策互嵌、資源融通，是江蘇都市圈改革發展探索的主要方向。

健全都市圈產業協調發展機制，推進產業協同

都市圈產業協同有利于引導要素資源有序從中心城市向周邊地區擴散，增強都市圈對高端資源要素的吸引力，使更多資源向生產領域傾斜，促進產業跨地區協同集聚，構建完整的區域產業網絡，提高產業競爭力。

健全都市圈產業協調發展機制，一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。通過完善產權保護、市場準入、公平競爭等基礎制度，促進都市圈內不同城市之間的資源流動，激發產業協同發展的內在動力。同時加強區域間合作，吸引外部資源，助力都市圈內企業更好地發展。另一方面，更好發揮政府作用。政府部門通過制定相關政策，促進都市圈內各城市之間的產業協同。如南京都市圈通過對接產業規劃編制、共享基礎設施和公共服務、協同運行管理等實現經濟活動一體化，充分發揮南京市科教資源優勢，探索出“核心城市功能疏解+周邊城市產業承接”的協調發展模式；徐州都市圈中心城市編制建設方案或規劃，牽頭打造區域科創共同體，進一步促進了圈內的資源流動和產業合作。

此外，要進一步明確都市圈內不同能級城市的產業分工與合作？。都市圈中心城市與周邊城市各具比較優勢，中心城市在產品設計上具有研發優勢，而周邊城市在生產制造上具有成本優勢。中心城市重點在技術創新、新興產業和未來產業發展等方面發力，以充分體現其在都市圈發展過程中的技術和產業引領功能。中小城市應加強在現代農業和傳統產業升級等方面的關注，以更好地體現中小城市初級產品生產和制造加工基地等角色定位。通過產業分工與合作，促進產業關聯發展，形成科學合理、富有競爭力的區域產業協同體系。

構建多主體利益均衡機制，推進利益協同

都市圈的建設并不單純是中心城市扶持中小城市，而是都市圈城鄉多主體受益。長期以來，區域發展考核體系以經濟指標為主，城市之間更多是競爭關系，“內卷式”競爭現象時有發生，致使都市圈中心城市和周邊地區競爭有余、合作不足。因此，江蘇三大都市圈融合協同發展，亟須構建多主體互利共贏、穩定可持續的利益均衡機制。

一是加強利益均衡機制的頂層設計。推動由中心城市政府牽頭成立都市圈利益共享聯盟，通過聯盟實現各成員城市間的信息共享、資源互補和市場拓展。支持都市圈探索建立跨市產業協作、園區共建、重大基礎設施建設的成本共擔以及產值和財力共享的合作機制，按照存量收益和增量收益適當的比例制定利益分配方案，探索跨省投資利益共享、成本分擔的新機制。二是建立促進利益共享的合作機制？。按照都市圈城市差異化發展模式，建立相應的幫扶機制，特別是在產業科技互促雙強方面，鼓勵科技創新能力較強的城市支持相對較落后城市的產業發展，建立科技研發平臺和人才共享機制，更好發揮不同能級城市的優勢，實現合作共贏。三是建立區域財政收支平衡機制。在收入方面，探索建立都市圈地方稅收共享機制，緩解都市圈內部的稅源競爭，在更大程度上平衡都市圈內部各地區之間財力差距，推進橫向財政均衡化；在支出方面，建立都市圈公共產品聯合供給機制，突破行政區劃界限，統籌都市圈范圍內基礎設施和基本公共服務的投融資活動。

完善公共服務共享機制，推進服務協同

公共服務共享機制以都市圈公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發展，包括促進優質公共服務資源共享、加快社會保障接軌銜接、推動政務服務聯通互認等，推動都市圈更多公共服務“同城化無差別”受理，形成一批能辦事、辦成事的“朋友圈”，持續提升都市圈內市民“同城生活”的品質。

一是加強公共服務的共建共享，提升都市圈公共服務整體水平。著力提高與百姓生活密切相關的醫療、交通、教育等領域的便利程度，提升群眾的獲得感、幸福感和安全感。如，蘇錫常三市試點實施醫保異地結算和公積金互認政策，并推動就業、養老等公共服務標準統一，減少城鄉社會保障差異？，初步形成區域性社會保障協同機制。二是推進城鄉基本公共服務均等化？。發展現代化都市圈，要以大帶小、以點帶面、以城帶鄉，提升中小城市公共服務承載能力和水平，著力推進城鄉基本公共服務均等化。例如，蘇錫常都市圈推動基礎設施延伸與資源下沉，三市的跨市公交線路和軌道交通已延伸至城鄉接合區域，推動核心城區與鄉鎮間的快速通達？。三是打破行政壁壘，實現市場一體化。構建一體化公共服務體系，統籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發展，推進都市圈人社服務同城化，深化教育醫療領域合作，拓展公積金異地使用范圍。

重塑行政管理體制，推進治理協同

都市圈并非原有城市行政區的物理疊加，而是在更廣泛的區域協調和創新框架下，推動制度改革、優化規劃建設，進而促進區域協同治理。都市圈城市治理協同發展必然要求打破“行政壁壘”，實現真正意義上的同城化發展。

對于省域范圍的都市圈，首先要構建統一規劃與協同治理框架。通過編制跨市域總體規劃，明確功能分區，避免重復建設和資源內耗，形成“多規合一”的治理格局？。其次要？設立省級層面的協調機構？。成立由省級政府部門主導的都市圈聯合辦公室，賦予其在交通、環保等領域的統籌決策權。此外，還要完善制度保障體系，實現地方性法規標準協同，制定跨市域的產業發展、環境執法等統一規范。？

對于跨省都市圈而言，協同治理的關鍵是突破行政壁壘和建立跨區域協調機制。一是建立更高規格的統籌協調機構，加強跨省的政府治理協同。可以設立跨省都市圈聯合治理機構，整合交通、產業規劃等職能并賦予立法權？。二是明確都市圈跨省管理機構職能，進一步理順其與都市圈各城市對口業務機構之間的工作關系和業務流程，形成以為跨省管理機構統領、各地區對口機構為支撐的都市圈協同治理工作機制。三是完善政策保障機制，實現法規標準協同？。制定跨省產業發展、環境保護等專項法規，解決“寬窄路”“斷頭路”等規劃沖突？，通過稅收分成、橫向財政轉移支付等調節區域發展差異，激勵地方政府參與協同治理。通過上述機制，跨省都市圈可突破行政壁壘，實現治理效能與資源配置效率的“雙提升”。

（作者系江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省委黨校基地特約研究員、中共江蘇省委黨校副教育長） 責任編輯：趙文韜