流動人口何以共享社會救助資源：焦點、制約與路徑

摘要：目前流動人口在常住地難以共享救助資源，宏觀制約因素在于社會救助制度受制于戶籍制度與屬地化管理原則以及不完善的救助制度頂層設計，導致救助項目滯后與匱乏、救助資源配置失衡，進而催生“救助洼地”；中觀制約因素在于人口流動挑戰了當前社會救助制度的運行機制，引發了財政事權與決策權的沖突、增加了財政轉移支付的難度、造成財政支出責任失衡，進而抑制了地方政府救助動力，令流動人口救助需求遭到拒斥；微觀制約因素在于人口流動增加了資格認定難度、放大了家庭經濟狀況核對的誤差、提升了動態管理環節的復雜性，使社會救助的基層管理實踐不斷面臨新困難，最終使困境流動人口因難以被制度捕捉而容易陷入保護真空。因此需結合人口變動態勢，完善政策理念、制度原則與體系結構，同時優化救助領域財政事權劃分、財政轉移支付與支出責任分擔機制，并強化“申請—審核—管理”全流程的基層救助管理實踐創新，以扎實推進社會救助資源向常住人口的全覆蓋。

關鍵詞：流動人口；社會救助；基本公共服務均等化；資源共享

**基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“共同富裕目標下社會救助標準體系研究”（項目批準號：23JZD031）；江蘇省高校哲學社會科學研究基金一般項目“老年流動人口異地就醫困境研究”（項目批準號：2022SJYB0105）。

一、引言

近年來，中國戶籍管理制度不斷松綁，致使“人戶分離”現象日益普遍，人口流動已成為中國人口發展格局的重要特征之一（蔡昉，2023；段成榮、邱玉鼎，2023）。根據歷年人口普查數據，改革開放以來中國的流動人口①規模不斷擴大：2000年左右流動人口總量邁入1億大關，2010年左右總量翻倍，2020年激增至3.76億，占城鎮人口總數的41.6%②。隨著人口流動的日益頻繁，區域間的社會聯結得到深化，人口要素在產業與行業間形成動態紅利，既推動了經濟社會的高質量發展，又對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求。

在弱有所扶領域，社會救助作為一項基礎性的制度安排，一直以來發揮著減貧防貧的重要功能（關信平，2024；左停，2024；蔣瑋，2024）。研究發現，流動人口較戶籍人口的相對貧困程度更高，而且其在就業、教育、醫療、住房、社會融入等多方面存在迫切的救助需求（楊舸，2017；王明姬、魏義方，2022）。那么，在人口流動新趨勢下，大量流動人口的涌入勢必帶來更大量、更多樣化、更不同于戶籍人口的救助需求，這將對社會救助制度的功能定位、救助資源的承載能力、救助管理的執行效能以及救助人才隊伍的建設產生極大沖擊。同時，隨著流動頻率、遷移方向與遷徙形式的不斷變化，社會救助資源在戶籍與非戶籍人口之間、流入與流出區域之間的配置規則將面臨全面挑戰。可見，人口流動格局對社會救助制度的影響日益凸顯，無論是制度的頂層設計與運行機制，還是基層管理實踐與實務工作，都無法回避人口流動帶來的救助資源可及可得問題。

推進社會救助資源向常住人口全覆蓋，既是促進救助資源配置“隨人走”的重要抓手，又是加快救助事業高質量發展的有效路徑，更是推進基本公共服務均等化的有益探索。2024年7月，國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（國發〔2024〕17號）提出要“將符合條件的農業轉移人口納入社會救助范圍，為困難群體基本生活提供兜底保障”。然而，研究發現當前社會救助制度尚未全面向非戶籍人口開放申請資格，流動人口在非戶籍地仍難以共享救助資源（方珂，2024；鐘一涵，2023；孫建娥、周媛也，2017）。這意味著當前我國社會救助體系尚未結合人口流動趨勢進行政策理念、制度設置與管理實踐上的調整，因而未能積極回應流動人口的救助需求，也未能充分維護該群體的基本生存和發展權利，使得救助事業在發展新征程上未能達到“不漏一戶、不落一人”的目標。那么，流動人口緣何難以共享常住地社會救助資源？社會救助制度適配人口流動趨勢時所面臨的一系列制約因素是什么？在扎實推動共同富裕的歷史階段，上述問題的答案將影響未來人口流動格局下救助資源的調配、救助服務運行機制的完善以及救助管理執行效能的提升。基于此，本文將在回顧流動人口共享救助資源歷史與現狀的基礎上，剖析流動人口群體共享社會救助資源所面臨的制約因素，進而探索救助資源覆蓋流動人口的制度路徑。

二、文獻回顧與研究視角

（一）文獻回顧

一直以來，如何借助制度力量保障公民的生存權是學界關注的重點議題（尚虎平，2021；姜曉萍、吳寶家，2022）。改革開放后，“做大蛋糕”帶來的涓滴效應證明了經濟制度具有益貧屬性，困難群體往往能夠在經濟發展過程中實現減貧。在推進共同富裕目標的過程中，“切好蛋糕”對保障困難群眾福祉而言更是必不可少，那就要通過縮小勞動收入、財產分配與公共服務等方面的差距來確保弱勢群體共享發展成果（李實、朱夢冰，2022；韓克慶，2021；汪三貴，2008）。

社會救助制度作為民生保障的兜底性制度，重點保障了特定人群和困難群體的生存權與發展權（林閩鋼，2024），最直接地回應了弱勢公民的救助需求。然而該制度對受助對象的“本地戶籍預設”極大地限制了困難群體在生存保障上的權利平等與機會均等，使得有救助需求的非本地戶籍者難以被救助制度所覆蓋（鐘一涵，2023）。在這樣的背景下，既有研究主要借助基本公共服務均等化視角分析了流動人口共享常住地資源的問題。研究發現，目前我國“仍有2億多常住人口無法與戶籍人口享有同等的基本公共服務”，就醫、就學、就業等基本公共服務“同城不同權”（王明姬、魏義方，2022；趙福昌、孫維，2023）。

研究認為，流動人口之所以未能均等化地享有常住地的基本公共服務，原因在于以下幾點：其一，我國的戶籍管理制度構造了制度性排斥，限制了常住地稀缺優質資源在本地/外來人口間的再分配（楊菊華，2017），戶籍制度甚至已被扭曲為流入地選擇性吸納高稟賦人口的制度工具（劉歡，2019）。其二，面向流動人口的基本公共服務需要由多個供給主體協同推進，但各主體間的博弈催生了縱向與橫向協同困境，進而導致服務供給難以實現（王洛忠、孫梟坤，2021）。其三，地方政府開放基本公共服務的意愿決定了外來人口獲得基本公共服務的門檻與水平（錢雪亞等，2021），而前者普遍會在權衡承載壓力和績效考核后形成消極供給，進而造成后者共享基本公共服務的可及性障礙（姜曉萍、康傳彬，2023）。其四，為外來人口提供基本公共服務會對常住地財政形成壓力，而常規的轉移支付機制并不能有效激勵常住地政府，且財政事權與支出責任未明確劃分的情形加重了基層政府負擔。這些因素均制約了地方政府向流動人口提供基本公共服務的動力與能力（魏義方等，2024）。

就救助資源在常住人口間的均等化配置而言，研究同樣發現上述障礙要素帶來的負向影響。例如，王超群和史健群（2023）發現當前我國救助資金由縣級以上政府納入預算，中央與省級財政提供補助，這種央地財政分擔機制會導致地方政府承擔主要救助支出責任，進而在流動人口凈流入地區形成較大財政壓力，最終導致流動人口被排斥在常住地制度供給之外。此外，方珂（2024）還發現，在基層救助工作實踐中，人口流入地與流出地間的低保異地核對極易引發“錯保”“重復救助”等問題，但關乎核對工作績效考核、責任認定、權責分擔的機制尚未建立，因而容易引發基層工作人員對流動人口申請救助的拒斥。

（二）研究視角

隨著推進共同富裕進程的加快，社會救助均等化既是實現“改革發展成果公平惠及困難群眾”的重要抓手，也是實現“2035年基本公共服務均等化目標”的關鍵環節。因此，流動人口共享社會救助資源這一議題不僅獲得了更多高層關注，而且在基層實務界也引發了熱議。在人口流動新常態下，社會救助除了要在地理區域、服務類別之間實現均等化供給外（林義、任斌，2023），還應當在戶籍人口與非戶籍人口之間實現均等化供給。這既是共同富裕的題中之義，也是中國式現代化的民心所寄。

延續著基本公共服務均等化的分析思路，既有研究從流動人口共享社會救助資源的現狀出發，分別圍繞戶籍、財政、管理等維度探究了社會救助制度未能有效覆蓋流動人口現象背后的原因。然而，目前的研究往往只聚焦于單一維度，不僅難以形成對救助資源覆蓋流動人口所要面臨的制約要素的整體性理解，而且會因過度倚重某一維度而忽視多重因素交織帶來的系統性影響。更重要的是，基本公共服務均等化視角因難以呈現社會救助制度細節而無法開展貼合制度現實的觀察，進而無法為未來社會救助制度適配人口流動趨勢開出具體藥方。

基于此，本文緊密結合社會救助制度，構造了宏觀、中觀與微觀相結合的研究視角，即從社會救助制度原則、運行機制與管理實踐出發，分別討論流動人口在共享救助資源過程中面臨的頂層設計、中觀機制與微觀實務困境。這一視角不僅能夠幫助我們形成對各維度要素的整體性考慮，并梳理出彼此交互的要素背后的邏輯鏈條，也有助于挖掘不同層次的政策主體在克服上述制約要素時應關注的政策重點，進而層次化地呈現救助資源向常住人口全覆蓋的政策路徑。

三、流動人口共享常住地救助資源的歷史與現狀

（一）流動人口共享常住地救助資源的歷史

自2005年黨的十六屆五中全會提出“公共服務均等化”以來，推進公共服務均等化工作被提上議事日程。2014年之后，戶籍制度改革與公共服務均等化改革同步推進，各地逐步實行居住證制度，致力于通過為居住證持有者提供基本公共服務來實現居住證群體與戶籍群體享有均等的基本公共服務（年猛，2023）。目前，各地不斷通過優化積分落戶、探索戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認、按經常居住地登記戶口等方式來推動流動人口均等享有常住地基本公共服務。

在社會救助領域，關于流動人口的早期政策文本分別出臺于1982年和2003年，但該時期救助體系對流浪乞討人員的救濟和安置難以應對戶籍制度松綁后的人口流動潮。2014年，我國全面建立了臨時救助制度，允許持有當地居住證的流動人口申請臨時救助。自此，社會救助制度開始回應人口流動的時代趨勢，逐步推動救助資源向流動人口的覆蓋。2020年，《關于改革完善社會救助制度的意見》進一步提出“逐步取消戶籍地、居住地申請限制，探索由急難發生地實施臨時救助”。在這樣的背景下，2021年以來河北雄安新區、山東省威海市、河南省焦作市、廣西壯族自治區南寧市等試點地區開始探索為流動人口在居住地申辦低保，海南省也初步實現了省域范圍內流動人口憑居住證申辦各項社會救助的做法①。2022年，《關于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》就流動人口在非戶籍地申請救助的程序進行了詳細規定。至此，救助資源共享的戶籍壁壘被進一步打破，救助事業的區域均等化程度也不斷提高（林義、任斌，2023）。

（二）流動人口共享常住地救助資源的現狀

自2023年7月《國家基本公共服務標準（2023年版）》出臺以來，國家發展改革委等部門聯合對我國基本公共服務的服務對象等內容進行了規定。其中，弱有所扶領域設置了社會救助各項目的服務對象。具體而言，最低生活保障、特困人員救助供養、醫療救助中的城鄉醫療救助三個項目的服務對象需參照《社會救助暫行辦法》執行，臨時救助項目、醫療救助中的疾病應急救助和受災人員救助項目則面向常住人口實施。根據《社會救助暫行辦法》，地方政府負責本行政區域內社會救助管理工作，除暫時面臨嚴重困難者或流浪人員可在困難發生地申請臨時救助外，最低生活保障、特困人員供養等救助項目需要在戶籍所在地申辦。可見，盡管我國不斷加快推動基本公共服務的均等化，但目前流動人口在常住地共享社會救助資源依然困難重重（王偉進，2016；Wang et al.，2021）。

從覆蓋流動人口的臨時救助項目來看，目前臨時救助資源在戶籍人口與流動人口間的共享程度仍然偏低。根據歷年《民政事業發展統計公報》提供的數據發現，在臨時救助項目的救助人次上，本地戶籍者獲得救助的人次顯著多于非本地戶籍者，這一趨勢在2012年至2023年基本保持一致（參見圖1）。

此外，從我國各地臨時救助實施情況來看，流動人口在常住地獲得臨時救助的比例存在地區差異，但整體而言比例仍然偏低。表1顯示，2022年全國實施臨時救助達11001024人次，其中非本地戶籍的救助僅為262053人次，占全國總人次的2.38%。就省份來看，非本地戶籍救助人次占總人次比重在0.04%至11.4%之間，平均為1.77%。為非本地戶籍者提供臨時救助次數最多的是西藏和上海，其次是湖南和云南，最少的是重慶和河北。結合人口流動情況來看，2022年人口流入較多的廣東、浙江、江蘇為非本地戶籍者提供臨時救助的比例也僅為1.42%、1.44%和0.29%。可見，流動人口共享常住地救助資源的現狀并不樂觀。

四、流動人口共享救助資源的制度制約因素

（一）宏觀制約因素

從宏觀層面來看，當前社會救助制度不僅受制于戶籍制度帶來的資源區隔，還受制于屬地化管理理念，導致救助資源沉淀與固化、救助項目滯后與匱乏，難以實現救助資源在戶籍人口與流動人口間的均等化配置。可見，社會救助制度的頂層設計尚未適應人口流動新常態。

1.戶籍區隔導致救助資源配置失衡

隨著人口流動越來越頻繁，人戶分離現象日益普遍。研究發現，救助對象離開戶籍地“討生計”有助于緩解貧困（樊士德、金童謠，2020），因此貧困家庭的成員可能會通過外出務工、勞務輸出等途徑轉化為流動人口。然而《社會救助暫行辦法》規定多數救助項目仍需在戶籍地提出申請，意味著救助資源的配置為戶籍制度所禁錮。這種救助資源與戶籍身份高度綁定的現象會導致雙重后果：

對于人口流出地而言，隨著受助者流出戶籍地，其所在家庭的人口狀況與收入財產狀況也會相應發生變動。根據《最低生活保障審核確認辦法》（民發〔2021〕57號），受助者的救助金也會進行額度調整，甚至被減發或停發。因此，受助者離開戶籍地后，其救助資源卻沉淀和固化在戶籍地，做不到“資源隨人走”，因而出現了資源沉淀現象；對于人口流入地而言，原本僅面向本地戶籍人口的救助資源雖已逐步對外來人口“開口子”，但救助資源的增加往往滯后于外來人口的增加，出現適配滯后現象，而且流動人口數量的動態波動也會加劇常住地救助資源與流動人口救助需求的錯配。可以認為，戶籍制度導致了救助資源的配置失衡。

2.基于戶籍的屬地化管理強化了區域行政壁壘

屬地化管理是我國地方治理長期遵循的理念。然而，面對當前人口流動的整體趨勢，基于戶籍的屬地化管理因激勵不相容、壓力無效傳導等原因，抑制了地方政府為流動人口提供基本公共服務的動機（吳偉平、劉乃全，2016；王清，2021），因而未能有效回應流動人口的公共服務需求。

在救助事務上，《社會救助暫行辦法》規定民政、人社、住建等部門負責本行政區域內社會救助管理工作。這表明救助事務同樣遵循基于戶籍的屬地化管理理念，因此各行政區在空間尺度上各自為政，救助工作呈現出顯著的區域分割特征。在面對跨行政區域流動的人口時，由于缺乏政策背書和配套措施，同時缺乏有效的行政監督，地方政府不愿主動打破區域行政壁壘、推進救助資源在常住人口中的均等化。這就導致流動人口在常住地難以公平享有受助權利，因而在遭遇困境時被排斥在常住地社會救助制度之外。長期來看，基于戶籍的屬地化管理原則將催生常住人口中的“幫扶洼地”，難以實現公平、包容、均衡的制度發展（李春根、王悅，2023）。

3.面向流動人口的救助項目匱乏

從社會救助制度的頂層設計來看，目前我國已形成“低保+專項+臨時”的救助結構，由于低保與專項救助項目僅面向戶籍人口提供援助，非戶籍人口僅能申請臨時救助項目。即使是申請臨時救助，多地的申請條件中都包括持有居住證，而申領居住證的最低居住時限要求是半年以上。這就意味著流動人口不僅無法被吸納進常態化的、全面的救助體系中來，在遭遇困境時只能通過急難救助等項目獲得有限的現金幫扶，而且可能會因達不到居住證申領的時限要求而陷入長達半年的“保護真空期”。可見，救助制度體系未結合人口流動趨勢作出調整，流動人口的救助需求難以從現行的救助項目結構中得到全面回應（姚建平，2022）。

（二）中觀制約因素

從中觀層面來看，人口流動挑戰了當前社會救助制度的運行機制，尤其是引發了財政支出責任失衡、造成了財政事權與決策權的沖突、增加了財政轉移支付的難度，進而抑制了地方政府的救助動力。

1.常住地基層政府拒絕承擔人口流動帶來的額外支出責任

一方面，由于地區間財力存在差異，同時財政支出責任的省級分擔水平在區域間不均衡（任斌等，2023；李真、蘇春紅，2023），因此因外來人口增多而面臨新增救助需求的地方政府承擔額外支付的動力不足。例如，江蘇省與各市縣共同財政事權的支出責任實行省與市縣按比例分檔差別化分擔，在劃分出的六個檔次中，省級分擔比例從20%到70%不等。對于經濟較發達的市縣，省級分擔的比例僅為20%至30%，但流入這些經濟較發達的市縣的人口恰恰較多。若為流動人口提供救助，這些市縣的財政支出責任將多于其他市縣，但增加的支出責任與省級政府對其偏低的分擔比例并不匹配，故此類地方政府對承擔額外支付的行為缺乏動力。

另一方面，臨時救助制度的支出責任集中于基層政府，這種央地財政分擔比例的偏倚進一步抑制了基層政府擴大受助面的意愿（王超群、史健群，2023）。目前，多地規定臨時救助資金由市級乃至區縣級政府籌措，并且鄉鎮與街道需建立臨時救助備用金制度。盡管省級財政會提供一定比例的補助，但市縣級財政仍需承擔主要的支出責任，且在資金出現缺口時由同級財政追加預算，同時還需劃撥備用資金至鄉鎮與街道，因此基層政府支出壓力較大。面對因臨時救助申請人增多而產生的額外支出責任，市縣級政府無意也無力承擔。

2.基層政府事權與決策權不匹配抑制了基層救助動力

在央-地層面，生活救助財政事權是由中央與地方共同分擔的（王敏、劉夢琪，2019），由于地方政府具備信息優勢與執行效率，因此地方政府往往承擔主體責任；在省-市層面，省級政府與市縣級政府共同分擔此項事權，由于省級政府通常側重于全局性、外溢性較強的事項，故生活救助的事權實際上歸集于市縣級政府層面。但是，在缺乏明確的政策依據和配套制度支持的背景下，為非戶籍人口提供生活救助顯然超出了市縣級政府的事權范圍，而基層政府并不具備相應的決策權，故基層政府為外來人口提供救助的積極性不高（陳文美、李春根，2021）。因此，從財政事權劃分的角度來看，由于基層政府的事權與決策權不匹配，基層政府缺乏為外來人口提供救助的內生動力。

3.人口流動的復雜性導致各級財政轉移支付金額確定的難度增加

從社會救助資金分配的角度來看，無論是在央-地層面還是在省-市層面，上級政府在給予下級政府救助資金補助時往往按因素法計算分配額度，考量因素包括各地救助需求、財力和績效等。其中，救助需求因素與受助人數息息相關，反映了保障任務的輕重。但是隨著人口流動成為新常態，一方面，人員流入可能會在本地產生救助需求，成為新增受助對象；另一方面，受助人員可能會因婚嫁、隨遷、務工等多種因素流出，不再在本地受助，這都會使得本地保障對象的數量變動更加頻繁。在這樣的背景下，受助人數的計算受人口流動影響較大，增加了救助需求因素的信息復雜度，進而在計算各級救助資金的補助金額上增加了難度。

（三）微觀制約因素

從微觀層面來看，由于人口流動增加了資格認定難度、放大了家庭經濟狀況核對的誤差、提升了動態管理環節的復雜性，社會救助的基層管理實踐不斷面臨新困難，這使得流動人口在常住地遭遇困境時難以被制度所捕獲，因而容易陷入保障縫隙。

1.人口流動會增加共同生活家庭成員認定的難度

若非申請臨時救助，流動人口必然面臨以家庭為單位提出受助申請的要求。但在個體單獨離開戶籍地、家庭成員并未共同流動的情形下，由于不符合單獨申請救助的要求，獨立流動者將落入“保障縫隙”。在家庭化流動情形下，個體與家庭成員離開戶籍地后進入本地，此時盡管符合了申請單元的要求，但若有共同生活的家庭成員留在戶籍地或生活在其他地區，那么資格審核就牽涉兩個及以上區域的民政部門，加之流動家庭存在成員頻繁往返戶籍地的現象，導致共同生活的成員并不穩定，這都增加了共同生活家庭成員的認定難度。

2.人口流動會放大家庭經濟狀況核對的誤差

一方面，在家庭成員因流入或流出導致共同生活者頻繁變更的情形下，流動人口所在家庭的收入與資產會產生變動，導致家庭人均收入和住房面積需重新計算，家庭房產、車輛與銀行存款需重新確認。另一方面，盡管鄉鎮人民政府或街道辦事處等基層政府部門能夠對流動人口在戶籍地的家庭財產狀況和部分收入狀況進行調查，但是對于部分尚未實現穩定就業的流動人口而言，其工資性收入和經營性收入有賴于自報或按行業標準估算，故家庭經濟狀況核對結果將存在一定誤差。

3.人口流動會提高動態管理的復雜程度

動態管理要求在定期核查家庭人口、收入與財產狀況的基礎上完成受助資格確認與保障標準調整。與以戶籍人口為基礎的動態管理不同，納入流動人口以后的動態管理將更加復雜。就數據集采而言，社區對流動人口的信息登記未必全面，同時該群體在本地的收入來源不固定且難以及時監測；就信息更新而言，人口流動會增加家庭成員、收入資產等信息的變更頻率，信息更新未必及時；就基層救助服務能力而言，流動人口較多、常住人口規模增長較快的地區，基層救助工作人員配備不足，社會力量的參與也不足，極大地限制了救助制度功能的發揮。

五、推進社會救助資源向常住人口全覆蓋的制度路徑

作為一項兜底性制度安排，社會救助制度需要做到應保盡保、應助盡助、應享盡享。為了讓流動人口共享常住地救助資源，地方民政系統正在積極拓展救助資源覆蓋常住人口的渠道。例如，浙江省2021年印發的《浙江省民政事業發展“十四五”規劃》已開始探索社會救助從按戶籍人口救助向按常住人口救助轉變。整體來看，當前打破救助資源配置戶籍壁壘的救助實踐可分為申請常住地社會救助和在常住地發起低保異地申辦兩類（方珂，2024）。在前一類實踐中，典型案例來自上海市。2024年9月，修訂后的《上海市最低生活保障審核確認辦法》部分放寬了救助對象范圍，即滬籍居民與其非滬籍配偶或子女共同生活的情形同樣滿足申請救助的條件。這種結合人口流動現實調整戶籍家庭界定的做法使貧困家庭中原本被視為流動人口的配偶和子女也能被救助資源所覆蓋，進而回應了家庭化流動的趨勢。就后一類實踐而言，廣州市和深圳市于2022年開展了雙城之間低保異地申辦的聯辦通辦合作，讓常住地為廣州市的深圳戶籍困難群眾能夠直接在廣州市辦理深圳市的低保申請手續。

在流動時代背景與共同富裕目標下，社會救助更需要順應人口流動規律，探索救助資源群體均等化的新途徑。為進一步推進社會救助資源向常住人口全覆蓋，本文認為需從社會救助制度原則、運行機制與管理實踐出發，全面回應流動人口共享救助資源的頂層設計、中觀機制與微觀實務困境，同時針對制約要素形成政策干預重點，探索流動人口共享救助資源的宏觀、中觀和微觀路徑。

（一）宏觀路徑：結合人口變動態勢，完善政策理念、制度原則與體系結構

其一，扭轉基于戶籍的屬地化管理理念，逐步取消各類救助項目申請的戶籍限制，將受助資格與戶籍身份解綁，真正實現救助服務的均等化供給。探索社會救助的常住地管理制度，將常住人口作為制度對象，全面覆蓋有救助需求的人口。

其二，重塑救助資源配置原則，以動態配置取代本地配置，實現“救助資源隨人走”。可依托低收入人口動態監測平臺掌握受助人口流動趨勢，結合人口流動情況調整區域間救助資源配置，及時實現人口流出/流入地救助資源的動態增減。

其三，結合人口流動趨勢優化救助體系結構，完善救助項目設置。提升臨時救助在救助體系中的地位，并結合流動人口需求開設專項救助項目，打通臨時救助項目與低保和專項等救助項目的申報渠道，逐步將流動人口納入常態化救助體系。

（二）中觀路徑：優化救助領域支出責任分擔、財政事權劃分與轉移支付機制

首先，在財政支出責任分擔機制上，共同財政事權的劃分需綜合考慮層級與區域因素，既要做到各級政府的社會救助支出責任與其事權相匹配，防止支出責任過度下放導致基層政府拒斥救助擴面，又要充分發揮省級政府的作用來平衡省內各區域基層政府的給付能力差異，并結合區域人口負擔合理劃分支出責任與分擔比例，同時還要在中央政府層面制定跨區域流動情形下“錢隨人走”的專項救助資金橫向轉移辦法，以防止縱橫雙向維度上因救助支出壓力不均等導致的支出意愿削弱。

其次，在財政事權劃分機制上，需要強化社會救助的省級財政事權，由省級民政部門承擔全省性救助資源調配、救助責任劃分、制度規范更新與協同政策創新等事項的主體責任，同時為基層政府承擔的事項提供配套制度支持，并完善社會救助事權落實情況的考核機制。

再次，在社會救助資金分配機制上，應當完善資金分配額度計算方法，優化因素法在救助資金轉移支付中的應用，尤其是在考慮各地救助需求時充分納入人口流動因素，準確測算和動態調整財政轉移支付金額。同時，依托低收入人口動態監測平臺掌握區域受助人數變動情況，不斷提高保障任務的量化程度，為資金向人口凈流入地傾斜提供依據。

（三）微觀路徑：強化“申請—審核—管理”全流程的基層救助管理實踐創新

其一，強化困境流動人口摸排，建立困難群眾主動發現機制。在完善部門協同機制、健全溝通渠道的基礎上，加強部門間信息共享，完善困境流動人口的摸排流程，及時將符合條件的貧困流動人口納入救助覆蓋范圍。同時將救助工作納入網格化治理，在流動人口聚居區定期走訪排查，拓寬信息渠道，延伸工作觸角。

其二，完善低收入人口動態監測制度，提高受助對象識別精準度。可逐步在低收入人口動態監測平臺歸集非本地戶籍的低收入人口信息，有序將低收入人口動態監測范圍擴展至常住人口，在此基礎上及時更新省級低收入人口數據庫，及時掌握家庭人口變動信息，實現常住人口的“應保盡保”。同時，可借助公安、醫保、工商等部門的數據來掌握本地人口流動軌跡及其經濟狀況波動信息，精準識別有救助需求的流動人口，并將救助措施前移，對流動人口實施有效的前期干預。此外，在構建分類分層救助體系的基礎上，完善按戶保和按人保相結合的做法，將申請救助的單獨流動人口納入救助體系。

其三，完善收入核對機制，優化動態管理。依托低收入人口動態監測平臺掌握和比對家庭成員變動信息，及時更新家庭收入與財產等信息，并結合家庭收入資產變化動態調整救助金額和受助資格，做到“應退盡退”。進一步探索如何基于交通、消費、租賃等數據抓取救助對象流動軌跡以自動更新屬地信息，進而完善人口大規模流動情形下的救助動態管理機制。同時優化審批流程，對臨時性小額現金救助申請可以按照戶籍居民相同程序審核審批。再者，大力推廣社會救助“全省通辦”，隨后逐步推進社會救助“全國通辦”。在流動人口較多、常住人口規模增長較快的地區，需進一步提升救助工作的數字化水平，將數據平臺作為“代步工具”，彌補基層救助工作人員配備不足的缺陷。

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② 國家統計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室. 第七次全國人口普查公報（第七號——城鄉人口和流動人口情況）. http：//www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902007.html，2021年5月11日。

① 中華人民共和國中央人民政府網. 民政部辦公廳關于社會救助改革創新試點和2022年度社會救助領域創新實踐活動有關情況的通報. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-02/04/content_5740031.htm，2023年1月19日。