“一把手”在涵養良好政治生態中的關鍵作用論析

摘 要：推進黨的自我革命、解決大黨獨有難題，必須始終保持風清氣正的政治生態。領導干部是涵養良好政治生態中的“關鍵少數”，其中，“一把手”是“關鍵少數”中的關鍵。政治生態中出現的問題，可能有這樣那樣的主觀客觀原因，但根本上還要從領導干部特別是“一把手”身上找原因。涵養風清氣正的政治生態，必須緊緊抓住“一把手”這個關鍵。

關鍵詞：“一把手”；政治生態；全面從嚴治黨

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2025）04-0033-05

基金項目：國家社會科學基金一般項目“國家治理現代化視域下強化全面從嚴治黨制度執行力對策研究”（20BDJ029）階段性成果。

作者簡介：鐘龍彪（1969—），男，江西全南人，中共天津市委黨校黨建教研部教授，博士，研究方向：黨的建設；王俊（1973—），女，遼寧大連人，中共天津市委黨校經濟學教研部教授，博士，研究方向：國有經濟。

推進黨的自我革命，解決大黨獨有難題，必須始終保持風清氣正的政治生態。習近平總書記多次強調，加強黨的建設，做好各方面工作，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個良好的政治生態。 “人人是環境，個個是生態”，良好政治生態的涵養需要全黨動手、全民參與，才能形成風清氣正的大環境。其中，領導干部是涵養政治生態中的“關鍵少數”，而“一把手”又是“關鍵少數”中的關鍵。因此，涵養風清氣正的政治生態，必須緊緊抓住“一把手”這個關鍵，充分發揮好“一把手”的“龍頭”帶動作用。

一、“一把手”在涵養良好政治生態中的關鍵作用

“政治生態”是習近平在2014年6月30日十八屆中央政治局第十六次集體學習發表重要講話時提出的一個新概念。此后他又在多個場合談到這一概念，從而使其成為一個使用頻率極高的詞語，也成為新時代加強黨的建設，推進全面從嚴治黨、黨的自我革命的關鍵詞。為了弄清“政治生態”的內涵，筆者查閱了《中國大百科全書·政治學》《布萊克維爾政治學百科全書》，但是在這兩本權威辭書中均沒有這一詞條。甚至在《辭海》（上海辭書出版社1999年版）中，“生態”都沒有專門的詞條，而只有“生態學”的詞條。可見，在這三本辭書編纂時，還未出現“政治生態”這個術語。因此可以判斷，“政治生態”這一概念是具有中國特色的政治發展到一定階段的新范疇，特別是在習近平提出“全面從嚴治黨”新要求背景下的創新性概念。

有學者認為，所謂政治生態，是指政治主體在一定的政治環境下的生存方式，以及在此政治環境下養成的政治習性，同時也指政治主體在一定的政治環境下生存和發展的狀態［1］。還有學者認為，政治生態是指一定政治系統內部各要素之間以及政治系統與其他社會系統之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態聯動，是一個地方或一個領域政治生活現狀以及政治發展環境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現［2］。政治生態大體上可區分為政治內生態和政治外生態、大政治生態和小政治生態。政治內生態是指政治系統內部各要素之間的生態聯動，政治外生態則是指政治系統與其他社會系統之間的生態聯動。政治生態，既包括全黨、全國、全社會的大生態，也包括各地方、各部門和各單位的小生態。

評價政治生態優劣的標準，筆者認為，主要看是否達到風清氣正，關鍵看四條：第一，看選人用人風氣。主要看用人導向是否正確，是否存在忠誠、正派、有實績的干部不被重用，而某些背倚權勢、不學無術、不會干只會吹、善于拍馬的人卻被委以重任等問題；看用人把關是否嚴格，是否存在著降格以求、“破格”變“出格”等問題；看用人程序是否合規，在動議、民主推薦、考察、討論決定、任職等環節，是否存在著搞變通、作選擇、走形式等問題。第二，看議事決策風氣。主要看民主集中制原則是否得到認真貫徹，是否存在民主不夠、集中不夠等問題；看議事規則和程序是否得到嚴格遵守，是否存在忽略正常的民主議事程序，或召開了相關會議，也只是走過場、搞形式，最終還是由主要領導說了算、由少數人說了算等問題。第三，看講紀律守規矩風氣。主要看黨員干部是否遵規守紀，是否存在口無遮攔、行事乖張，一再突破規矩道德的底線、紀律法律的紅線，儼然自己是“特殊黨員”等問題；黨組織是否存在“好人主義”泛濫，對違規行為睜只眼閉只眼，管理上失之于寬、失之于軟等問題。第四，看黨風政風社風民風。主要看黨員干部是否搞形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風，腐敗案件是否高發、易發、頻發、多發，社會風氣是否良好，民風是否淳樸、健康、向上、守信、遵規、積極、純凈等。

無論是選人用人、議事決策，還是講紀律守規矩、黨風廉政建設，由于權力大、地位突出，“一把手”在影響政治生態的這四個主要方面都發揮著關鍵的示范作用。在選人用人方面，“一把手”擁有初始提名權和重要的影響力，其能否以新時代好干部的標準來選人、堅持為黨選人、公道正派，堅持五湖四海、任人唯賢，不劃小圈子，不任人唯親、任人唯錢，對選人用人的導向有著決定性作用；在議事決策方面，“一把手”擁有各類事項的議程設置權和最終的拍板權，其能否在充分發揚民主的基礎上實行正確的集中，不搞獨斷專行，對決策的科學化、民主化起著關鍵的導向作用；在講紀律守規矩方面，“一把手”能否自覺遵守黨紀國法，不踐踏法紀，對嚴格維護黨紀國法發揮著至關重要的作用；在黨風廉政建設方面，“一把手”能否廉潔用權、廉潔從政，切實履行第一責任人的職責，對反腐倡廉的成效具有決定性的作用。

“一把手”在政治生態建設中的關鍵作用具有兩重性。如果“一把手”能夠以身作則、敢于擔當、從嚴教育管理監督問責黨員干部，就可以起到榜樣的示范作用、正確的導向作用和積極的“頭雁”引領作用。反之，如果“一把手”放棄職守、自身不廉潔、帶頭搞腐敗，就會起反面的示范作用、錯誤的導向作用和消極乃至致命的破壞性作用。正是因為“一把手”在營造政治生態中具有特殊的重要作用，新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央要求“一把手”在政治生態建設中應該承擔、落實好雙重責任。一方面，要管好自己、配偶、子女和身邊工作人員，為涵養風清氣正的政治生態帶好頭、當好榜樣；另一方面，要切實負起改善政治生態的第一責任人的職責，帶好班子、管好隊伍，讓作風好的干部有用武之地，讓搞不正之風的人沒有市場，誰堅持“三嚴三實”，就能得到鼓勵、受到重用，誰搞“四風”、腐敗，就應該受到批評、處分、問責。

二、 “一把手”在涵養良好政治生態中存在的問題及其成因分析

黨的十八大以來，圍繞推進黨的自我革命，落實全面從嚴治黨的要求，更好發揮“一把手”在凈化政治生態中的第一責任人的作用，黨中央和各地方黨組織提出過不少要求，采取了不少措施，取得了顯著效果。但是，也要清醒地看到，如何有效調動“一把手”作為營造良好政治生態的第一責任人的主動性、積極性和創造性，充分發揮其在改善政治生態上的正面積極作用，有效監督“一把手”，抑制其破壞政治生態的負面消極作用，仍然存在一些薄弱環節。

（一）“一把手”在涵養良好政治生態中存在的問題

首先，有的“一把手”對改善政治生態的重要性認識不夠。落實改善政治生態的工作任務要深入，首先認識要深化。但是，通過對一些公開報道的被查處的違紀違法案例分析后發現，一些地方和單位出現重特大貪腐或集體貪腐案件的主要原因之一就是其主要領導對營造健康政治生態的認識不足、對黨的建設的重視不夠、“一崗雙責”觀念淡薄。有的黨委“一把手”認為黨委是管“大事”的，抓黨的建設是黨務部門的事、黨風廉政建設是紀檢部門的事，自己只掛帥，不出征；有的行政“一把手”雖然有著黨內職務和身份，但往往只重視自己的行政職務，除了討論人事工作外，對黨內職務不是很在意，認為只要經濟指標上去了，其他工作都是一些小枝小節，無傷大雅，把黨的建設、黨風廉政建設看作“軟差事”，凈化政治生態是個軟任務，可抓可不抓；有的“一把手”認為改善從政環境是個艱巨的任務，非自己一人之力所能為，自己為人做事對得住良心、本身廉潔自律就行了，至于班子成員、下級黨員干部是否廉潔、有無違法違紀行為，是別人的事，誰違法亂紀就追究誰的責任，與己無關，高高掛起；有的“一把手”認為抓正風肅紀是個得罪人的事，吃苦不討好，影響自己的選票和前程，因而不愿抓、不敢抓，雖然其單位屢屢出現重大腐敗問題卻不制止、不查處、不報告，千方百計掩蓋問題，怕引火燒身，搞明哲保身。

其次，有的“一把手”對改善政治生態的要求落實不力。由于有的“一把手”對改善政治生態的重要性認識不夠，導致其在具體的工作中出現消極應對、官僚主義、形式主義等問題，在落實改善政治生態的責任措施上，往往敷衍了事。不良政治生態的形成不是一朝一夕的事，改善政治生態也非一朝一夕所能完成，需要務實的精神、扎實的作風，需要有一股韌勁，持之以恒地抓落實，一項一項地督促，一件一件地落實，一年一年地推進。但是，現實中，有的“一把手”抓凈化政治生態只重視動員、部署，不重視督促、檢查，只滿足于有關會議開過了，有關文件發過了，有關要求講過了，責任書也簽過了，卻不重視對工作任務部署完成情況的督促檢查，落實不到位。有的“一把手”抓凈化政治生態工作時緊時松，常常是上級有要求了，要巡視巡察、檢查、考核了，才抓一下，上級不要求、不巡視巡察、不檢查、不考核，就不去抓。黨風廉政建設責任書簽訂后，一些單位僅僅組織召開黨風廉政建設會議，學習各級紀委全會精神及責任書內容，會議結束后，就把責任書交給紀委去落實日常工作；有的單位直接把責任書交給辦公室業務工作人員做做臺賬就完事，“一把手”對黨風廉政建設工作不研究、不過問。有的“一把手”在抓凈化政治生態上搞形式主義，表面上轟轟烈烈，宣傳上熱熱鬧鬧，匯報起來頭頭是道，實際上冷冷清清、空洞無物，沒有實效。

最后，有的“一把手”面對破壞政治生態的歪風邪氣斗爭不堅決。營造風清氣正的政治生態是通過扶正祛邪、反對不正之風和嚴肅查處腐敗問題來實現的，是一個不斷糾正不良風氣、克服消極腐敗現象的過程。但是，在現實中，有的“一把手”不敢擔當、不愿負責，對存在的問題裝聾作啞、避重就輕，隱瞞、簡化、變通；有的“一把手”擔心紀律審查會損害形象、影響發展，存在壓案不查、瞞案不報的情況；有的“一把手”對本地方和單位的政治生態中存在的問題在處理上失之于寬、失之于軟，未能做到抓早抓小，放任一些黨員、干部違法亂紀，以致小事變成大事，個別現象變成普遍現象，局部問題變成影響一個地方的問題。這是一些地方和單位發生腐敗窩案串案、出現塌方式腐敗、嚴重污染政治生態的一個重要原因。

（二）“一把手”在涵養良好政治生態中所存問題成因

綜合分析，“一把手”在涵養風清氣正的政治生態中之所以存在上述問題，主要有三個方面原因。

首先，追究“一把手”不履行在改善政治生態中承擔的職責的問責機制不健全，壓力不夠大。一方面，現行黨內法規對“一把手”在政治生態建設中的責任規定不明確、不具體；另一方面，對“一把手”在政治生態建設中不履行職責或履行職責不力的檢查考核不嚴格，責任追究不到位。一是不愿追究。有的單位對責任追究案件視而不見，沒有組織力量予以調查，上級督辦也故意回避，甚至還捂“蓋子”；有的單位故意開脫，大事化小、小事化了，對違紀的當事人都不進行嚴肅處理，更談不上對失職、失察的領導干部進行責任追究。二是無法追究。有的單位沒有很好進行責任分解，責任不明確，出了問題要追究責任時，不好確定追究對象。三是不敢追究。有的單位本身有問題，或擔心問責“一把手”后捅婁子，或擔心其“后臺”硬，怕招惹麻煩。

其次，激勵“一把手”帶頭營造風清氣正的政治生態的內生動力不夠強。有的“一把手”之所以在改善政治生態中選擇不作為，除了壓力不夠這個原因，還因為增進其利益的前景不明朗，導致動力不足。關于改善政治生態責任的考核結果未能與干部職務晉升、評先選優、選拔任用等方面嚴格掛鉤，也削弱了“一把手”領導改善政治生態的動力。如果一個地方和單位政治生態的好壞，對于“一把手”的評優升遷沒有實質性影響，那么其就缺乏營造風清氣正的政治生態的主動性、自覺性和積極性。如果“一把手”在改善政治生態中表現不合格仍可獲得積極政治成果或賴在位子上下不來，則其不僅無心改善政治生態，還會影響其他地方和單位“一把手”的行為選擇。

最后，對“一把手”的有效監督依然較難。目前，在對“一把手”的監督上，依然存在著“上級監督鞭長莫及，同級監督軟弱無力，下級監督無能為力”的問題，使“一把手”監督處于“真空”狀態。上級因管理范圍大、距離遠，不能及時監督。在一個單位或部門內部，紀檢監察組織受體制所限，難以對“一把手”進行有效監督；一些副職也覺得對“一把手”說輕了沒用，說重了傷和氣、難共事，怕被“穿小鞋”，不敢對“一把手”進行監督。有的“一把手”權力運作常常不公開，群眾對“一把手”在重大事項中的決策動機、決策過程不了解，缺乏必要的知情權、參與權、選擇權和監督權，無法實施監督。此外，下級“一把手”多為上級“一把手”培養、提拔起來的人，上級一般對其比較信任，不愿聽到對其下級的批評和建議，對于來信來訪反映下級“一把手”的問題，也不愿深查深究。正是由于這種特殊的關系，其他干部職工怕捅到“馬蜂窩”、被打擊報復，不敢向上級反映真實情況。

三、充分發揮“一把手”在涵養良好政治生態中關鍵作用的有效路徑

針對“一把手”在政治生態建設中的雙重責任、雙重作用，要堅持兩手抓，一手抓“一把手”的責任擔當和動力激勵，使其發揮積極的建設性作用；一手抓對“一把手”的監督、懲治，不使其產生消極的破壞性作用。

（一）抓擔當，以制度化、常態化、嚴肅有力的問責推動“一把手”營造風清氣正政治生態的責任落實

一要細明責。要確保“一把手”落實改善政治生態責任，必須首先解決責任不清、內容不明、被動應付等問題，明確責任內容和履職界限，對責任行為進行“簽字背書”。責任清單要詳盡規定“一把手”在改善政治生態中應擔負的組織領導、教育管理、檢查考核、責任追究、后盾保障、以上率下等職責。要針對不同地方、單位、崗位的“一把手”探索推行個性化責任清單制度，改變過去一份責任書“包打天下”的狀況。

二要嚴考責。要積極創新監督檢查方式，優化“一把手”改善政治生態責任考核辦法，探索日常檢查與專項督查、重點督查相結合的常態化檢查考核機制。要建立定性與定量相結合的考核指標體系。增加日常監督檢查、干部群眾評議、領導班子評價等比重，使檢查考核工作不僅有總體判斷，更有細節評價和量化標準，讓指標體系成為落實責任的“指揮棒”。同時，要強化考核結果運用，認真研究確定考核等次，及時召開考核結果通報會，對考核基本合格和不合格的責任單位主要領導進行組織處理、誡勉談話，并限期整改。要將考核結果作為被考核地方、單位領導班子業績評定和領導干部獎勵懲處、選拔任用的重要依據，形成重視落實主體責任的工作導向。

三要真問責。只有通過嚴肅有力的問責，才能傳遞出強烈信號——履行“一把手”責任是真實、具體、實在的，牽不住“牛鼻子”就要挨板子，要讓更多“一把手”重視起來、警醒起來。要研究制定“一把手”在改善政治生態中的責任追究實施辦法，明確啟動責任追究的具體情形，準確區分個人責任與集體責任、直接責任與領導責任，形成有錯必糾、有責必問的責任追究制度。要嚴格實行倒逼式追責，對領導不力、不抓不管而導致不正之風長期滋生蔓延，或者屢屢出現重大腐敗問題而不制止、不查處、不報告的，要嚴肅追究責任。要研究落實“一案雙查”規定的具體措施，細化相關要求和具體內容，做到既查清當事人的違紀違法行為，又查清當事人所在黨政組織的主要領導干部的失職瀆職問題。

四要嚴追責。諸多事實一再說明，“一把手”違法亂紀的錯誤言行和腐敗行為，往往成為所在地方和單位歪風邪氣滋長蔓延的導因，會對政治生態惡化產生“催化”作用。為此，一方面，要及時查處有問題的“一把手”。對涉及“一把手”的案件，要依規問責，不能有權力的人說查就查，說不查就不查，導致一些有“背景”、有“票子”、“后臺硬”的“一把手”案件不能及時查處。另一方面，不能以功抵責。不能因為黨政“一把手”工作位置關鍵、作用突出、責任大、任務重、能力強、有實績，在懲處上就“功過相抵”，進行教育管理監督時不能堅持真管真嚴、常管常嚴，實施懲處時避重就輕，導致執紀執法偏寬偏軟，黨政“一把手”或受到“保護”或得到轉崗繼續任職。

五要形成責任體系。營造良好政治生態，要通過壓實扛牢“一把手”的責任，促使主要領導、分管領導和中層干部都承擔起各自的責任，共同織就一張疏而不漏的責任之網，才能真正發揮作用。

（二）抓引導， 用好“一把手”能上能下的“指揮棒”

一要讓好干部在選拔“一把手”時能上去。用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。營造良好從政環境，關鍵是選好“一把手”、用好“一把手”，以好的“一把手”用人導向引領、涵養好的政治生態。

二要防止有問題的干部在選拔“一把手”時混上去，影響其他干部忠誠干凈擔當、廉潔從政的自覺性。為有效解決干部“帶病提拔”難題，要嚴格用人責任追究制，用人用錯要承擔責任。沒有責任倒查機制，“帶病提拔”問題很難解決。應建立干部推薦、考察失誤、失職行為追究制度，對推薦帶“病”干部的人、對因考察失職而導致帶“病”干部提拔重用的，一經發現，嚴格追究推薦者和考察者責任。

三要讓在營造風清氣正的政治生態中碌碌無為的“一把手”能下去。中共中央辦公廳印發的《推進領導干部能上能下若干規定》，對解決干部能上不能下問題已作出制度規范，明確了“下”的標準，規范了“下”的方式，疏通了“下”的渠道，關鍵是執行好這個制度，讓這個制度長出“牙齒”，生效發威。

（三）抓監督懲治，做到利劍高懸、震懾常在

一要突出監督重點，加強對“一把手”關鍵權力的監督。堅持并嚴格執行“一把手”不直接分管人事、財務、審批、執法事項制度和末位表態制度。在用人權上，重點監督“一把手”的提名權，實行公開提名、責任提名、差額提名，推薦干部必須按要求填寫初始提名表并存檔備查。討論通過領導干部任免要嚴格實行票決制。在重大事項決策權上，要嚴格執行黨委、黨組議事規則。對“三重一大”事項必須結合地方、單位實際提出具體明確的標準，建立目錄。對重大事項的決策過程要全程記錄并長期保存備查。

二要強化防控制度建設，前移監督關口。加強“一把手”家風建設，嚴格管理“一把手”身邊工作人員。對“一把手”的“家里人”，需要落實重要事項申報制度，對不如實申報的，要依規依紀進行查處；制定家庭成員和近親屬從業公開制度，發揮公眾監督的積極作用，防止“一把手”手中的權力被其親屬作為謀利工具。對“一把手”的“身邊人”，建立統一管理制度，進行定期輪換，避免長期為“一把手”服務，防止“日久生情”形成利益“小團體”，搞“團團伙伙”。

三要抓懲治，對破壞政治生態的“一把手”要從嚴從重查處。堅持法律面前人人平等、紀律面前沒有特權。始終保持查辦案件的高壓態勢，嚴厲查處“一把手”違紀違法案件，形成懲治腐敗的強大聲勢。對各種渠道獲取的有關“一把手”的監督信息，嚴謹對待、綜合分析、科學運用，發現問題的，不論涉及到誰，不論官大官小，決不姑息養奸、包庇縱容，堅決毫不留情、嚴肅查處。堅決落實“一案雙查”制度，下級“一把手”出現重大決策失誤、重大違紀問題、重大行為失范時，嚴格追究上級監督主體責任。實行執行班子成員責任連帶追究制，對“一把手”違紀行為不加以制止或知情不報的，必須追究班子成員責任。

參考文獻：

［1］ 郝宇青.“政治生態”的內涵解讀［J］.探索與爭鳴，2015（11）：22-24.

［2］包心鑒.營造良好政治生態［N］.人民日報，2015-01-26（07）.

【責任編輯：未央】