政策協(xié)同視角下行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系優(yōu)化

【摘要】行政事業(yè)單位資產(chǎn)是我國(guó)政府資產(chǎn)主要組成部分， 其資產(chǎn)管理效果會(huì)影響公共服務(wù)的質(zhì)量。法規(guī)政策是資產(chǎn)管理實(shí)踐的直接依托， 完整的政策體系不僅為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理奠定法律基石， 也為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實(shí)踐提供指引。通過梳理預(yù)算管理類、 財(cái)務(wù)管理類和資產(chǎn)管理類三大類政策， 發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理政策間存在資產(chǎn)概念范圍差異、 內(nèi)容不統(tǒng)一、 主體責(zé)任不明確等不協(xié)同問題。根據(jù)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展和提升政府資產(chǎn)管理績(jī)效的目標(biāo)要求， 資產(chǎn)管理政策體系應(yīng)與預(yù)算管理、 績(jī)效管理和財(cái)務(wù)管理建立協(xié)同關(guān)系， 統(tǒng)一規(guī)范資產(chǎn)概念、 范圍， 明確資產(chǎn)管理目標(biāo)， 優(yōu)化資產(chǎn)管理維度， 從而形成縱橫協(xié)同和可操作性強(qiáng)的政府資產(chǎn)管理政策體系。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；資產(chǎn)管理；法規(guī)政策；協(xié)同優(yōu)化

【中圖分類號(hào)】 F810.6" " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A" " " 【文章編號(hào)】1004-0994（2025）07-0062-6

一、 問題的提出

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是我國(guó)行政事業(yè)單位履行職能、 提供服務(wù)的重要物資保障， 構(gòu)成政府資產(chǎn)的主要部分。形成行政事業(yè)單位資產(chǎn)的資金來源主要是財(cái)政資金。我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展要求政府及各部門要不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量， 同時(shí)要厲行節(jié)約提高資產(chǎn)管理績(jī)效， 這對(duì)財(cái)政資金的供給和需求兩個(gè)方面都提出了更高的要求。因此， 行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理既是財(cái)政資金管理的組成部分， 也是高品質(zhì)提供公共服務(wù)的有效保障； 既有投入管理又有產(chǎn)出管理， 既是各行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容， 也是政府宏觀層面資產(chǎn)配置預(yù)算管理的內(nèi)容； 既涉及政府和納稅人之間的委托代理關(guān)系， 又涉及政府內(nèi)部歸口分級(jí)的管理關(guān)系， 可謂涉及面廣、 意義重大。因此， 2018年12月《預(yù)算法》修訂后， 國(guó)務(wù)院及各部委頻繁出臺(tái)關(guān)于政府資產(chǎn)管理的政策， 包括政府資產(chǎn)報(bào)告、 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、 預(yù)算績(jī)效管理、 政府會(huì)計(jì)等方面的制度， 這些制度都從不同層面規(guī)范了行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理， 旨在進(jìn)一步保障政府各部門履職所需物資的同時(shí)， 提高財(cái)政資金管理績(jī)效。然而， 這些政策在不同的時(shí)間由不同的部門制定， 是否能夠有效規(guī)范我國(guó)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理行為， 需要做出全面細(xì)致的研究。本文以政策協(xié)同為視角， 對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系進(jìn)行研究， 以為優(yōu)化資產(chǎn)管理政策提供方案。

隨著財(cái)政資金管理改革的不斷推進(jìn)， 對(duì)政府資產(chǎn)管理的研究視角呈現(xiàn)出多元化局面。具體來說： 從公共產(chǎn)權(quán)視角研究政府資產(chǎn)治理體系（李建發(fā)等，2022； 張國(guó)清和白澎，2017）； 從預(yù)算管理視角研究將資產(chǎn)管理制度納入規(guī)劃預(yù)算制度（曹靜韜，2019）， 建議編制行政事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算（姜宏青和孫西茹，2022）； 從資產(chǎn)分類視角將政府資產(chǎn)劃分為行政事業(yè)單位占有使用資產(chǎn)、 公益性資產(chǎn)、 政府投資資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)（向書堅(jiān)和羅勝，2017）； 從受托責(zé)任視角可以將政府資產(chǎn)劃分為運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任資產(chǎn)和代為管理責(zé)任資產(chǎn)（姜宏青和宋曉晴，2018）； 從政府資產(chǎn)持有狀態(tài)或耗用方式視角可以將政府資產(chǎn)劃分為行政事業(yè)單位占有使用資產(chǎn)、 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、 社會(huì)公共資產(chǎn)以及自然資源資產(chǎn)（趙西卜和邵貞棋，2019）； 從資產(chǎn)來源和價(jià)值轉(zhuǎn)移方式分類視角可以將政府資產(chǎn)劃分為財(cái)政預(yù)算資金形成的資產(chǎn)、 事業(yè)單位控制和使用的資源性資產(chǎn)、 營(yíng)利性資產(chǎn)、 事業(yè)單位托管的資產(chǎn)和其他資產(chǎn)（姜宏青和王安，2020）， 全面形成資產(chǎn)管理體系； 從控制與績(jī)效評(píng)價(jià)視角建立資產(chǎn)使用的績(jī)效管理與跨部門、 跨地域、 多層級(jí)互聯(lián)互通的信息化協(xié)同和協(xié)作平臺(tái)（高紅和管仲軍，2022）， 將政府會(huì)計(jì)改革與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)融入資產(chǎn)管理可以優(yōu)化資產(chǎn)管理效率（凌華等，2021）， 通過“總量—配置—運(yùn)營(yíng)”三角范式界定三個(gè)核心資產(chǎn)管理層級(jí)， 確定各層級(jí)資產(chǎn)管理的管理目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)， 為績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際操作提供可能（王雍君，2019）。然而， 鮮有學(xué)者結(jié)合政府財(cái)政資金管理政策研究資產(chǎn)管理體系的優(yōu)化問題。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理是在政府制定的各項(xiàng)政策規(guī)范中建立實(shí)踐模式， 政策是資產(chǎn)管理實(shí)踐的基本依托， 因此， 基于政策研究資產(chǎn)管理的問題與優(yōu)化成為本文的基本落腳點(diǎn)。

二、 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的相關(guān)政策梳理

2014年頒布修訂的《預(yù)算法》是我國(guó)財(cái)政資金管理政策變革的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)， 為有效落實(shí)其實(shí)施， 政府債務(wù)管理政策、 預(yù)算績(jī)效管理政策、 政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等陸續(xù)出臺(tái)， 其中規(guī)范政府資產(chǎn)管理的政策主要包括預(yù)算管理類、 財(cái)務(wù)管理類、 資產(chǎn)管理類， 這三大類政策都不同程度涉及資產(chǎn)管理的原則和規(guī)范， 依托《預(yù)算法》的統(tǒng)馭性建立與財(cái)務(wù)管理相鏈接的資產(chǎn)管理核心地位。《預(yù)算法》雖然沒有明確政府及各主體怎么管理資產(chǎn)， 但是明確了要進(jìn)行債務(wù)預(yù)算和預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容， 科學(xué)編制債務(wù)預(yù)算的前提是存量資產(chǎn)的“家底”要清楚， 只有這樣， 增量的資產(chǎn)資金需求才能明確預(yù)計(jì)； 而預(yù)算績(jī)效管理必須科學(xué)計(jì)算“投入”的價(jià)值量， 投入價(jià)值既包括當(dāng)期流量的投入， 也包括存量資產(chǎn)的耗費(fèi)投入。更進(jìn)一步來說， 《預(yù)算法》要求全面公開財(cái)政預(yù)算資金信息， 而資產(chǎn)信息就是財(cái)政資金占用的表現(xiàn)形式， 也必須納入信息公開范疇。因此， 為有效落實(shí)《預(yù)算法》， 圍繞著資產(chǎn)管理的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)， 既包括宏觀意義上的權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)和資產(chǎn)報(bào)告制度要全面核算和披露政府資產(chǎn)信息的規(guī)范， 又包括全方位、 全過程、 全覆蓋（簡(jiǎn)稱“三全”）預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管理一體化制度， 將資產(chǎn)信息納入收支預(yù)算編制范疇， 也包括微觀層面各行政事業(yè)單位關(guān)于資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理和專門的資產(chǎn)管理制度的規(guī)范與更新。形成分層次的政府資產(chǎn)管理規(guī)范體系， 各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理成為整個(gè)政府預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性制度， 其管理體系的設(shè)計(jì)和信息體系的生成與披露直接關(guān)系到政府預(yù)算管理的質(zhì)量和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。按照三大類政策的內(nèi)容， 本文將資產(chǎn)管理部分獨(dú)立出來， 其框架體系可總結(jié)為圖1。

歸納這三大類政策中有關(guān)資產(chǎn)管理規(guī)范的政策價(jià)值體現(xiàn)在： 一是基本建立政府資產(chǎn)管理的框架體系。圖1為依據(jù)現(xiàn)行的政策梳理形成的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理政策框架， 包括資產(chǎn)管理目標(biāo)和原則、 資產(chǎn)管理流程、 資產(chǎn)與預(yù)算管理的結(jié)合， 以及對(duì)資產(chǎn)管理行為提出了原則性的導(dǎo)向。二是初步在預(yù)算管理、 財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理之間建立聯(lián)系。包括： 《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)范了行政事業(yè)性單位資產(chǎn)的概念、 種類和管理范疇； 《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)范了部門單位資產(chǎn)管理的原則、 管理體系和生命周期管理程序； 《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0版）》將資產(chǎn)信息納入預(yù)算編制環(huán)節(jié)， 以提高預(yù)算編制的科學(xué)性； 《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》明確了資產(chǎn)管理為財(cái)務(wù)管理的組成部分， 形成了完整的流程或全過程管理； 《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（簡(jiǎn)稱《資產(chǎn)報(bào)告意見》）中的國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告制度明確了政府應(yīng)向人民代表大會(huì)報(bào)告以國(guó)土、 產(chǎn)權(quán)為界的資產(chǎn)管理信息， 既包括實(shí)物量又包括價(jià)值量信息； 還有一些資產(chǎn)類的指導(dǎo)意見①， 具體規(guī)范了如何配置國(guó)有資產(chǎn)資源、 如何厲行節(jié)約以及如何盤活存量資產(chǎn)資源等， 指導(dǎo)實(shí)踐中行政事業(yè)單位資產(chǎn)的預(yù)算、 核算、 控制和績(jī)效管理行為。因此， 政府資產(chǎn)管理基本建立了多層次的政策規(guī)范體系， 初步建立了應(yīng)將“政府資產(chǎn)管理”納入政府預(yù)算管理的觀念， 在強(qiáng)化資產(chǎn)管理意識(shí)、 完善資產(chǎn)管理內(nèi)容、 優(yōu)化資產(chǎn)管理行為、 報(bào)告資產(chǎn)管理信息等方面發(fā)揮了重要的作用。

三、 對(duì)現(xiàn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理政策的分析

（一） 相關(guān)政策對(duì)資產(chǎn)概念及范圍的界定差異

三大類政策都對(duì)其所規(guī)范的資產(chǎn)做了界定， 本文對(duì)相關(guān)政策中規(guī)定的資產(chǎn)概念、 范圍整理如表1所示。

經(jīng)過對(duì)相關(guān)政策中資產(chǎn)概念和范圍的梳理， 可以發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

1. 資產(chǎn)界定的外延范圍不統(tǒng)一。根據(jù)《資產(chǎn)報(bào)告意見》， 需要向人民代表大會(huì)報(bào)告的國(guó)有資產(chǎn)范圍最為寬泛， 其原則是以國(guó)土、 行政區(qū)劃為界的所有資產(chǎn)都在報(bào)告的范疇內(nèi)， 其中包括行政事業(yè)性資產(chǎn)和國(guó)有自然資源。這意味著經(jīng)濟(jì)資源不論是否歸行政事業(yè)單位控制或使用、 不論是否能夠確認(rèn)和計(jì)量， 只要在其行政區(qū)劃內(nèi)， 都在報(bào)告的范圍內(nèi)。資產(chǎn)管理?xiàng)l例拓展了行政事業(yè)單位的資產(chǎn)范圍， 將其界定為“行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)”， 明確行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有， 實(shí)行政府分級(jí)監(jiān)管。據(jù)此， 只要確定為國(guó)家所有， 無論何種形式的資產(chǎn)來源， 均屬于其管理范疇， 既包括財(cái)政資金來源資產(chǎn)， 也包括不由預(yù)算財(cái)政資金形成但由行政事業(yè)單位控制、 使用或代管的資產(chǎn)， 如文物文化資產(chǎn)、 技術(shù)創(chuàng)新資產(chǎn)、 基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等。資產(chǎn)管理?xiàng)l例將資產(chǎn)外延擴(kuò)大到所有由行政事業(yè)部門能夠控制、 使用并且代管的資產(chǎn)。

資產(chǎn)管理辦法同樣按照資產(chǎn)來源對(duì)資產(chǎn)范圍外延界定進(jìn)行劃分， 但明確管理資產(chǎn)為各級(jí)行政事業(yè)部門占有、 使用， 并且需要用貨幣計(jì)量的各類經(jīng)濟(jì)資源， 具有明顯的服務(wù)性和周轉(zhuǎn)性特征。

財(cái)務(wù)規(guī)則按照會(huì)計(jì)要素形式對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類， 將資產(chǎn)范圍界定為各單位部門能夠直接支配的資產(chǎn)， 行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則與事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則的區(qū)別在于事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則取消了貨幣計(jì)量， 為事業(yè)單位如創(chuàng)新資產(chǎn)等類型資產(chǎn)的管理保留了改革空間。

綜上可知， 現(xiàn)有政策對(duì)資產(chǎn)的界定范圍如圖2所示。

如圖2所示， 《資產(chǎn)報(bào)告意見》要求的資產(chǎn)范圍最為寬泛， 管理?xiàng)l例是行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的綱領(lǐng)性文件， 應(yīng)以此界定管理范圍， 而管理過程中會(huì)出現(xiàn)空白地帶或交叉地帶。比如納入資產(chǎn)報(bào)告制度和管理?xiàng)l例的某些資產(chǎn)由于不符合會(huì)計(jì)確認(rèn)計(jì)量的規(guī)則， 不在財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)報(bào)告的范疇內(nèi)， 但是按照資產(chǎn)報(bào)告制度和管理?xiàng)l例的要求， 屬于單位的所有資產(chǎn)都要納入報(bào)告制度中去， 這會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)報(bào)告形成的資產(chǎn)和基于資產(chǎn)報(bào)告制度形成的資產(chǎn)存在差異， 造成資產(chǎn)管理的無法協(xié)同。

2. 不同政策界定的主體責(zé)任不明確。資產(chǎn)報(bào)告中資產(chǎn)管理主體包括國(guó)有企業(yè)、 行政事業(yè)單位， 國(guó)有企業(yè)又分為金融性國(guó)有企業(yè)和非金融性國(guó)有企業(yè)， 行政事業(yè)單位又分為資源管理部門和其他行政事業(yè)單位。資產(chǎn)管理?xiàng)l例對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)并沒有進(jìn)行責(zé)任部門界定， 資產(chǎn)管理主體應(yīng)為各級(jí)行政事業(yè)部門， 也包括資源管理部門。資產(chǎn)管理辦法將主體明確限定在占有、 使用資產(chǎn)的部門自身。同樣， 財(cái)務(wù)規(guī)則也明確了主體為直接支配資產(chǎn)的主體本身。因?yàn)橘Y產(chǎn)范圍的不統(tǒng)一、 責(zé)任主體的不明確， 在資產(chǎn)管理過程中無法準(zhǔn)確界定每一項(xiàng)資產(chǎn)的管理責(zé)任， 無法完整提供每個(gè)鏈條上的資產(chǎn)信息， 無法做到資產(chǎn)管理與績(jī)效管理的充分結(jié)合。

（二） 相關(guān)政策對(duì)資產(chǎn)管理目標(biāo)確立差異帶來的局限性

目標(biāo)是行動(dòng)的準(zhǔn)則和綱領(lǐng)， 目標(biāo)不統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)缺乏一致性。本文對(duì)上述政策的資產(chǎn)管理目標(biāo)進(jìn)行了整理， 具體如表2所示。

《預(yù)算法》的目標(biāo)是建立全面規(guī)范、 公開透明的預(yù)算制度。《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的核心內(nèi)容是建立“三全”的預(yù)算績(jī)效管理體系。預(yù)算管理雖不直接涉及資產(chǎn)管理問題， 但是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)則需要與資產(chǎn)管理目標(biāo)有效對(duì)接。從表2來看， 政策間資產(chǎn)管理的目標(biāo)表達(dá)一是不統(tǒng)一， 二是比較籠統(tǒng)， 三是沒有形成由宏觀引領(lǐng)到具體管理規(guī)則的落實(shí)。例如： 管理?xiàng)l例要求健全國(guó)有資產(chǎn)管理體制， 加強(qiáng)行政事業(yè)性資產(chǎn)管理和監(jiān)督， 目的是通過管理?xiàng)l例從法規(guī)層面對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提供宏觀性引領(lǐng)， 但落在資產(chǎn)管理本身目的性上， 又因內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)而無法支持資產(chǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 也無法實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法中對(duì)目標(biāo)的有效對(duì)接。使得目前資產(chǎn)管理政策目標(biāo)設(shè)定以加強(qiáng)制度建設(shè)、 構(gòu)建管理體系為重， 管理內(nèi)容上也以合規(guī)性的權(quán)限審批為主， 沒能從績(jī)效層面反映資產(chǎn)配置和使用效益， 導(dǎo)致資產(chǎn)管理目標(biāo)存在“重流程輕責(zé)任、 重實(shí)物輕價(jià)值、 重合規(guī)輕績(jī)效”等問題。

（三） 相關(guān)政策對(duì)資產(chǎn)管理內(nèi)容規(guī)定的局限性

現(xiàn)有的資產(chǎn)管理政策體系實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理、 財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理的部分結(jié)合， 具體呈現(xiàn)形式如圖3所示。

圖3顯示， 三者間的關(guān)系包括： 部門預(yù)算與單位財(cái)務(wù)管理之間的交叉（陰影部分）是收入和支出管理部分； 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理包含在財(cái)務(wù)管理體系中； 部門預(yù)算管理不包括資產(chǎn)管理。從資產(chǎn)管理的視角來看， 這一政策規(guī)范體系仍存在以下問題。

1. 資產(chǎn)管理流程不完整。資產(chǎn)管理是指導(dǎo)資產(chǎn)的計(jì)劃、 購(gòu)置、 運(yùn)營(yíng)和維護(hù)、 更新與處置的一個(gè)系統(tǒng)過程（李建發(fā)等，2022）， 完整的資產(chǎn)管理流程包括資產(chǎn)的事先管理、 事中管理和事后管理。其中： 事先管理屬于資產(chǎn)配置計(jì)劃， 應(yīng)納入預(yù)算管理的范疇， 預(yù)算的缺失意味著資產(chǎn)事先管理的流程缺失； 事中管理包括資產(chǎn)從購(gòu)置到處置報(bào)廢的運(yùn)營(yíng)和控制過程； 事后管理屬于資產(chǎn)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)部分。從政策規(guī)范的內(nèi)容上來看， 盡管原則上要求資產(chǎn)管理與預(yù)算管理和績(jī)效管理相結(jié)合， 但是缺乏必要的、 可操作性的指引， 導(dǎo)致資產(chǎn)管理流程不完整。

2. 資產(chǎn)管理維度不全面。行政事業(yè)單位具有資產(chǎn)種類繁多、 服務(wù)領(lǐng)域多元、 管理鏈條長(zhǎng)短不一、 不以營(yíng)利為目的等特點(diǎn)， 據(jù)此資產(chǎn)管理應(yīng)滿足管理維度多元化需求， 可包括資產(chǎn)的實(shí)物管理與價(jià)值管理、 合規(guī)性管理與責(zé)任管理、 流程管理與績(jī)效管理等多元維度。而根據(jù)目前的政策規(guī)范， 資產(chǎn)管理基本上規(guī)范了流程管理和實(shí)物管理， 其他管理維度尚未納入規(guī)范體系， 在具體規(guī)則方面， 更重視制度建設(shè)和流程運(yùn)行的相關(guān)審批權(quán)限等合規(guī)性規(guī)范， 全過程的價(jià)值管理和績(jī)效管理、 全部資產(chǎn)的責(zé)任管理都尚未完整體現(xiàn)在規(guī)范中， 亟需優(yōu)化。

3. 資產(chǎn)管理監(jiān)督體系不完整。目前資產(chǎn)管理的監(jiān)督主體主要是各行政事業(yè)單位的主管部門和財(cái)政部門， 監(jiān)督方式主要是合規(guī)性監(jiān)督。從2019年開始行政事業(yè)性資產(chǎn)管理納入審計(jì)署年度財(cái)政資金管理的審計(jì)范疇， 但是各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告尚未納入審計(jì)范疇。監(jiān)督體系不完整容易導(dǎo)致資產(chǎn)管理目標(biāo)無法有效實(shí)現(xiàn)， 以及管理責(zé)任缺位、 資產(chǎn)配置失當(dāng)和管理績(jī)效不高等問題。

分析導(dǎo)致上述問題的原因， 資產(chǎn)管理政策是在財(cái)政資金管理由合規(guī)性導(dǎo)向向績(jī)效性導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的過程中制定的， 轉(zhuǎn)型中的資產(chǎn)管理制度尚未形成與預(yù)算管理、 財(cái)務(wù)管理之間的相互協(xié)同。隨著“雙功能”政府會(huì)計(jì)體系的建立與實(shí)行， 資金信息兼顧了收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的雙重屬性， 現(xiàn)有政策亦促使形成了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基本內(nèi)容框架， 為全面建立我國(guó)政府資產(chǎn)管理的政策體系提供了信息支持和目標(biāo)導(dǎo)向。因此， 需要結(jié)合我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展和全面提升政府資產(chǎn)管理績(jī)效的目標(biāo)要求， 將行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、 績(jī)效管理與財(cái)務(wù)管理深度融合， 提出資產(chǎn)管理的優(yōu)化方案。

四、 優(yōu)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的政策建議

結(jié)合對(duì)資產(chǎn)管理政策的梳理， 可知資產(chǎn)管理是以目標(biāo)為起點(diǎn)的， 進(jìn)行分類和過程管理， 同時(shí)要求引入監(jiān)督。這個(gè)過程契合管理學(xué)中的精細(xì)化管理理論。該理論來源于企業(yè)管理理念， 是社會(huì)分工的精細(xì)化及服務(wù)質(zhì)量的精細(xì)化對(duì)現(xiàn)代管理的必然要求。精細(xì)化管理的本質(zhì)是對(duì)戰(zhàn)略和目標(biāo)進(jìn)行分解、 細(xì)化并落實(shí)到過程， 是讓企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃有效貫徹到每個(gè)環(huán)節(jié)并發(fā)揮作用的過程。雖然行政事業(yè)單位有別于企業(yè)， 但企業(yè)先進(jìn)的管理理念仍值得借鑒。對(duì)于對(duì)資產(chǎn)的管理， 行政事業(yè)單位與企業(yè)很大的不同之處在于， 行政事業(yè)單位做出的行為決策必須嚴(yán)格依賴于法規(guī)政策指引， 要達(dá)到精準(zhǔn)資產(chǎn)管理， 就需要從政策上進(jìn)行優(yōu)化。

（一） 遵循協(xié)同管理理念統(tǒng)一政府資產(chǎn)范圍

隨著《資產(chǎn)報(bào)告意見》將“行政事業(yè)單位資產(chǎn)”表述為“行政事業(yè)性資產(chǎn)”， 同時(shí)《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的頒布意味著由行政事業(yè)單位管理的資產(chǎn)范圍不僅包括由財(cái)政資金形成的保障部門運(yùn)轉(zhuǎn)的資產(chǎn)， 還包括由行政事業(yè)單位控制、 使用或代管的資產(chǎn)， 如部分基礎(chǔ)設(shè)施、 文物文化資產(chǎn)、 科技創(chuàng)新資產(chǎn)以及自然資源類資產(chǎn)等， 行政事業(yè)單位報(bào)告的資產(chǎn)范圍大于其通過會(huì)計(jì)確認(rèn)計(jì)量的資產(chǎn)， 也就大于財(cái)務(wù)管理中涵蓋的資產(chǎn)。

政策層面， 應(yīng)由《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)范圍， 即以各行政事業(yè)單位的行政區(qū)劃為界、 業(yè)務(wù)范圍為界， 所有歸其控制、 使用或代管的資產(chǎn)都應(yīng)納入資產(chǎn)管理的范圍。包括由財(cái)政資金形成的保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各類資產(chǎn)、 由其他類型的資金形成的各類資產(chǎn)、 沒有通過資金交易而是通過繼承或捐贈(zèng)等方式獲得的各類資產(chǎn)、 屬于主體地盤上的由管理主體代為管理的各類資產(chǎn)等。這個(gè)范圍應(yīng)該與《資產(chǎn)報(bào)告意見》中的規(guī)定一致， 都屬于行政事業(yè)單位管理的資產(chǎn)。只有如此確定資產(chǎn)范圍， 才能明確政府所有的資產(chǎn)管理責(zé)任。資產(chǎn)管理辦法與財(cái)務(wù)規(guī)則應(yīng)保持行政事業(yè)單位資產(chǎn)范圍一致性， 在歸口制度下， 確定行政事業(yè)單位資產(chǎn)范圍以行政區(qū)劃和責(zé)任區(qū)域?yàn)榻绲男姓聵I(yè)單位全部行政事業(yè)性資產(chǎn)。

（二） 明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理目標(biāo)

資產(chǎn)管理目標(biāo)是資產(chǎn)管理政策首先要明確的內(nèi)容。預(yù)算管理類政策對(duì)資產(chǎn)管理的要求是為預(yù)算管理的科學(xué)性提供服務(wù)； 財(cái)務(wù)管理類政策對(duì)資產(chǎn)管理的要求是管理合規(guī)和有效； 資產(chǎn)管理類政策要求資產(chǎn)完整， 防止資產(chǎn)流失。從理論上來說， 資產(chǎn)管理既是部門管理的組成部分， 又是財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理的組成部分， 無論是什么具體的政策， 資產(chǎn)管理的目標(biāo)都應(yīng)該是確定和統(tǒng)一的， 都應(yīng)涵蓋在部門公共管理的目標(biāo)體系中， 是為行政事業(yè)單位履行職能、 提供公共服務(wù)、 管理國(guó)家公共事務(wù)服務(wù)的。因此， 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的總體目標(biāo)可以歸納為合規(guī)有效管理資產(chǎn)， 實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。在這一總體目標(biāo)范圍內(nèi)再設(shè)定分層次的資產(chǎn)管理目標(biāo)， 包括： 資產(chǎn)管理的完整性和安全性， 資產(chǎn)配置的適當(dāng)性， 資產(chǎn)運(yùn)行過程的合規(guī)性， 資產(chǎn)管理結(jié)果的有效性。上述管理目標(biāo)實(shí)質(zhì)上涵蓋了資產(chǎn)管理范圍、 資產(chǎn)管理流程和管理績(jī)效的內(nèi)容， 同時(shí)對(duì)三大類政策的目標(biāo)予以整合。

（三） 對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行多元化分類

按照資產(chǎn)的范圍和管理目標(biāo)， 不同類型的資產(chǎn)管理模式和管理流程不同。對(duì)于行政事業(yè)單位而言， 首先， 按照資產(chǎn)的功能分為保障運(yùn)營(yíng)性的資產(chǎn)、 專門項(xiàng)目的資產(chǎn)、 受托管理的資產(chǎn)、 投資運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)、 土地文物自然資源等其他代管資產(chǎn)。其次， 按照不同的資金來源分為由財(cái)政撥款形成的資產(chǎn)、 由專業(yè)性服務(wù)資金形成的資產(chǎn)、 由接受捐贈(zèng)等方式形成的資產(chǎn)、 由市場(chǎng)投資收益形成的資產(chǎn)、 由繼承劃撥等方式形成的資產(chǎn)等。不同類別資產(chǎn)管理的具體目標(biāo)不同、 運(yùn)營(yíng)模式不同、 配置和運(yùn)行結(jié)果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同， 因此， 對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行多重分類管理是政策由粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變的必要步驟。不僅如此， 行政事業(yè)單位的資產(chǎn)分類還可以按照以下標(biāo)準(zhǔn)（不限于以下標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行： 按照資產(chǎn)所處的部門和資產(chǎn)所處的流程分類， 反映部門對(duì)資產(chǎn)的占用， 有利于明確資產(chǎn)管理責(zé)任； 按照資產(chǎn)是否符合會(huì)計(jì)確認(rèn)條件分為納入會(huì)計(jì)核算的資產(chǎn)和不納入會(huì)計(jì)核算的資產(chǎn)， 反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)會(huì)計(jì)報(bào)告和資產(chǎn)報(bào)告的差異； 等等。資產(chǎn)的多重分類， 既可以形成不同類型資產(chǎn)的管理信息， 豐富資產(chǎn)報(bào)告的內(nèi)容， 又可以按照多重分類的資產(chǎn)形成預(yù)算資金的配置和資產(chǎn)管理責(zé)任， 從而形成與資產(chǎn)類別相輔相成的資產(chǎn)實(shí)物、 價(jià)值、 責(zé)任和績(jī)效管理體系。

（四） 建立多維度的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理政策體系

按照分層次的管理目標(biāo)和多元化的分類體系， 行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)行多維度資產(chǎn)管理， 以保障資產(chǎn)管理的完整性和有效性。資產(chǎn)多維度管理的內(nèi)容包括：

1. 政策間應(yīng)協(xié)同建立完整的資產(chǎn)管理流程。按照三大類政策的原則性要求， 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應(yīng)與預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理相結(jié)合， 但是， 圖3顯示了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理政策的不相容， 盡管預(yù)算管理一體化的政策要求行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)要考慮存量資產(chǎn)的信息， 但是并沒有將資產(chǎn)預(yù)算納入預(yù)算管理體系和財(cái)務(wù)管理體系， 導(dǎo)致資產(chǎn)管理流程不完整。因此， 建立全流程的資產(chǎn)管理維度， 需要預(yù)算管理、 資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理的關(guān)系從圖3變?yōu)閳D4， 增加資產(chǎn)管理的計(jì)劃環(huán)節(jié)， 并將資產(chǎn)的配置納入預(yù)算管理， 只有將資產(chǎn)配置納入預(yù)算管理， 才能真正解決資產(chǎn)配置的適當(dāng)性問題。根據(jù)行政事業(yè)單位的規(guī)模、 服務(wù)質(zhì)量、 資產(chǎn)存量和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)， 確定資產(chǎn)總需求量和當(dāng)期增加量， 進(jìn)而確定預(yù)算支出中屬于購(gòu)買資產(chǎn)的支出部分， 建立收支預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算之間的勾稽關(guān)系， 形成完整的資金運(yùn)動(dòng)鏈條， 也就能夠建立完整的資產(chǎn)管理流程。同時(shí)， 編制資產(chǎn)預(yù)算成為控制資產(chǎn)規(guī)模、 約束資產(chǎn)使用、 評(píng)價(jià)資產(chǎn)管理績(jī)效的依據(jù)。

2. 建立資產(chǎn)實(shí)物、 價(jià)值和責(zé)任一體化管理體系。行政事業(yè)單位資產(chǎn)具有規(guī)模大、 種類繁多、 功能不一、 資金來源渠道多元、 非營(yíng)利性非交易性等特征， 因此， 單一的實(shí)物管理維度難以保障資產(chǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 需要融合預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理的工具， 結(jié)合資產(chǎn)的占用部門和流程分類， 構(gòu)建多維度的資產(chǎn)管理體系。即每一項(xiàng)資產(chǎn)都有實(shí)物性、 價(jià)值性， 都需要有負(fù)責(zé)保管或使用的部門和人， 按照資產(chǎn)的多重分類及具體目標(biāo)建立多維度的資產(chǎn)管理體系， 如圖5所示。

多維度資產(chǎn)管理體系以預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理為基本面， 在基本面層次上將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理交叉形成多維度， 同時(shí)維度之間也彼此形成聯(lián)結(jié)。預(yù)算管理層面分為政府預(yù)算和部門預(yù)算， 對(duì)應(yīng)不同層級(jí)的政府資產(chǎn)內(nèi)容； 財(cái)務(wù)管理分為事先管理、 事中管理和事后管理。從資產(chǎn)角度來看： 事先管理對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的配置， 包含內(nèi)容配置方式、 配置資金流動(dòng)； 事中管理對(duì)應(yīng)資產(chǎn)流程管理中的內(nèi)部控制管理； 事后管理對(duì)應(yīng)資產(chǎn)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)， 全過程都包括實(shí)物管理和價(jià)值管理， 資產(chǎn)配置實(shí)物必然落腳于責(zé)任部門和責(zé)任人， 責(zé)任管理也貫穿在全流程中， 隨著業(yè)務(wù)開展以及資產(chǎn)實(shí)物數(shù)量和價(jià)值的增減變化， 按照多重分類的會(huì)計(jì)信息和資產(chǎn)管理信息的搜集與報(bào)告同步進(jìn)行， 最終形成可以評(píng)價(jià)資產(chǎn)管理績(jī)效的基礎(chǔ)信息。

需要特別說明的是， 對(duì)于行政事業(yè)單位繼承或通過區(qū)域劃撥形成的文物、 自然資源或土地等資產(chǎn)， 如果不符合會(huì)計(jì)確認(rèn)計(jì)量的條件， 可以暫時(shí)進(jìn)行實(shí)物登記和管理責(zé)任劃分， 對(duì)于其保護(hù)、 開發(fā)和利用的資金也需要通過申報(bào)預(yù)算的方式進(jìn)行計(jì)劃和統(tǒng)籌， 因此， 這類資產(chǎn)預(yù)算管理實(shí)質(zhì)上是依托此類資產(chǎn)實(shí)體或?qū)嵨锏怯浶畔⒕幹破湫枰Ｗo(hù)或開發(fā)利用的資金需求， 并依據(jù)預(yù)算專款專用， 也因此形成這類資產(chǎn)的資金投入價(jià)值管理。

【 注 釋 】

① 具體包括《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（國(guó)務(wù)院公報(bào)2017年第3號(hào)）、《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124號(hào)）以及《關(guān)于提高中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理效能 堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)的實(shí)施意見》（國(guó)管資〔2022〕438號(hào)）。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

曹靜韜．規(guī)劃預(yù)算下的政府資產(chǎn)管理探析［ J］．中國(guó)行政管理，2019（9）：16 ～ 21．

高紅，管仲軍．事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)分類再探討：公共價(jià)值分類和再生產(chǎn)的視角［ J］．中國(guó)行政管理，2022（6）：89 ～ 95．

姜宏青，宋曉晴．以責(zé)任為核心的政府資產(chǎn)分類與會(huì)計(jì)政策變革展望［ J］．中國(guó)行政管理，2018（8）：93 ～ 100．

姜宏青，孫西茹．我國(guó)政府部門資產(chǎn)預(yù)算的基礎(chǔ)理論探析［ J］．財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2022（14）：62 ～ 66．

姜宏青，王安．我國(guó)政府資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量研究：目標(biāo)定位與計(jì)量模式選擇［ J］．會(huì)計(jì)研究，2020（11）：3 ～ 15．

李建發(fā)，包璐璐，張國(guó)清．公共產(chǎn)權(quán)視角下政府資產(chǎn)治理問題研究［ J］．廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（1）：23 ～ 35．

王雍君．績(jī)效導(dǎo)向的政府資產(chǎn)管理：分析框架與制度安排［ J］．中國(guó)行政管理，2019（9）：6 ～ 15．

向書堅(jiān)，羅勝．政府資產(chǎn)負(fù)債表中的資產(chǎn)范圍問題研究［ J］．統(tǒng)計(jì)與信息論壇，2017（6）：3 ～ 10．

張國(guó)清，白澎．公共產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向的政府資產(chǎn)分類管理與財(cái)務(wù)報(bào)告問題研究［ J］．會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2017（2）：26 ～ 40．

趙西卜，邵貞棋.政府資產(chǎn)的邊界、分類與管理框架［ J］．中國(guó)行政管理，2019（11）：31 ～ 37．