我國農(nóng)村社會保障體制改革面臨的問題與對策建議

摘要：伴隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升、人口老齡化的加劇及城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村社會保障體制仍舊存在著城鄉(xiāng)資源配置不均衡、保障力度不足、管理制度碎片化且銜接性差、缺乏前瞻性和靈活性等問題，不健全的農(nóng)村社會保障制度嚴重制約著全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的進程。文章旨在探討農(nóng)村社會保障體制改革存在的問題，并通過對農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀和需求研究，以期為相關政策的制定提供一定參考。

關鍵詞：農(nóng)村；社會保障制度；體制改革；人口老齡化

社會保障體系作為人民生活的安全網(wǎng)和社會良性運行的穩(wěn)定器，是旨在增進民生福祉的基本制度保障，農(nóng)村社會保障作為社會保障體系中的薄弱一環(huán)，對我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展和社會穩(wěn)定構成了重大影響。近年來，我國農(nóng)村社會保障工作逐步推進，農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等制度的覆蓋范圍不斷擴大，保障水平也在穩(wěn)步提升。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和人口老齡化的加劇，農(nóng)村社會保障制度也面臨新的挑戰(zhàn)，如城鄉(xiāng)資源配置不均衡加劇、保障力度不足、管理制度碎片化且銜接性差等問題，完善農(nóng)村社會保障體系迫在眉睫。

一、我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障體制現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

第一，人口老齡化加劇，農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋人群不斷擴大。我國老齡化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)老齡化水平差異顯著。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國的老齡人口已達26402萬人，2010到2020年間，老齡人口比重上升了5.44%，老齡人口規(guī)模龐大、進程加快。此外，農(nóng)村老齡化進程比城鎮(zhèn)更快，農(nóng)村60歲老人占比為23.81%，比城鎮(zhèn)高了7.99%。伴隨著老齡化進程的加快，養(yǎng)老保險覆蓋人群不斷擴大，參保率基本已達到全覆蓋。截至2023年末，全國基本養(yǎng)老金參保人數(shù)10.66億，困難群體基本養(yǎng)老保險參保率保持在99%以上。我國農(nóng)村的低收入群體以及已經(jīng)脫貧的人口的參保率連續(xù)多年穩(wěn)定在99.9%以上，基本已達到全覆蓋。

第二，家庭養(yǎng)老與土地保障功能弱化，社會養(yǎng)老保障重要性不斷提升。我國工業(yè)化和城市化進程不斷加快，大批的農(nóng)村青壯年勞動力涌向城市，導致農(nóng)村空巢老人現(xiàn)象日趨嚴重，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老結構正在經(jīng)歷解體。現(xiàn)今，農(nóng)村老齡化程度不斷深化、空巢老人比例高、專業(yè)養(yǎng)老服務可得性差，農(nóng)民賴以生存的土地養(yǎng)老保障功能弱化，農(nóng)村養(yǎng)老服務社會化需求旺盛，社會養(yǎng)老保障重要性不斷提升。

（二）農(nóng)村醫(yī)療保險制度

第一，農(nóng)村醫(yī)療保險費用不斷提高，參保率不斷降低。截至2023年末，全國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率95%以上，96293.02萬人參保。2020-2023年間，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險每年穩(wěn)定上漲30元，從250元/人·年上漲至380元/人·年，個人繳費上漲的同時，人均財政補助標準也隨之再次上漲，財政補助標準從450元/人·年提高至610元/人·年。《2023年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人數(shù)從2019年起開始逐年下降，截至2023年底，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保人數(shù)為96294萬人。相較于2019年的102483萬人，2023年城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保人數(shù)減少了6189萬人。

第二，農(nóng)村醫(yī)療服務條件較差，醫(yī)療保障服務質量低。相較于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，收入水平有限，難以負擔高昂的醫(yī)療費用，且財政資源有限，導致農(nóng)村地區(qū)投入醫(yī)療資源和設備的能力有限，很多基層醫(yī)療機構的設施和設備陳舊，鄉(xiāng)村醫(yī)生流動性強、人才短缺。此外，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療資源和政策支持相對較少，農(nóng)村醫(yī)療機構對新增資源吸引力弱，從而影響了農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療發(fā)展和服務質量。

（三）農(nóng)村社會救助制度

第一，農(nóng)村社會救助水平不斷提升，逐步穩(wěn)固民生保障底線。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2023年，享受農(nóng)村低保3399萬人，救助供養(yǎng)農(nóng)村特困435萬人，全年臨時救助742萬人。截至2023年11月底，全國動態(tài)監(jiān)測低收入人口達6600多萬人，保障低保對象4044.9萬人，城市低保平均標準779元/人·月，農(nóng)村低保平均標準615元/人·月，分別較上年同期增長4.5%、7.7%。

第二，農(nóng)村社會救助不斷信息化，社會救助更精準更精細。我國多地通過搭建社會救助信息化系統(tǒng)平臺，以數(shù)字化賦能社會救助工作，助力社會救助精準化。江蘇“救這么辦”智慧民政服務平臺依托大數(shù)據(jù)信息平臺，通過數(shù)據(jù)治理、匹配算法模型、用戶畫像等手段，實現(xiàn)主動預警和可視化管理，高效識別“沉默的少數(shù)”，以數(shù)字化手段賦能精準救助全流程，實現(xiàn)了從“人找政策”向“政策找人”的轉變。此外，廣東省民政廳建設了廣東省底線民生信息化核對管理系統(tǒng)和低收入人口動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，為精準認定社會救助對象，構建健全完善的社會救助體系提供了數(shù)據(jù)支撐。

二、農(nóng)村社會保障體制改革面臨的問題分析

我國農(nóng)村正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、從封閉到開放、從單一經(jīng)濟結構到多元化發(fā)展的轉變，伴隨著城鎮(zhèn)化和人口老齡化的加劇，人員的加速流動，社會保障事業(yè)面臨著新形勢新任務，針對目前農(nóng)村社會保障體系的不足，必須予以高度重視并切實加以解決。

（一）社會保障資源配置非均衡、保障力度不足

我國長期客觀存在的城鄉(xiāng)二元社會結構體制，出現(xiàn)兩種不同的資源配置制度給中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大的阻礙，使城鄉(xiāng)矛盾不斷加劇。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民人均收入分配增速明顯快于城鎮(zhèn)居民人均收入可分配收入，但是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距仍然較大。而農(nóng)村社會保障整體水平較低，相較于農(nóng)村人民的需求而言，供給嚴重不足。

第一，政府財政投入不足，社會保障資金壓力大。隨著人口老齡化的不斷加劇和物價水平的不斷提高，農(nóng)村居民對于生活質量的要求也在逐步提高。資金對于農(nóng)村社會保障的可持續(xù)發(fā)展具有支柱性的作用，而地方財政的供給與人民對其需求的非均衡，已然成為農(nóng)村社會保障制度建設的痛點。伴隨著農(nóng)村社會保障制度的不斷完善，對于財政支持的力度要求逐步加大，財政支付壓力逐年增大。

第二，資源配置地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差異大，社會保障水平差異顯著。一方面，社會保障資源配置地區(qū)間差異大。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，在保障民生、維持社會和諧穩(wěn)定和調節(jié)收入分配、縮小城鄉(xiāng)收入差距等多個方面都產(chǎn)生了重大的正向作用。然而，我國社會保障制度仍舊存在著資源配置地區(qū)差異大、農(nóng)村養(yǎng)老保障力度不足、繳納社保費用的激勵約束機制不完善等問題。根據(jù)中國社保網(wǎng)公布的2023年和2020年我國東部和西部城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的數(shù)據(jù)可知，東部城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準明顯高于西部地區(qū)，且東西部之間的差距正在逐步擴大，2020年東西部之間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金平均最低標準相差為181.4元/人，到2023年上漲至191.85元/人。另一方面，社會保障資源配置城鄉(xiāng)間差異大。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的人數(shù)為17268萬人，養(yǎng)老金平均水平為228元每人每月。從2005年以來，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的漲幅與經(jīng)濟發(fā)展速度相匹配，從人均數(shù)百元的退休保險標準已增長至現(xiàn)在的3000元左右。而農(nóng)民領取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金卻并未根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展速度進行常態(tài)化的調整機制，僅部分省份連續(xù)幾年上調了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金保險標準，我國多數(shù)地區(qū)時隔兩三年才上調一次保險標準，盡管上調的比例較高，但由于本身基數(shù)小，所以上調錢數(shù)并不多。從2005-2023年，貴州省城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金上漲了13元。反觀近年職工養(yǎng)老金，雖然上調比例不高，且有下降趨勢，但由于基數(shù)較高，2023年月平均水平已達到3816元，漲幅達3.8%。

（二）農(nóng)村社會保障政策缺乏前瞻性、靈活性

當前經(jīng)濟形勢風云變幻，國內外環(huán)境錯綜復雜，我國新舊動能轉化壓力增大，就業(yè)方式多樣化加快發(fā)展，扎實做好社會保障工作，對于實現(xiàn)高質量的社會保障服務意義重大。我國農(nóng)村社會保障的各項政策在制定時，應該充分考慮到急速變化的居民生活需求，使社會保障政策不僅具有補救功能，同時也具備預防功能。

第一，保障政策多為事后補救，事前預防水平低。眾多缺乏勞動力市場所要求的相關技能的農(nóng)村過剩勞動力，被迫陷入生活貧困，從而依靠國家的救濟維持基本生活。此外，直接現(xiàn)金給付的被動福利方式極易促使被救助的對象不愿工作，催生出救助依賴的問題，產(chǎn)生與政策初衷完全相悖的效果。

第二，保障的服務能力和建設投入不足，信息化水平滯后。農(nóng)村的社會保障能力和建設投入的不足以及信息化水平的滯后間接導致我國農(nóng)村社會保障政策的靈活性大大降低。即使能夠及時地發(fā)現(xiàn)問題，但由于各項實力的不足，也會致使經(jīng)過調整的政策難以快速見效。我國農(nóng)村各項基礎設施比較落后，農(nóng)村基礎設施領域“重建設，輕管理”，而且基層服務人員所受監(jiān)督的力度小，農(nóng)村的社會保障服務水平難以保障。此外，不論是管理人員的配置還是相關保障項目的資金投入力度上都有待提升。綜合以上兩個方面，我國農(nóng)村的社會保障難以滿足人們日益增長的各項需求。以陜西漢中的農(nóng)村為例，現(xiàn)今仍然是使用柴火煮飯，天然氣入戶還處于建設之中。尤其在冬天的時候，仍舊有很多孤寡老人煤氣中毒身亡，這也源自農(nóng)村基礎設施建設不完善，清潔能源建設還有待提高。

（三）農(nóng)村社會保障管理碎片化、銜接性差

我國農(nóng)村的社保體制起步于2009年，發(fā)展時間較短，絕大多數(shù)農(nóng)村社保政策都是采用先試點后逐步推廣的策略，導致農(nóng)村社保政策出現(xiàn)了頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳的情況，導致了農(nóng)村的社會保障政策管理碎片化、銜接性差的問題。

第一，管理部門條塊分割，管理職能分散。管理部門的條塊分割，造成了繁復的管理制度和管理體系，各個部門之間缺乏保障信息的交流共享，而社會保障項目之間有共通之處也有分立的地方，致使受保障人群的重疊和保障待遇分配的不均，極大地降低了農(nóng)村社會保障政策的實施效率。管理部門的分散，也增加了廣大農(nóng)村群眾理解保障政策和辦理保障事務的難度，同時也不利于各項政策的銜接。以陜西為例，主管城鄉(xiāng)居民社保的部門是人力資源和社會保障廳，而最低生活保障則由陜西民政廳負責。各項不同的社會保障項目歸屬于不同的部門管理，當農(nóng)村居民辦理業(yè)務時，在多個部門之間來回交涉，當出現(xiàn)業(yè)務問題時，多個部門之間往往出現(xiàn)相互推脫的情況。并且，陜西現(xiàn)今醫(yī)保由陜西省稅務局授權光大云繳費，提供城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險繳款和繳費記錄查詢服務；而陜西養(yǎng)老保險在陜西養(yǎng)老保險app上進行繳納。管理部門的分散，增加了農(nóng)村居民辦理保障事務的難度。

第二，保障項目一體化程度不高，缺乏高層次統(tǒng)籌。隨著我國經(jīng)濟水平的不斷提升，針對我國的社會保障體制的建設也提出了高質量和可持續(xù)發(fā)展的要求。時代的更迭不斷要求相應的社會保障政策作出適時的調整，社會保障項目的更新速度不斷加快。農(nóng)村新舊社保項目的交叉并行，導致不同社保政策間銜接性差和重復覆蓋等問題。我國的社會保障政策的調整大多都是淺層次，缺乏高層次的統(tǒng)籌。相關政策在農(nóng)村的空巢老人、留守兒童以及過剩勞動力等突出問題上，不僅滯后且無力，甚至會出現(xiàn)政策真空的情況。2023年我國農(nóng)民工總數(shù)為29753萬人，比2021年增長了5.13%，有待進一步對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題進行新規(guī)劃。我國制定了2022年農(nóng)民工養(yǎng)老保險新政策，考慮到農(nóng)民工的工作特性，通過降低費率、充分保證養(yǎng)老保險政策的銜接性以及政策的覆蓋率，對養(yǎng)老保險政策做出了一定的個性化修改。盡管，國家已經(jīng)根據(jù)參與養(yǎng)老保險的人群的特點，制定了相應的養(yǎng)老政策，但這也只是一種“打補丁”的措施，舊式農(nóng)民工多數(shù)并未與用人單位建立勞動關系，而且農(nóng)民工很大程度上對于相關的養(yǎng)老保險政策缺乏正確認知。用人單位即使不遵守國家的相關政策要求，農(nóng)民工也缺乏相應的維權意識和維權能力，這項政策在政策實施上缺乏保障性。我國農(nóng)村的社會保障項目的一體化程度不高，缺乏高層次的統(tǒng)籌。

三、完善農(nóng)村社會保障體制的對策建議

我國的農(nóng)村社會保障制度，由于涉及的受保障人員基數(shù)大，受保障人員支付能力弱，而各個項目的繳納和支出缺口較大，社會保障體系可持續(xù)性壓力大，建立合理有效的農(nóng)村社會保障體系，需要從多個方面進行綜合考慮和系統(tǒng)建設，以確保農(nóng)村居民的基本生活需求得到滿足，同時促進農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

（一）堅持差異性平等原則，聯(lián)通農(nóng)村社會保障與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

公平有效的資源分配對于完善社會保障體制具有至關重要的作用。我國在制定農(nóng)村社會保障的各項政策時，對于其經(jīng)濟水平和我國的公共財政實力也應作出相應的考量，制定具有農(nóng)村傾斜性的政策。適時根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展的情況，不斷提出針對多種層次、特色化的保障政策，憑借高層次的制度設計來提升農(nóng)村的社會保障水平，同時大力宣傳相關社會保障政策，強化農(nóng)民參與社會保障的意識。

政府主導不應等于政府包辦，還要充分調動社會中各個機構團體以及農(nóng)民自身的參與程度。政府應逐步增強對與社會保障相關的社會機構的政策支持，并對其進行一定的資金幫扶，以此來鼓勵更多的社會資本與政府合作。多方合力建設農(nóng)村養(yǎng)老院，醫(yī)養(yǎng)結合等養(yǎng)老項目以及一系列的相關工作，助力農(nóng)村社會保障水平的提高，滿足農(nóng)村人民對社會保障的各項需求。

（二）堅持差異性平等原則，在制度建設中體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化趨勢

庇古提出的福利經(jīng)濟學理論表明國民經(jīng)濟收入分配與社會福利成正比，經(jīng)濟收入分配越平均，社會福利也越大。而我國現(xiàn)行的社會保障體系呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)社會保障資源配置非均衡的局面，嚴重限制著我國社會保障縮小城鄉(xiāng)差距和兜底民生的作用的發(fā)揮，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障已迫在眉睫。

在我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高的大背景下，我國的農(nóng)村社保制度應該始終堅持城鄉(xiāng)相統(tǒng)籌的原則，不論是在相關制度的設計還是保障的模式方面，都應該考慮到城鄉(xiāng)社保制度以及其對應政策的銜接問題。此外，還應增強各政府部門間和政策間的協(xié)調配合。我國的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度工作應該立足地區(qū)差異，從東向西分梯度、分層次推進。此外，還應該加強相關政策的管理和實施監(jiān)督，強化相關法律法規(guī)建設，以指導和規(guī)范農(nóng)村社會保障制度中的城鄉(xiāng)一體化建設。

（三）完善社會保障制度一體化建設，強化部門間和政策間協(xié)調配合

農(nóng)村社會保障管理部門的整合、各項政策間的銜接、城鄉(xiāng)間保障水平的統(tǒng)一以及制度自身的健全完善構成了農(nóng)村社保制度一體化建設。現(xiàn)行的各項社會保障項目由多個部門負責，亟須劃分清楚各政府和部門間的權利與責任關系，中央和省政府應主動擔負起財政支持的責任且提高資金的統(tǒng)籌層次。基層政府掌握了更加詳細的基層保障信息，所以保障制度的運行權利應該大力地下放基層政府，以便靈活規(guī)劃保障政策。

農(nóng)村人口流動率高，為了便于政策管理人員與政策受益人的雙向互通，應不斷健全完善農(nóng)村社會保障信息管理系統(tǒng)。受益人可以在網(wǎng)絡平臺上公開提出自己的政策要求，也便于管理人員及時更新相關信息。憑借數(shù)據(jù)信息助力受益人社保精確信息的動態(tài)管理與預測，便于政府及時調整保障政策。

（四）加大投入力度，構建與社會保障水平契合的基層公共服務體系

近年來，經(jīng)濟下行壓力大，財政收支矛盾突出，政府應積極借助以經(jīng)濟利益為導向的社會主義市場經(jīng)濟體制，積極吸引社會資本引入農(nóng)村社會保障服務隊伍，將政府主導和市場協(xié)同進行有機結合，共同發(fā)力加強農(nóng)村地區(qū)社會保障投入力度，用資本賦能農(nóng)村社會保障制度，擴大農(nóng)村社會保障服務供給，助力高質量發(fā)展農(nóng)村社會保障。

此外，還應提升基層公務員的服務意識，轉變政府職能，加大人才引進力度。應該建立多支柱的社會保障體系，積極調動基層政府、村委會和社會機構各方勢力的力量，合理配置各個基層的服務人員，逐步提升農(nóng)村社會保障服務的質量和效率。最后，應增強農(nóng)村社會保障的管理能力，即使政策設計再合理，如果管理拖后腿，也無法保證制度的正常運行，以達成原定政策目標。

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（作者單位：長安大學經(jīng)濟與管理學院）