自愿性環境協議的法治化進路

摘" " 要：自愿性環境協議在實踐中面臨著性質不確定的問題。根據自愿性環境協議在主體上的絕對不對等性、在客體上以節能減排行為為主以及協議目的上的直接公益性等特征，在理論定性上應被認定為純粹的公法契約。基于自愿性環境協議的公法契約屬性，應從三個價值維度開展制度設計，即秉持協商行政理念充分尊重當事人自愿，以保護環境公益為核心目的，運用比例原則和信賴保護原則對行政優益權進行規制。我國環境保護領域并未建立正式的行政協議制度，因此未來我國自愿性環境協議法治化的具體路徑是在有關行政協議的立法文件中限定自愿性環境協議的主體范圍，確立充分參與的程序規則，設立綠色激勵機制以及完善行政協議的糾紛救濟方式，為自愿性環境協議設定法治化框架。

關鍵詞：環境法；公私合作；自愿性環境協議；公法契約；行政協議；協商行政

中圖分類號：D922.68；X32 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2025）02-0059-10

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2025.02.006

一、問題的提出

自愿性環境協議是環境保護機關為了履行保障環境質量義務，與行政相對人簽訂的，在后者完成約定的節能減排目標后，給予相應的政策優惠的協議。自愿性環境協議的興起，一方面源于傳統環境管制模式應對當前復雜環境問題的疲乏，另一方面是受到新時期服務行政、協商行政等民主理念的影響。黨的十八屆三中全會后國家治理體系和治理能力現代化成為新的要求，自愿性環境協議也是對治理能力現代化新要求的一種回應。我國臺灣地區的《促進民間參與公共建設法》①以及德國的《行政程序法》均以不同形式對公私合作協議加以規定，我國雖然也有《政府采購法》規范政府采購協議，但這只是針對政府在等價交換原則下的采購行為設定的行為規則，并不能完全適用于政府為實現生態環境保護的目標與排污用能企業達成的自愿性環境協議，因前者客體為商品或服務，而后者的客體在于企業的減排節能行為。從自愿性環境協議的內涵上看，它既具有民事協議的性質，又是政府治理環境的一種激勵措施，因此在學界便產生了公私法屬性之爭。除此之外，我國在環境保護領域并未建立正式的行政協議制度，自愿性環境保護協議也只是處于探索階段，但是公眾對環境公益的需求，呼喚理論界和實務界關注這一制度。基于此，本文擬對自愿性環境協議的法律屬性進行分析并作出界定，在確定其法律屬性的基礎上，設計合理的運行規則與制度，從主體、內容、程序、糾紛解決等四個方面明晰自愿性環境協議的法治化進路。

二、自愿性環境協議的屬性界定

自愿性環境協議，是環境保護行政主體為了實現環境管理的目標，與行政相對人經雙方意思表示一致而達成的協議。可以看出，自愿性環境協議既具有行政性質又具有合同性質。行政屬于公法的范疇，而協議則屬于私法的范疇，在公法和私法二元法系劃分之下，兩者不具有相容性。關于行政協議的性質，理論上有三種學說，即私法契約、公法契約以及混合契約之說。私法契約說認為自愿性環境協議是公民或組織等私權利主體與公共部門依法在平等和自愿的前提之下簽訂的民事合同。在合同簽訂過程中雙方當事人在地位上是平等的，在意思表示上是自由的，它本質上屬于合同法規定的民事合同的一種。相反，公法契約說則認為自愿性環境協議的一方主體是擁有環境管理權的行政機關，而且其目的是向社會公眾提供更好的環境公共產品。與純粹的民事合同追求私人利益不同，自愿性環境協議是在用一種靈活的易于被接受的私法手段實現公共利益。而混合契約說即認定自愿性環境協議是兼具私法和公法的合同，混合合同的理論基礎源自德國的雙階理論［1］。雙階理論把協議分成兩個階段：第一階段是決定階段，是行政主體依據公共利益最大化原則決定是否選擇以合同方式實現社會治理，行政權在選擇過程中起著重要作用。該階段中行政主體與私人屬于行政管理法律關系，行政主體的決定被視為公法行為［2］。第二階段是履行階段，行政協議從簽訂到履行都遵守平等、自愿和誠信原則，行政主體與私人之間的法律關系為私法法律關系，這個階段主要依據私法予以調整。

（一）自愿性環境協議的特殊性

從主體間的法律關系上看，自愿性環境協議的私主體一方處于行政主體的監管之下，雙方當事人的法律關系屬于行政管理法律關系。而一般行政協議的當事人在法律關系中處于相對平等的法律地位，如政府采購協議。政府采購尤其在招投標階段采購人具有很大的意思自治空間，在主體之間的關系上更接近于平等主體之間的民事法律關系。雖然政府采購監督管理部門也會對采購活動進行監督檢查，但監督檢查活動主要是針對政府的采購行為發起的，而非對采購合同履行過程的監督。自愿性環境協議則不同，它是行政主體基于保護生態環境的考量而與行政相對人（主要是排污用能企業）簽訂的節能減排協議。這時的協議作為行政主體行政管理的手段，仍然需要在行政主體的監督之下履行。由于環境問題的復雜性和潛伏性，在協議履行過程中必須介入行政主體的監督權，這樣才能保證私主體一方的生產或生活行為不會招致更大的環境風險。因此，自愿性環境協議中的雙方當事人地位處于絕對的不平等狀態。

此外，自愿性環境協議也不宜適用代理制度。在一般的行政協議中均可適用代理制度，如《政府采購法》第十八條規定，“納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目的，應當委托集中采購機構代理采購”。但是，對于自愿性環境協議則不適用代理制度，一是因為自愿性環境協議不需要像采購協議那樣針對特定的商品或服務進行專業性對比和評判，而是由環境保護機關直接對協議私主體一方的行為進行監督，根據私主體的履約情況決定是否兌現激勵承諾。二是一般行政協議中代理的內容是采購相關物品或服務，而采購行為不是行政主體的主要職責，因此可以委托其他機構代理。而自愿性環境協議的履行正是環境保護機關實現自身職責、進行環境治理、履行環境保護義務的體現。

從客體上來看，一般行政協議的客體指向的是能夠交換的商品或服務，如國有資源使用權出讓協議，政府投資的保障性住房租賃、買賣等協議［3］。這些協議在性質上更多地體現為一種交易關系，是一種需要遵循價值規律的市場行為，甚至有民法學者否認其行政法的性質而將它們認定為民事協議［4］。自愿性環境協議是以私權部門的節能減排行為來獲得政策優惠的對價，不具有市場交易的屬性；是環境保護機關以管理者身份訂立的，為履行其行政職能所作出的行政活動，是從事行政行為的表現形式。因此，非市場性是自愿性環境協議區別于其他行政協議的重要特點。既為非市場性，環境保護機關在自愿性環境協議履行過程中的行政權發揮重要的監管作用，即環境保護機關有權進行指導和監督。如果因國家利益、社會公共利益或者其他法定事由，行政機關還有權單方面變更或者解除協議。

從目的上看，一般行政協議，如BOT協議②，雖然行政主體一方是為了公共利益的考量而簽訂協議，但是作為私權主體一方卻以通過簽訂協議獲得經濟上的利潤為主要目的。私權主體作為出售人通過出賣一定的商品或服務回收資金或者獲取融資進行擴大再生產，其直接目的不在于公共利益。然而自愿性環境協議的初衷則不同，它是以公共環境利益為出發點，雙方當事人圍繞的核心問題均是節能減排。行政主體通過企業履行協議減少生產過程中污染物的排放或節約能源而達到環境治理的目標。作為協議相對方的私權主體也在履約中減少環境損害從而獲得行政機關政策上的激勵。自愿性環境協議的直接目的也是最重要的目的就在于實現環境公共利益，可以說它在公共利益追求方面更具有純粹性。因此，自愿性環境協議不同于一般行政協議的最大特點是它的非市場性也即它受到的行政干預更多，這種行政權干預的背后更多的是基于環境公共利益的考量。

（二）自愿性環境協議乃公法契約

通過以上分析可知，自愿性環境協議是環境保護機關為履行環境保護的行政職責而與行政相對人達成的合意，雙方的直接目的在于提高環境質量，具有完全的公益性。從字面意思上看，行政協議具有行政性和合同性的雙重特征，但是在環境保護領域，自愿性環境協議的行政性意涵要大于合同性。在公私法二元劃分體系下，自愿性環境協議的公法性質要大于私法性質，因此，自愿性環境協議屬于公法契約。具體來說，主要基于以下幾個方面：一是行政主體職責的特定性。自愿性環境協議的主體為環境保護機關，而且環境保護機關的主要職責就在于保護和改善環境，防治污染和其他公害。用與行政相對人簽訂行政協議的方式來實現環境治理，也是環境保護機關履行其法定職責的一種表現。由于職責的專門性和不可轉讓性，自愿性環境協議不適用代理制度，也無必要把這一職責委托給其他組織或個人。二是自愿性環境協議目的的公益性。自愿性環境協議的公益性非常明顯，其目的在于解決人民群眾關心的環境污染和生態破壞問題，致力于環境質量的提升，追求環境公共利益的最大化。三是行政主體的特權性［5］。自愿性環境協議在履行過程中，行政主體一方基于環境公共利益的考量，依法享有監督、變更或解除協議的強制性權力（又被稱為行政優益權）。“行政優益權是行政權的延伸，一定程度上可以視為公權力”［6］，這種特殊權力是區別于民事協議的重要特征。它包括簽訂及履行協議的主導權，基于公共利益的單方變更、解除和終止協議的權力以及相對人違反合同時的制裁權［7］。自愿性環境協議中行政特別權的行使有著極強的公法性質。

自愿性環境協議不宜被認定為私法契約。私法契約是私人主體在平等的基礎上達成的合意。它的最大特性在于主體間的平等性和自愿性。這種平等不僅表現在雙方法律地位上的平等，還包括權利義務上的對等。在自愿性環境協議中，由于主體必然有一方為行政主體，且該行政主體享有另一方所不具備的法律規定的行政優益權，即因國家利益、社會利益或其他法定事由，行政主體一方可以單方面變更或解除協議關系，這是在橫向的私法契約關系中不可能存在的法律現象。此外，私法契約所保護的法律關系為私益關系，主要是關于享有平等地位的私人主體間的財產關系，并且以雙方當事人之間的請求權與抗辯權為基礎。自愿性環境協議保護的法律關系為公益關系，協議只是私法遁入公法的一種表現，實質上是利用私法的原則或精神通過緩和緊張的縱向關系來實現對公益的保護。

自愿性環境協議亦不宜適用雙階理論。雙階理論把一個完整的行政行為人為地劃分為兩個不同的階段，根據行為性質確定所適用的法律。雖然雙階理論有一定的合理性，但是自愿性環境協議不適宜雙階理論。一方面，自愿性環境協議是環境保護機關作出的一個完整的法律行為，并不是多個行為，且只形成一個法律關系，因此無法進行人為拆解。根據傳統行政法學的思想，“同一個生活關系應盡量放在同一法律關系中考量，否則容易造成法律內部邏輯的混亂”［8］。另一方面，在公法私法化、私法公法化趨勢之下，大多生活關系無法截然判別是屬于純粹的公法關系還是私法關系。除此之外，如果協議締結后，第一階段的公法行為被宣告無效或被撤銷，那么對第二階段的私法行為的效力是否有影響，此階段的行政優益權又該如何解釋？這是適用雙階理論必須回答的問題。

綜上，自愿性環境協議作為服務行政理念下的環境執法手段，因本身的職權性和公益性等特征而具有明顯的公法性質，加之合意性因素，宜定性為公法契約。不僅如此，它與私法契約的平等主體、雙階理論的多重法律關系的劃分不相容，也只有在確定自愿性環境協議的公法性質基礎上才能進行一系列制度預設。

三、自愿性環境協議的制度設計

自愿性環境協議作為公法契約，是協商行政理念下的一種創新的環境治理模式，要求秉持協商合作理念，通過政府與企業、社會之間的平等對話，促進環境決策的科學化和民主化。無論形式如何，自愿性環境協議的核心是維護環境公益，因此其制度設計應緊緊圍繞環境公益這一核心目的。此外，自愿性環境協議具有公法性質，行政主體享有行政優益權，這便導致協議雙方權義失衡，為保護協議相對方的利益，促進協議履行，應根據比例原則和信賴保護原則對行政優益權進行規制。綜上，我國自愿性環境協議的制度設計應圍繞以下三個價值維度展開。

（一）價值維度一：協商行政理念

協商行政是伴隨著合作國家理論的提出而產生的，在合作國家理論下，“國家與社會之間的距離已經消弭，國家不再單方面定義公共福祉與實現公共利益，而是透過與社會上私人團體或個人合作激發社會私人部門的潛能”［9］。因此在學界協商行政又被稱為合作行政，它是現代民主化的一種形式。協商行政主要是指行政主體與利益相關方（主要指行政相對人）通過平等、公平、自愿的溝通與交流，就行政事務達成合意，以實現各方利益最大化［10］。與傳統高權行政中行政相對人處于被管制的地位相比，協商行政內含民主、自由、公平、合作等價值理想，更加注重與行政相對人之間的平等對話，從而使行政活動具有民主正當性與可接受性，提高行政效率。

在環境保護領域，“環境規制先后經歷了三種不同類型的規制工具，即命令—控制型、基于市場型以及自愿協議性環境規制工具”［11］。由于前兩者環境規制工具本身的局限性，自愿協議型環境規制工具脫穎而出，它通過政府與相對人充分的磋商與溝通來增進了解、增加互信；通過吸納規制對象的意愿來擴大私權主體參與渠道，提升它們參與公共事務治理的能力；通過規制主體與規制對象的磋商談判來削減規制對象的抵抗情緒，提高規制措施的可接受性。可見，自愿性環境協議在符合環境法律法規和政策的內部價值的基礎上突破了傳統環境規制的框架，是協商行政理念在環境領域的體現。

根據協商行政理念，公私合作的前提是協商和同意，因此有關自愿性環境協議的制度設計必須以建立充分的溝通與協商機制為基礎。首先，環境公共事務須具有可協商性，這是自愿性環境協議的前提。所謂可協商是指環境公共事務不再完全依賴于傳統的以政府為中心的治理模式，行政主體之外的公民或組織有權利與行政主體洽談協商達成污染源削減協議或節能協議，通過合同形式參與生態環境治理。其次，這里的“溝通與協商”注重利益相關方尤其是行政相對人的利益表達，強調協商主體的平等性。自愿性環境協議必須是在充分溝通與協商的基礎上達成合意，從而做出既定的行政活動。再者，“溝通與協商”是針對復雜的環境相關事項作出利益上的衡量，而不是簡單的信息交換。這里“利益衡量”的對象主要是環境公共利益的獲得量，而不僅僅是考慮協議雙方主體的利益獲得情況。這主要是基于協商行政理念下的自愿性環境協議制度所要實現的價值目標是實質上的法治，而非形式法治［12］。

（二）價值維度二：環境公益目的

無論是傳統環境管理還是現代環境治理，它們的手段雖然不同，但是核心要義是一致的，即主要在于保護環境，解決當下突出的環境問題，這一點應在自愿性環境協議制度中著重強調且不能背離，否則自愿性環境協議的制度設計將毫無意義。環境公益屬于公共利益的一種，與其他公共利益相比，它因承載著自然和人類的生存與健康而極具特殊性。環境的破壞、資源的減少將會對人類產生毀滅性影響，而且短期內很難將環境恢復到原有狀態，要解決這些問題需要付出巨額的成本。因此，協議雙方都必須意識到環境問題的復雜性，并以此為出發點安排自身行為和設置協議內容。

首先，雙方主體都在協議中一致承認環境公共利益的優先性。我國《環境保護法》第六條明確規定了地方政府的保障環境質量責任，因此政府作為自愿性環境協議的一方主體時應清晰自身簽訂該協議的目的是更好地維護環境公共利益，而不是把環境義務和環境責任“外包”給企業。企業雖然以營利為目的，但是也應認識到環境保護的重要性，合理安排運營活動。其次，在內容設置上，應圍繞減少污染、節約資源的環境公益目的，合理安排雙方的權利與義務。自愿性環境協議中，行政主體的權利（力）通常表現為行政方式背后的行政監督權、解除權等行政優益權，其義務當然是信息披露、兌現協議中承諾的提供優惠政策等合同義務；作為協議相對方的私方主體當然也享有諸如知情權、行政主體一方未善意履行合同時的解除權等合同法上的權利，它的義務是接受行政機關的監督、依約履行協議、提高公共環境質量。再次，在手段上，設計合理的實施方案與具體措施減少資源浪費與污染產生，充分運用資源稅收、減排補貼等各種手段，激勵企業向綠色節能轉化，有效實現環境公益。最后，在責任分配上，以保護環境公益為核心，設置環境保護義務的違約條款，提高違約成本。未完成約定的節能減排義務的企業除應支付違約金之外，對造成環境污染或生態破壞的，還可以采取減少對其補貼等經濟措施。總之，以上做法的核心目的是凸顯自愿性環境協議的綠色公益性。

（三）價值維度三：行政優益權的規制

自愿性環境協議的制度設計不得不關注行政優益權的規制問題。自愿性環境協議雖然有私法協議的部分內容，但它實際上是一種公法契約。該協議是享有環境管理權的行政主體為完成更高的環境行政目標，而與私權主體（主要是企業）達成的一種協定，實質上也是環境管理的一種手段，只不過該手段從過去單一的禁止強制變更為了多管齊下的激勵支持［13］83-84。在協議的簽訂與履行過程中，行政主體是享有行政優益權的，尤其包括單方變更權、單方解除權以及制裁權等權力。為保證協議的正當履行，環境目標的實現，有必要對政府的行政優益權進行衡量與監督。此外，從自愿性環境協議主體權利和義務的內容上看，協議雙方主體的權利義務是不對等的。從2011年發布的《節能自愿協議技術通則（GB/T 26757-2011）》中可以看出企業若要享受政府給予的待遇必須完成組建機構、構建多項目標體系等多重義務，為此企業必然要投入大量的人力物力和財力，甚至要做出組織結構或戰略結構上的調整。可見，行政機關為了高標準實現環境目標，附加了多項高于法定義務的契約義務，在這種權利義務失衡的背景下，必須對行政優益權進行規制。

行政優益權的規制需要遵循兩項行政法原則。一是，自愿性環境協議的主體一方為擁有行政優益權的環境保護機關，由于權力的膨脹性，在行使行政優益權時必須遵循比例原則。比例原則，又稱“禁止過分”原則，要求對公民權利的限制或不利影響，只有在公共利益范圍內，方得為之［14］。自愿性環境協議在履行過程中，時常會發生因公共利益需要而必須單方面變更或解除協議的情形，此時行政機關是否需要收回減免稅收或給予補貼等優惠政策以及在多大程度上收回，均需要與行政“目的”成比例、相平衡，對于均衡的標準應以在維護公共利益基礎上給相對人造成最小侵害為基本考量［13］85-87。當然，如果為保障社會公眾的環境利益而必須對企業造成重大侵害，行政機關應在適當程度上通過各種途徑予以補償，以彌補企業為履行協議而付出的人力、物力和財力投入。

二是，污染企業和政府簽訂自愿性環境協議，旨在于完成協議所設之目標后能夠獲得相應的政策優惠，但是“一切掌握權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗”［15］，由于政府掌握著行政決策權，在進行行政活動時容易導致行為恣意和行政權的濫用，為防止決策權的濫用必須遵循信賴保護原則。所謂信賴保護，就是行政機關對其行為應守信用，個人或組織對行政行為的正當信賴應當予以合理保護，以使他們免受不可預計的不利后果［16］。一般有兩種保護方式：一是存續保護，即政府不得任意撤銷、變更或廢止已經作出的行政行為。這不僅是基于對政府公信力的維護，還在于避免政策的不穩定性影響相對人的正常生產和生活。二是補償保護，如果政府在權衡公共利益和個人或組織的信賴利益之后，認為必須撤銷、變更或廢止的，應同時對個人或組織因此而受到的合法權益損失予以適當補償。在行政協議中，如果企業已經為履行協議作出了相應的行為，例如環保企業已經根據協議內容購買了減排設備，行政機關為公共利益作出撤銷或變更行政協議的決定的，基于公平正義的價值追求，應給予企業以相應的補償。可見，信賴保護原則為行政行為的恣意增加了羈絆，當然信賴保護并不意味著行政相對人不需要堅守信用，同樣協議相對方也需要在契約自由的精神之下誠實守信，認真履行協議內容。

四、自愿性環境協議法治化的具體路徑

公法契約契合新時期協商民主理念，在實踐中能夠彌補權威型規制工具的不足，即使不進行專門性立法，也應該在即將制定的《行政程序法》中予以體現。作為一種特殊的行政協議類型，自愿性環境協議在將來進行立法時，可以從以下幾個方面建構其法治化內容。

（一）限定自愿性環境協議的主體范圍

在《民法典》合同編中任何具有締約能力的平等主體之間均可締結協議。雖然行政協議屬于純粹公法上的契約，但不可否認的是它兼具行政法和私法的雙重特征［17］。因此，在適用過程中不能僅適用合同法或者行政法規則，尤其在主體范圍方面，應結合合同法對締約能力的要求和行政法中對締約權限的規定對行政協議的主體范圍作出限定。

和民事協議一樣，自愿性環境協議同樣要求當事人具備締約能力，即具有相應的意思表示能力和對自己行為負責的能力。作為行政協議必不可少的一方當事人——行政主體，除了要具備作為公法人的權利能力和行為能力之外，還應具備以行政協議手段進行行政管理的職權［18］。行政主體只是一個學理概念，在我國《行政訴訟法》中主要指行政機關和法律法規授權的組織。由此可知，以環境治理為目的而訂立的行政協議，行政主體一方必然為對環境質量負責的政府或依法享有環境與資源管理權限的政府部門。但在實踐中經常存在不具有環境保護職權的機關與用能、排污企業簽訂節能減排協議的現象，如2011年淄博市經濟和信息化委員會（簡稱“經信委”）分別與73家企業簽訂了節能協議，用于節約標準煤［12］5。“經信委”簽訂以節能減排為目的的行政協議擠壓了環境保護部門的職權，如若發生違約，“經信委”以無相關職權致使合同不成立為由進行抗辯，則使減排企業陷于被動境地，將會大大打擊企業減排的積極性。因此，不享有環境與資源管理職權的機關或組織不宜作為協議主體。

作為自愿性環境協議的另一方當事人——行政相對人包括公民、法人或其他組織。以上主體只要具有相應的行為能力均可以作為締約方與公權力機關簽訂行政協議。在環境治理中，行政協議的相對方主要指企業法人，尤其是用能企業和排污企業。因其生產過程會帶來環境污染和生態破壞問題，自然要通過己身行為來抵銷這一負外部性。但是，現實中的問題是簽約企業一般為用能企業而排污企業并不多見。如，2009年工信部與中國移動簽訂了“節能自愿協議”，中國移動承諾至2012年底節能用電118億度［19］。眾所周知，中國移動主要業務在通信方面，與節能減排關聯不大，雖然中國移動與工信部簽訂自愿節能協議有助于節約能源，減少浪費，但是對于行政協議的作用來說略顯“大材小用”。自愿性環境協議畢竟是由公權力機關在相對方履行協議后給予相應補貼或稅收優惠的一種行政行為，一定程度上涉及公共資產的處分問題，理應將相對方主體限定為實質的用能排污企業，這樣才能確保協議發揮實質性作用。當然，為了改善生態環境質量，對作為行政相對方的簽約主體在不消耗政府財政補貼的情況下可以適當放寬資格限制，逐步提高社會公眾的參與水平和參與能力。

（二）明確自愿性環境協議的程序規則

自愿性環境協議制度不同于純私法的合同制度，它必須在獨特的正當程序規則下運行。行政協議程序（主要包括締結和履行程序）規則的確立有利于實現對協議全過程的法治化監督，維護協議過程的正當性與公益性。

行政協議的締結方式一般包括招標/拍賣、競爭性談判、直接磋商、邀請發價等方式［20］。根據環境治理的特殊性，節能減排類的行政協議締結應采用直接磋商的方式，即行政機關在有一定意向之后直接向意向企業發出要約邀請或直接發出要約，并經過意向企業的承諾或反要約達成協議。在行政協議的締結規則上，除法國允許口頭的行政契約之外，德國、美國以及我國臺灣地區對于行政合同的簽訂均要求以書面形式為原則［21］。為了防止行政主體濫用行政權，實現協議內容的確定性和程序的規范性，締結自愿性環境協議應采用書面形式，排除口頭協議的簽訂。由于自愿性環境協議涉及簽約企業的具體生產權益，簽訂之后并非立即生效，若法律規定需要加以審查或批準的，則需要經過審查或批準之后才能生效。

我國現行法律以及各地方政府規章并未對行政協議的履行作出特殊規定，可以參照適用《民法典》合同編中全面履行原則條款。行政協議與民事協議的不同集中反映在協議的履行上［22］，尤其體現在行政協議履行過程中的“行政優益權”上。行政主體作為公共利益的維護者，同時也是行政協議的組織實施者，為了督促簽約企業履行協議，有必要賦予行政主體一定程度的行政特權。一般認為，該行政特權主要包括對合同履行的監督指揮權、單方變更和解除權、制裁權以及合同強制執行權［23］。需要注意的是，在環境治理中為防止行政特權的行使超出“公益優先”范圍而侵害相對方的利益，必須遵循一定的程序規則，如，行使監督指揮權時應尊重相對人的權利，充分聽取締約相對方的理由、意見或建議；協議解除權只有在發生不可抗力或情事變更時，調整或變更協議內容依然無法最大限度地保護公共利益才能行使；合同強制執行前應遵循催告程序，允許當事人向法院申請救濟。

（三）設立自愿性環境協議的激勵機制

用能企業或排污企業參加自愿性環境協議的重要動力在于能夠在滿足協議約定的情況下獲得相關激勵政策。因此激勵機制的合理設置對于吸引企業簽訂自愿性環境協議有巨大的推動作用。需要強調的是，激勵機制的設置在考慮財政能力情況下形式上應該豐富多樣，內容上應綠色化，實施中盡量滿足差異化的需求。

激勵機制的設置首先應體現在激勵工具配置上。為最大限度地吸引企業與政府合作解決環境問題，應采取多樣的激勵工具，具體包括財政補貼、稅收優惠、綠色信貸、技術扶持等。第一，財政補貼是政府調控市場經濟的重要杠桿之一，補貼應列入政府財政支出預算，補貼的標準應根據財政能力量力而行，不宜脫離財政實際過高設置亦不可過低設定，否則不利于激發企業參加行政協議的意愿。第二，稅收優惠作為激勵手段對大型企業具有較大吸引力，我國《企業所得稅法》就有規定購置環境保護專用設備的企業可進行稅額抵扣。至于可抵免的設備可以參照《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》（2017版）。除了專用設備的抵免外，還應積極創新稅收政策，探索碳稅和氣候稅的減免優惠［24］。第三，綠色信貸利用信貸工具進行環境保護，既能支持企業發展又能保護環境，實現了經濟與環保的“雙贏”。為防范信貸風險，應確立信貸部門與環保部門的溝通機制，針對企業的環境信息表現靈活調適信貸額度與還貸期限。第四，技術扶持可以減少企業技術開發成本。由于政府獲得技術也需要成本核算，因此設置合理的技術轉移方式，如技術的有償使用可以減輕政府負擔。

為行政協議設立激勵機制是以環境保護為目的，因此該激勵機制應著重體現環境保護的綠色特質。堅持激勵機制的綠色原則，通過綠色補貼、綠色信貸、綠色技術扶持等一系列政策工具促使企業參與自愿性環境協議項目。此外，以上政策工具的配置可以單獨使用，可以結合使用，亦可以配合其他相關政策使用。針對不同企業的能耗類型和污染物質，配置差異化的工具措施。為保證以上政策工具的落實，政府需要加強對參與協議企業的監督。在發現企業違反協議內容時，依照法律規定，造成污染的應促使企業積極消除，造成生態損害的進行生態損害賠償。除此之外，對于不能繼續履行協議的，政府一方應變更或解除合同并根據具體情況遵循比例原則依法要求企業退還所獲得的政策優惠或減少優惠給付。

（四）完善自愿性環境協議的救濟方式

自愿性環境協議糾紛的救濟方式多種多樣，包括行政訴訟、行政裁決、行政復議以及協商、仲裁和行政調解。由于我國行政裁決、行政復議和磋商解決糾紛制度較為完善，在此重點討論訴訟、仲裁以及行政調解三種糾紛解決方式。

2014年修訂的《行政訴訟法》把行政協議納入了行政訴訟的受案范圍，自此行政協議獲得了行政訴訟救濟的可能。但是我國理論界和實務界仍然對行政協議應當適用行政訴訟還是民事訴訟而爭論不休［25］，至今尚無定論。境外行政協議有三種救濟模式：一是以法國、德國為代表的行政訴訟模式，即行政協議糾紛由專門的行政法院負責司法審查；二是以英國、美國為代表的民事訴訟模式，英美法系國家不存在公私法的劃分，同時也沒有獨立的行政法院系統，因此政府合同糾紛統一由普通法院進行審理［26］；三是以日本為代表的多樣化訴訟的混合模式［27］。三種救濟模式各有優劣，在環境保護領域內，結合環境治理的特點綜合考慮，應該依照行政法適用行政訴訟程序對環境保護類的行政協議糾紛案件進行審理。原因有三：首先，自愿性環境協議從性質上來說屬于以保護環境為目的的公法契約，行政機關擁有一定的行政特權，私法規則無法制約行政權的濫用，而行政訴訟的制度設計能夠監督行政機關、保障權利、平衡公私利益。其次，民事訴訟無法對行政協議這一特殊的行政行為的有效性和合法性進行審查，只有另行提起行政訴訟才能解決這一前提性問題。而行政訴訟則可以在公法框架內一并解決合法性問題進而提高訴訟效率。最后，行政訴訟為單向的“民告官”司法救濟路徑，在訴訟中權利向原告方傾斜，如舉證責任更多地由行政機關承擔，相對人只需舉證所受損害即可，這樣可以“抵銷”行政特權的強勢，總體上平衡當事人的權利義務結構。

除訴訟路徑之外，仲裁也是解決行政協議糾紛的重要途徑［28］。在學理上，仲裁有民事仲裁和行政仲裁之分（如表1），我國《仲裁法》中規范的“仲裁”主要是指民事仲裁。民事仲裁與行政仲裁的最大區別在于仲裁機構性質不同。前者仲裁機構為民間組織，而后者的仲裁機構為行政機關。根據表1民事仲裁和行政仲裁之對比，民事仲裁在規范依據、適用范圍、程序完整度以及結果中立度上具有更大優勢。隨著我國仲裁制度改革，行政機關內部的仲裁機構紛紛被撤銷，協商行政背景下行政協議的私法化愈加凸顯，因此相較于行政仲裁，民事仲裁程序可以公正、高效地解決行政協議糾紛。需要強調的是，民事仲裁不同于民事訴訟，民間仲裁機構不具有法院的監督職能，它的目的在于公平公正地解決糾紛。當然，民事仲裁的前提一定是根據行政主體與相對人自愿達成的仲裁協議，否則仲裁機構不予受理。考慮到近年來環境問題作為熱點問題備受關注，建議在仲裁委員會內部設立環境爭議仲裁中心，專門負責環境糾紛類案件。

相對于行政訴訟的雙方當事人對簿公堂而言，行政調解相對緩和、快捷與高效。行政調解是行政機關根據相對人的申請，以國家政策法律為依據，以自愿為原則，通過說服、疏導等方式促使雙方當事人達成調解協議以解決爭議的行政行為［29］。我國法律原則上不允許對行政糾紛進行調解，但基于自由裁量的行政行為、行政補償或行政賠償除外。因此，基于自由裁量而達成的行政協議可以適用行政調解制度。通過北大法寶檢索“行政調解”，共有廣州、北京、貴陽、武漢、邯鄲、遼寧和江蘇7個省、市制訂了有關行政調解辦法的政府規章（如表2），其中除遼寧省外其他6省、市均把行政爭議作為調解范圍。但是部分省、市的行政爭議調解辦法，如北京、貴陽和邯鄲規定行政機關可以依職權對行政爭議進行調解。行政調解屬于調解的一種形式，必須遵循自愿和合法原則，對于公民不愿調解的不宜強行調解。行政調解一般無相對獨立的程序，大多依附于行政訴訟或行政復議，如北京市、邯鄲市、武漢市以及廣州市的行政爭議調解是在已經進行行政復議或行政訴訟的前提下展開的。就程序的完整性而言，應該給予當事人選擇獨立申請行政調解的權利，在不經過行政訴訟或行政復議的前提下依然可以啟動行政爭議調解程序。此外，在任務較重的領域，可以根據需要設立相關的自然資源、環境保護等行政調解專業機構，負責糾紛調解工作。

五、結" 語

由于自愿性環境協議本身所具有的公法特質，在理論上屬于公法契約。在協商行政背景下，自愿性環境協議作為一種民主化的行政方式未在法律上得到確立。由于私法精神的引入，它確實有助于吸納公眾力量參與環境治理，減少我國環境執法的阻礙，提升我國政府的環境治理水平和治理能力。因此，自愿性環境協議應予以規范化和法治化。規范化和法治化的前提是做好制度設計，自愿性環境協議的制度設計應圍繞協商行政、環境公益和行政優益權三個維度展開。無論是制定統一的行政程序立法還是專門的行政協議立法，其中都有必要設置行政協議的主體資格、程序規則、激勵機制以及糾紛解決相關的規定。本文僅對自愿性環境協議的法治化框架進行了研究，而對自愿性環境協議的公私權力（利）義務如何分配、效力如何判斷、違約責任如何設定、審理和判決規則為何等問題未進行深入研究，這將成為未來繼續研究的課題。自2014年行政協議被列入行政訴訟范圍后，有關行政協議的司法解釋不斷增多，理論研究也逐漸成熟與豐富。作為行政協議的一個特殊領域，自愿性環境協議也將會依托行政協議成熟的理論研究，在生態文明建設中發揮重要的作用。

注釋：

① “促進民間參與公共建設法”，2000年由臺灣地區“立法院”通過，它把公共建設擴大到環境污染防治設施、衛生醫療設施、觀光旅游設施等，成為臺灣基礎設施公私合作的基本規范。

② BOT（bulid-operate-transfer，建設—運營—移交）是政府通過特許私人部門對基礎建設項目進行投資、建設、運營和維護，私人部門通過運營項目來回收投資獲得利潤，特許期滿后將項目轉移給政府的一種新型投資方式。

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責任編輯：劉伊念

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