完善財政轉移支付體系 理順中央和地方財政關系

摘要：財政轉移支付制度是協調中央與地方財政關系、促進區域均衡發展的重要工具。新中國成立以來，我國財政轉移支付制度歷經了多個發展階段，在推動基本公共服務均等化、落實國家重大戰略方面成效顯著，但在財政事權和支出責任劃分、激勵約束機制、制度規范性、支出規模及結構方面仍有提升空間。可以通過優化財政事權劃分、完善轉移支付結構、推進法制建設、加強全過程績效管理，構建“分類管理+績效約束”的復合型制度框架。深化轉移支付制度改革需同步推進稅收分享機制創新，通過優化地方稅源結構緩解基層財政依賴，最終實現“財力協調”與“治理效能”的雙重提升，為中國式現代化提供可持續財政支撐。

關鍵詞：轉移支付；財稅體制；財政關系；事權劃分

中圖分類號：F061.5" " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2025）01-0005-07

一、引言

我國正處于全面建設社會主義現代化國家，推進中國式現代化的關鍵階段。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）對深化新一輪財稅體制改革作出了總體部署。《決定》明確指出，要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。[1]轉移支付是政府間財政關系的核心組成部分，完善中央和地方財政關系需要財政轉移支付繼續發揮調節功能，在逐漸明晰中央與地方事權和支出責任劃分過程中，尤其在履行共同財政事權方面和均衡區域財力方面發揮重要作用。《決定》指出，要“完善財政轉移支付體系，清理規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制”。[1]

黨的十八大以來，全面深化改革中的財稅體制改革，始終表述為預算改革、稅制改革和理順中央與地方財政關系三方面。其中，有關如何理順中央與地方財政關系被廣泛關注。轉移支付制度在平衡中央與地方財力、落實中央重大政策目標、推動區域公共服務均等化、促進共同富裕等方面發揮了不可替代的作用。一方面，轉移支付制度優化了地區間財力分配，提升了基本公共服務均等化水平。我國建立了以均衡性轉移支付為主、縣級基本財力保障機制獎補資金和老少邊窮地區轉移支付為輔的一般性轉移支付體系。均衡性轉移支付規模由2014年的1.1萬億元增至2024年的2.6萬億元，縣級基本財力保障機制獎補資金由2018年的2462.79億元增加到2023年的4107億元，年均增長10.8%1，增強了縣級政府財政保障能力，為基層政府落實基本民生政策、脫貧攻堅和環境治理提供了支撐。另一方面，轉移支付制度助力國家戰略落實，發揮了重要的財力保障作用。如在脫貧攻堅階段，國家統籌整合使用財政涉農資金，強化扶貧資金監管，中央財政累計投入6601億元專項扶貧資金，[2]確保脫貧目標達成。[3]（139-160）在生態環境建設方面，設立大氣污染防治資金等專項轉移支付類目，為環境質量改善提供了有力支持。

本文擬從財政轉移支付制度的歷史演進、現狀問題及改革方向三個方面展開分析。文章第二部分回顧我國財政轉移支付體系的演進歷程，梳理其從計劃經濟時期的財政撥款、大包干體制下的初步探索，到分稅制改革后規范化體系的建立，直至新時代深化改革的發展過程，揭示財政轉移支付制度的演變邏輯及其對中央與地方財政關系的影響。第三部分聚焦當前財政轉移支付體系面臨的突出問題，包括中央與地方財政事權和支出責任劃分不清、財政轉移支付的激勵約束機制不完善、專項轉移支付管理效率較低、財政轉移支付規模和結構仍需優化等，分析其成因及對地方財政可持續發展的影響。第四部分結合我國財政體制改革方向，提出優化財政事權劃分、完善轉移支付結構、推進法制建設、強化績效管理等政策建議，以提升財政轉移支付的科學性、規范性和有效性，進一步促進區域協調發展和基本公共服務均等化。[4]（117-129）

二、財政轉移支付體系的演進歷程

財政轉移支付制度是協調中央與地方財政關系、促進區域均衡發展的重要工具。新中國成立以來，我國財政轉移支付制度歷經了多個發展階段，最終形成了以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的現代財政轉移支付制度。這一制度變遷過程，深刻體現了中央與地方政府在財政權責劃分、財力平衡及公共服務供給模式上的持續調整，推動了基本公共服務均等化目標的實現，有效促進了區域協調發展。

（一）計劃經濟時期的財政轉移支付制度（1949—1978年）

新中國成立初期，國家迅速建立了高度集中的計劃經濟體制。這一時期中央政府對全國經濟實行統一管理和資源調配，明確地方稅收以外的各項主要稅收收入，包括關稅、鹽稅、貨物稅和工商稅等均由中央統一收取并調度使用，以支持國家工業化建設和基礎設施投入。政務院《關于統一國家財政經濟工作的決定》（1950年）體現了這種高度集中的財政體制特征。[5]（110-115）中央通過直接財政撥款的方式，保障地方提供基本公共服務，如教育、衛生、公共設施建設等。此時的財政撥款方式主要表現為行政性、計劃性分配，沒有明確的轉移支付制度化安排。

（二）財政“大包干”體制時期的轉移支付（1979—1993年）

20世紀70年代末，隨著改革開放政策的實施，中央財政體制開始調整。1977年和1978年，中央先后在江蘇省以及其他10個省市實施財政包干管理體制改革，具體表現為增收分成，地方政府因此具備更大的財政自主權和相應支出責任。

與此同時，1977年國務院批轉《財政部關于稅收管理體制的請示報告》，明確稅收征管權限逐步下放，指出要加強地方政府的財政自主性。1980年，《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》進一步規范了中央和地方的財政關系。中央逐漸引入具有初步轉移支付性質的補助措施，特別是對經濟發展落后地區的財政支持。然而，這些措施尚未形成規范的制度體系，具有臨時性和行政性，未充分發揮財政轉移支付的系統性作用。

（三）分稅制改革與財政轉移支付體系的建立與完善（1994—2011年）

財政“大包干”體制逐漸暴露出中央財政弱化的問題，導致1993年中央財政收入占全國財政收入比例顯著下降。為改善這一局面，1994年我國實施分稅制改革，重新明確中央與地方的稅收收入劃分機制，建立以生產型增值稅為主體的稅制結構。改革后，增值稅實行中央75%、地方25%的收入分享比例，并同時設立“兩稅返還”機制，以保證地方政府的財政收入基本穩定。

伴隨稅收制度的改革，財政轉移支付體系也邁入制度化建設階段。1995年，財政部出臺《過渡期財政轉移支付辦法》，正式建立了規范化的財政轉移支付制度。2002年，《財政部關于2002年一般性轉移支付辦法》明確一般性轉移支付的目標是縮小地區間財力差距，實現基本公共服務的均等化。2009年，中央進一步優化轉移支付體系，將財力性轉移支付納入一般性轉移支付，并將一般性轉移支付逐步調整為均衡性轉移支付，以強化資金使用效率和公共服務均等化。

需要說明的是，1994年分稅制實施以來，轉移支付經歷了一系列改革和更名過程。作為1994年分稅制的配套措施，1995年中央財政在借鑒國際經驗的基礎上，制定了規范的轉移支付辦法，并取名為“過渡期轉移支付”，2002年實施所得稅分享改革，中央明確把因改革增加的收入全部用于一般性轉移支付1，建立一般性轉移支付資金穩定增長機制。此時，過渡期轉移支付不再使用，更名為“一般性轉移支付”，原來泛指意義上的一般性轉移支付被稱為“財力性轉移支付”，包括更名后的“一般性轉移支付”、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付。2009年起，財力性轉移支付改稱一般性轉移支付，原一般性轉移支付改稱均衡性轉移支付。[6]（26-37）[7]（53）

（四）新時代財政轉移支付制度的深化改革（2012年至今）

黨的十八大以來，財政轉移支付制度進入了全面深化改革階段。從相關文件中可以看出，在黨的十八大之后開啟的新一輪財稅體制改革（相對于1994年分稅制改革）中，財政體制改革（即政府間財政關系改革）是一項重要內容，其主要任務是在維持中央和地方五五分成的收入劃分格局大體不變的前提下，集中改革事權劃分和相應的轉移支付體系。這可能是改革開放以來，歷次財政體制改革中第一次由收入劃分改革轉移到支出劃分的實踐。所以，近年來看到相關文件，均為共同事權和支出責任劃分的改革以及相應轉移支付制度的改革。

2014年，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）明確提出擴大一般性轉移支付規模，減少并規范專項轉移支付。該文件將定額補助、結算補助、民族地區轉移支付和部分專項轉移支付統一納入一般性轉移支付范疇，進一步優化了財政轉移支付結構。

為提高財政轉移支付的規范性和績效管理水平，2015年財政部發布了《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號）和《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號），對專項轉移支付資金的申報、分配、使用和績效評價作出了明確規定。2016年，《國務院關于深化財政轉移支付制度改革情況的報告》指出，建立健全專項轉移支付設立、定期評估和退出機制。2018年，國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將由中央與地方共同承擔支出責任、涉及人民群眾基本生活和發展需要的義務教育、學生資助、基本就業服務等基本公共服務事項，列入中央與地方共同財政事權范圍，并在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，對共同財政事權基本公共服務事項予以優先保障。2020年《政府工作報告》強調適時建立特殊轉移支付機制，保障資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資。2022年，為深入貫徹習近平生態文明思想，完善生態文明制度體系，深化生態保護補償機制改革，財政部印發《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》（財預〔2022〕59號），強化了重點生態功能區轉移支付的規范化管理。2024年，為規范中央生態環保轉移支付資金的競爭性評審項目申報與管理機制，財政部與自然資源部、生態環境部、國家林草局一同起草了《中央生態環保轉移支付資金競爭性評審項目申報和管理暫行辦法》（財資環〔2024〕139號），以提升資金分配的科學性和規范性。

中國財政轉移支付制度的變遷體現了中央與地方財政關系逐步優化的歷史趨勢，積極回應了經濟社會發展過程中出現的新挑戰、新需求，推動了區域協調發展和基本公共服務均等化目標的實現，持續提高了政府治理的現代化水平。財政轉移支付不僅是政府間財政關系調整的核心機制，更是國家治理體系現代化的關鍵環節。從早期的財政撥款到分稅制改革后建立規范的轉移支付體系，再到當前強調績效管理和精準化支持，財政轉移支付制度的演進始終與國家經濟社會發展需求相適應。特別是在新時代，財政轉移支付改革更加注重提高資金使用效率、優化分配機制、增強財政資金的激勵約束功能，更好地發揮了支持地方政府履行基本公共服務職能、促進區域協調發展的作用。

三、當前財政轉移支付存在的突出問題與挑戰

近年來，全國轉移支付規模穩中有升，管理制度和分配方式不斷改進，在增強中央宏觀調控能力，實現特定的宏觀政策目標等方面起到了重要作用。[8]（16-34）但隨著財稅體制改革的不斷深化，央地事權和支出責任劃分，以及轉移支付激勵約束機制、制度規范性、支付規模與結構等方面還存在一些問題。

（一）中央與地方事權和支出責任尚未完全理順

2024年，中央對地方一般性轉移支付87222.88億元，完成預算的97.7%，主要包括應急救災等據實安排支出；專項轉移支付8174.28億元，完成預算的104.9%，主要因為部分中央預算內投資由中央本級轉列到對地方轉移支付。1受傳統計劃經濟體制和思想影響，我國各級政府職能配置（即事權）缺乏清晰分工，導致中央和地方出現職責重疊、財政事權和支出責任劃分不規范等問題。[9]（69-87）1994年分稅制改革以稅收收入調整為重心，此后稅制和分稅制改革雖然一直推進和完善，但主要仍歸屬于財政收入方面的改革，比如企業所得稅中央與地方五五分享、預算外收入歸入預算內、營改增等。但是，中央與地方的財政事權和支出責任劃分時至今日依然沒有完全理順。地方政府事權和支出責任與財力不適配逐漸凸顯，地方財政支出占全國的比重與地方收入占全國的比重之差，從1994年的25.4%提高到2022年的32.9%。在分稅制框架下，雖然早期地方稅收收入占地方一般公共預算支出的比重逐年上升，2014年一度達到45.8%，但全面推行“營改增”后急劇下降，到2022年僅為34.1%。2在實施“營改增”改革后，原屬于地方稅的營業稅歸為增值稅，劃歸中央征收，地方政府沒有了主體稅種，財權和財力都受到較大沖擊，地方政府對中央的財政依賴進一步加深，導致財政轉移支付（包括稅收返還）成為中西部地區地方支出的主要來源，其地方支出中的一半左右長期依賴中央財政的轉移支付。

（二）財政轉移支付激勵約束機制還不完善

一是轉移支付的基本公共服務均等化效果不明顯。由于地方官員的政績評價主要來自上級，且地方官員的任期相對較短，地方政府對一般性轉移支付資金享有使用自主權，在配置資金時會傾向于將財政支出配置到能夠立即顯示政績、在政績評價中占有較大比重的公共產品，比如城市改造、經濟增長等，而不會傾向于選擇不能立即顯露政績，但可以有效改善居民福利的項目，如中小學教育水平提高、農民脫貧等。二是轉移支付資金分配方式科學性有待加強。專項轉移支付項目種類和數量多、金額小，由于專款專用和資金分散，難以集中財力做大事，資金的使用效率低；項目的申請和審批程序復雜且不透明，易于產生腐敗、項目包裝、虛報冒領以及多頭申請等不良現象；撥款的審批時間長，資金不能及時到位，不利于地方政府在預算年度內的資金安排。2013年的專項轉移項目數高達363項，2014年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）提出加大一般性轉移支付，減少和歸并專項轉移支付后，2015年專項轉移支付項目下降到96項，2017年進一步減少至76項1。2019年國家設立“共同財政事權轉移支付”，原有的專項轉移支付中（以2018年為參照）有46項轉移支付、共計資金31845.69億元被劃到共同財政事權轉移支付；2023年，我國財政轉移支付總規模達10.3萬億元，其中專項轉移支付僅為0.8萬億元2。專項轉移支付規模已顯著縮減，但由專項轉移支付演變而來的共同財政事權轉移支付制度，在資金分配方式上仍存在一定的路徑依賴。2019年劃入共同財政事權轉移支付中的原專項轉移支付，是否擺脫了專項轉移支付的弊端，不得而知。“共同財政事權轉移支付”設立，把為共同事權服務的專項轉移支付納入一般性轉移支付統計，模糊了一般性轉移支付與專項轉移支付的界限，從此兩類轉移支付的分類、統計以及由此產生的比重等，基本失去了意義。

（三）財政轉移支付制度規范性有待提升

一是財政轉移支付標準規范化程度待提升。我國的轉移支付標準仍未建立科學全面的指標體系和計算公式，一般性轉移支付側重于采用“因素法”進行核算，但沒有綜合考量各地區的人口、教育、醫療等因素，缺乏對地方政府財政能力和支出需求的精確測度。此外，我國專項轉移支付的資金分配方式在因素法和項目法之間搖擺（或許存在某項專項轉移支付適用于因素法分配資金，而另外一些專項轉移支付適應于項目法分配資金的可能），專項轉移支付項目的審批、分配和使用過程中也存在“不透明”的情況，規范性的缺失引發一些尋租行為的產生，加劇專項轉移支付的波動。二是財政轉移支付資金監督管理有待加強。我國轉移支付缺乏明確的監管主體和監督機制，目前仍未形成全覆蓋全流程全鏈條的監督體系。監管標準未建立、監管法規不健全，缺乏負責轉移支付執行的正式組織機構；無法實現對資金鏈條全覆蓋監管，資金調度渠道分散、資金整合能力不足，未形成多主體聯動的監管體系。三是財政轉移支付相關法律法規體系有待進一步完善。目前，我國尚未出臺專門針對財政轉移支付的專門性法律，相關規定主要散見于《中央對地方均衡性轉移支付辦法》《中央對地方專項轉移支付管理辦法》等行政規章及部門規范性文件中。政策性文件雖在實際操作層面提供了制度框架，但相較于由立法機關制定的專門法律，其法律效力和約束力存在明顯不足，難以充分保障財政轉移支付的規范性與穩定性，亟待進一步通過專項立法加以完善。

（四）財政轉移支付規模與結構有待優化

一是財政轉移支付的規模需進一步優化。近年來，中央對地方的轉移支付總體保持增長態勢，在彌補地方財政缺口、促進區域協調發展等方面發揮了積極作用。然而，過度依賴中央轉移支付可能導致地方政府財政自主性下降，甚至削弱地方政府優化支出結構和提高財政管理效率的動力。因此，財政轉移支付的規模應保持適度增長，既要支持地方財政可持續發展，也要防止規模膨脹帶來的財政依賴問題。同時，需強化財政資金使用績效評估，確保財政轉移支付真正發揮效益。二是財政轉移支付結構需調整優化。一般性轉移支付和專項轉移支付的結構根據經濟發展和政策需求不斷動態調整。轉移支付的結構設計難以形成一個絕對的最優標準，需要與國情、時代特征與發展目標等相適應。[10]（69-86）三是橫向轉移支付規模仍相對較小且尚未制度化規范化，以幫扶、應急和補償三類為主的橫向轉移支付仍需進一步加強。其原因在于地方政府之間談判的成本較高，時間長、激勵少，而中央政府在目前情況下也不宜干預過多。

四、完善轉移支付體系，理順中央和地方財政關系

為進一步完善財政轉移支付體系，理順中央與地方財政關系，更好地支持國家戰略目標的落實，[11]（74-91）有效應對財政收支緊平衡現狀，提升財政資金使用效益，本文對完善轉移支付體系提出以下政策建議。

（一）優化財政事權劃分，明確支出責任落實

一是明確中央與地方共同財政事權范圍。對于外溢性強且需地方具體執行的公共事務，合理確定為共同財政事權，明確各方責任界限，防范責任主體推諉扯皮和擠占挪用資金問題發生。二是配置中央與地方支出責任結構。中央應重點承擔具有全國性、跨區域影響、規模經濟效應明顯的事務支出責任，包括重大基礎設施、生態保護、跨區域協調發展等項目；省級以下政府則重點承擔區域內基本公共服務與民生保障支出。避免中央事務由地方無序代辦，防止責任層層下壓。三是優化稅收分享機制，增強地方履職能力。基于現行分稅制體系，適度提高地方共享稅比例或創新地方稅種，[12]（26-32）緩解基層財政對共享稅的過度依賴，提高基層政府財政自主性和資金使用效率。

（二）完善轉移支付結構，強化資金支出統籌

一是提高一般性轉移支付規模，增強地方財政自主性。逐步擴大一般性轉移支付規模，以增強地方政府自主性，特別針對經濟發展落后和財政困難地區，加大財力補助力度。同時，整合縣級基本財力保障、均衡性轉移支付等項目，提高資金使用的精準性和公平性。二是優化專項轉移支付管理，提升資金配置效率。嚴格控制專項轉移支付規模，逐步取消競爭性領域專項資金，推進專項資金向基本公共服務領域集中；探索優化“具有專項性的一般轉移支付”制度，規定支出領域如教育、醫療、養老等，但賦予地方政府更多資金統籌空間，明確領域而不指定具體用途。此處“具有專項性的一般轉移支付”，實際上是分類撥款（有時稱為整塊撥款，block grants）。此類形式轉移支付早已存在于我國轉移支付實踐中，目前一般轉移支付項下的“城鄉義務教育補助經費”“基本養老金轉移支付”“城鄉居民醫療保險轉移支付”等以某項基本公共服務為對象的轉移支付均屬于分類撥款。按國際慣例，分類撥款屬于一般轉移支付，雖然限定用途，但用途指定較為寬泛，既滿足中央對資金使用限定的要求，同時又給地方以較大自主權。三是明確轉移支付資金用途，強化支出標準控制。針對共同財政事權，設立明確的支出標準，防止資金被挪作他用。實施“標準控制機制”，對支出用途、資金流向進行清晰規定，增強地方政府資金使用透明度。

（三）推進制度法制建設，提升轉移支付規范水平

一是加快轉移支付制度立法，完善法律體系建設。[13]（3-11）在國家層面制定《轉移支付法》，明確轉移支付功能定位、分類管理、分配標準等核心制度安排。同時鼓勵地方通過地方立法形式，規范省以下轉移支付制度。二是建立轉移支付分類管理，強化資金使用精準性。嚴格控制專項轉移支付總量，逐步取消競爭性領域專項轉移支付。實施“分類轉移支付”，在一般轉移支付中嵌入適度的專項約束，避免資金用途泛化，提高支出精準性。三是構建統一支出標準體系，提升資金使用效率。針對共同財政事權，建立“大類標準+指導標準”的資金分配體系。對剛性任務（如基本公共服務標準）嚴格設定；對彈性任務（如區域發展目標）僅限定資金使用方向和績效目標，給予地方一定自由裁量權。

（四）加強全過程績效管理，健全激勵約束機制

一是推動全過程績效管理，優化資金使用效能。實施轉移支付資金的全過程績效管理，包括預算編制、執行監控、績效評估和結果運用等環節，形成財政資金“撥付—使用—評價—反饋”的閉環管理，提升資金使用績效。二是建立績效導向資金分配，強化激勵約束機制。將轉移支付資金分配與地方政府資金使用績效、[14]（129-149）項目實施效果和審計檢查結果“三掛鉤”，完善“以績效定資金”的激勵約束體系，實現資金分配動態調整，倒逼地方政府優化項目儲備，提高資金使用效益。三是加強資金監管審計力度，規范資金使用行為。完善財政資金的監督檢查、審計評價體系，強化資金使用的合規性審計與效益審計，加大對資金擠占挪用、虛報冒領等違規行為的查處力度。[15]（21-28）

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責任編輯" "孔德智