綠色新型舉國體制：環境治理現代化的中國經驗

摘 要：為加快推進“人與自然和諧共生”的中國式現代化，黨和政府提出實施“綠色新型舉國體制”的宏大設想。“綠色新型舉國體制”是對環境治理國家主義的形象描述，強調地方政府在環保工作中主要承接并傳導來自不同方面的環保壓力。在新的歷史時期，“綠色新型舉國體制”巧妙借助“群眾路線”“中央環保督察”與“達標錦標賽”，以其“潤物無聲”的感染性和“雁過留痕”的深刻性彰顯了集體主義的強大合力。伴隨中國生態文明建設步入壓力疊加的關鍵時期，環保任務的政治屬性、人民至上的價值取向以及執政黨的生態領導力則為“綠色新型舉國體制”的規范化行動提供延綿不絕的合法性依據與契約性支持。“美麗中國”建設的實踐表明，“政治系統對行政系統的糾偏”“任務型制度對規范性制度的調適”以及“集體主義文化對個人主義思潮的修正”有助于“綠色新型舉國體制”突破“時間—任務”悖論。

關鍵詞：生態文明；“美麗中國”建設；綠色新型舉國體制；集體主義；黨的生態領導力

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2025）02－0025－13

一、引言

作為發展中的社會主義大國，當代中國在推進國家生態治理現代化進程中面臨著規模治理負荷以及非均衡性與流動性等多重考驗。一方面，龐大的國土規模與人口數量衍生出龐雜繁復的環境治理需求，對國家生態能力構成嚴峻挑戰；另一方面，超大規模國家內部生態稟賦的非均衡性和環境污染的流動性疊加誘發了區域生態發展的嚴重失衡以及結構性矛盾^［1］。置身充滿不確定性的“烏卡時代”，如何舒緩“規模焦慮”，構建符合中國實際的環境治理模式，成為推進和拓展“人與自然和諧共生”中國式現代化的重要任務。

隨著生態文明建設的迅速推進，黨的十八大報告強調，“要努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”^{［2］（p.8）}。習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會上特別指出，“我們把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，開展了一系列開創性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，生態文明建設從理論到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性變化，美麗中國建設邁出重大步伐”^［3］。這一總結評價足以體現“美麗中國”建設的重要性與深遠意義。實際上，“美麗中國”戰略有著較為清晰的發展脈絡。黨的十九屆五中全會“破題”，擘畫了中國未來5年乃至15年的生態藍圖，提出到2035年基本建成美麗中國的宏偉目標。2023年12月，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》“解題”，更是明確要求“十四五”深入攻堅，實現生態環境持續改善；“十五五”鞏固拓展，實現生態環境全面改善；“十六五”整體提升，實現生態環境根本好轉^{［4］（p.4）}（相關政策參見表1）。在上述頂層設計之下，“美麗中國”建設完成歷史出場。面對如期實現“碳達峰、碳中和”的嚴峻挑戰，“美麗中國”建設邁出了綠色發展的堅定步伐，相關制度發揮了凝聚社會分散資源、促進國家統一協調發展的功能^［5］。

本質上，“美麗中國”建設是在“中央—地方”關系框架中展開的國家環境治理實踐。國家層面發出政策倡導、設計目標愿景，為“美麗中國”建設提供頂層設計與制度支持，作為治污主體的屬地政府則具體落實并承擔相應的主體責任。同時，這種基于“央地關系”的環境治理架構與“一把手負總責”“層層簽訂環保軍令狀”的制度安排相結合，共同推動“美麗中國”建設從國家戰略安排向“生態環境質量穩中改善，環境安全形勢保持穩定”的生態績效轉化。作為一項前所未有的國家行動，“美麗中國”建設之所以能夠有效激發環境治理的國家能力和社會潛力，主要得益于綠色新型舉國體制所構建的整體性環保格局和體系。這一體制不僅強化了生態文明的導向作用，還加強了中央對地方生態環境質量的監督和管理。

綠色新型舉國體制借助國家的統籌能力推動“美麗中國”建設，是當代中國環境政治的基本運作模式。綠色新型舉國體制深刻反映了中國政治的內在機制，蘊含著社會主義集中力量辦大事的獨特效應，是中國生態文明建設取得顯著成就的重要動力，也為“美麗中國”建設的成功提供了堅實的制度保障。“綠色新型舉國體制”這一概念主要出現在網絡、報紙以及部分官方文件中，盡管既有研究通過強調具有“中國特色”的生態解決方案來嘗試解構“綠色新型舉國體制”，但對其運作過程大多關注不足，忽視了“集中力量辦大事”所隱藏的“治理”和“控制”等意涵，未能深入探索“美麗中國”建設背后的深層邏輯，致使學界對“綠色新型舉國體制”的認識仍處于比較淺層的狀態^{［6］［7］}。為此，需要追問的是：何謂綠色新型舉國體制？其具備怎樣的制度特質？又依托哪些治理機制保障了環境治理成效？在美麗中國建設進程中，厘清綠色新型舉國體制的內涵特點，透視其新特征、新變化，對形塑“人與自然和諧共生”的中國式現代化具有重要的理論與實踐意義。

二、重訪集體主義：從舉國體制到新型舉國體制

作為“集體主義”理念的體現，“舉國體制”有效地應對了復雜社會需求的多樣化挑戰，通過其獨特的組織和動員機制，在當代中國的國家治理中扮演著重要角色。時至今日，舉國體制已深入滲透并廣泛應用于國家治理的各個領域。舉國體制不是偶然的現象發生學，而是必然的歷史規律學^［8］。舉國體制是指在特定領域動員和組織國家力量，以實現國家意志與人民意愿的一種特殊制度安排。舉國體制的實質表征為社會主義制度背景下黨和國家根據治理需要組織大規模協作，并以特殊機構領導完成這類協作。就此而言，舉國體制是基于目標導向和問題導向的一種任務體制，其特征是在共識性戰略目標下依憑特殊機構執行和完成重大任務^［9］。

在不同歷史發展階段，舉國體制所面臨的內外部環境不盡相同，相應地，其在模式、組織和架構上也擁有差異化的實現形式。新中國成立初期，面對戰后滿目瘡痍的社會局面和帝國主義的封鎖威脅，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體依據長期革命戰爭時期形成的統籌理念提出過渡時期總路線，并攻堅克難帶領全國人民投入新民主主義建設中。對此，毛澤東指出：“為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計

劃和統一紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的。”^{［10］（p.802）}中國共產黨充分發揮社會主義集中力量辦大事的制度優勢，開展了以“一五”計劃時期156項工程為核心的數百個大中型建設項目。新中國自此建立起較為完整且獨立的現代工業體系，這為快速恢復經濟社會秩序、社會主義國家建設奠定了初步物質基礎。“兩彈一星”等重大科技成果、“石油大會戰”等重大經濟建設項目，都是集中力量辦大事的典型示范。不難發現，毛澤東時代中國共產黨重拾集體主義的治理價值，以舉國體制配合整齊高效的科層制管理，迅速實現了政權穩定與經濟過渡。

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體通過“全國一盤棋”有效應對各種挑戰，保障了國家獨立與民族團結，在資源條件有限的情況下，以較短的時間恢復了經濟、奠定了我國根本的政治制度；以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體則在新的時代條件下通過舉國體制，實現了大國治理的統一性與有效性的辯證結合。黨的十一屆三中全會以后，面對世界經濟快速發展的時代潮流，以鄧小平同志為代表的黨中央果斷作出了實行改革開放的歷史性決策，在市場化、多元化條件下領導人民開啟了建設中國特色社會主義的新征程。作為中國現代化建設的總設計師，鄧小平多次強調，“社會主義同資本主義比較，它的優越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點”^{［11］（pp.16-17）}。基于提升國家治理能力的現實考量，“三峽工程”“南水北調”“北斗組網”“西氣東輸”“西電東送”“銀河巨型機”等一批舉世矚目的重大項目接續涌現，令世界矚目。這一時期，“重大任務”一旦推動，通常會催生“牽一發而動全身”的外溢效果。每一項重大任務的實施，都為實現更高效的生產和更優質的生活條件奠定了基礎。在此意義上，舉國體制表現異常出色，并扮演著推動國家發展的核心角色，成為國家治理現代化的“發動機”。

黨的十八大以來，隨著信息時代的迅猛發展，全球化時代迎來了以主權國家為單位的國家利益大競爭的新特征^［12］。更為明顯的是，近些年來，逆全球化趨勢加劇，單邊主義、霸權主義、孤立主義盛行，以美國為首的西方發達國家妄圖發動貿易戰，對華脫鉤，對我國進行科技封鎖與經濟打壓，這使得關鍵核心技術短板進一步成為阻滯國內經濟循環的“卡脖子”環節。面對上述情況，以習近平同志為核心的黨中央舉全黨全社會之力完成“取得重大突破，實現重大發展”的歷史任務，一些關鍵核心技術實現首次突破，戰略性新興產業逐步發展壯大，“載人航天”“北斗導航”“FAST射電望遠鏡”等取得顯著成就，我國初步將有效市場、有序社會與有為政府緊密結合，由此步入創新型國家行列。從這一角度來看，舉國體制不僅體現了中國共產黨人實事求是的實踐理性，也有力地否定了“歷史終結論”，彰顯了“中國智造”在國際競爭中從追隨、并肩到引領的戰略轉變，展現了中國在全球經濟格局中的嶄新定位。

縱觀中國舉國體制的發展歷程，其突出特點在于“一方有難、八方支援”“全國一盤棋”“集中力量辦大事”，可謂歷久彌新。中國共產黨由革命型政黨向現代化政黨轉型過程中，不斷發掘“舉國體制”的潛在價值。在毛澤東時代，我國一貫實施的舉國體制與計劃經濟高度捆綁在一起，我們可稱其為傳統舉國體制。傳統舉國體制依賴于黨政統籌的治理結構，呈現出更為制度化與組織化的運作過程，詮釋了中國之治的底層邏輯。但我們在洞察傳統舉國體制優勢的同時，也要清醒地認識到其不足，如帶有強烈的計劃經濟色彩、忽視市場功能等。總體而言，單純基于計劃經濟的傳統舉國體制難以適應國家治理的新需要，更無法滿足未來發展的新要求^［13］。進入中國特色社會主義新時代，國家治理現代化對治理能力提出更高的要求，由此舉國體制繼續發展豐富并呈現出新的歷史樣態——新型舉國體制。新型舉國體制的正式提法最早見于2011年頒布的《國家“十二五”科學和技術發展規劃》，2019年黨的十九屆四中全會，其被正式寫入黨的報告。《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》則首次以“意見”的形式確立了新型舉國體制在關鍵核心技術攻關中的重要作用^［14］。黨的二十大明確提出“健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能”的重要戰略命題^［15］。

基于當代中國國家治理的發展實際，新型舉國體制并非突生陡起的全新制度，而是立足于馬克思主義利益共同體思想的最新理論與實踐成果，并與傳統舉國體制一脈相承。較之于傳統舉國體制，新型舉國體制“新”在以習近平新時代中國特色社會主義思想為理論指導、以新時代為理論背景、以關鍵領域為作用域、以民主法治手段為形塑依托、以市場資源配置為補充手段（參見表2）。

三、打造綠色新型舉國體制：集中力量辦大事如何塑造“美麗中國”

黨的十八大以來，我們黨以史無前例的力度來抓生態文明，美麗中國建設實現了歷史性突破和跨越式發展，中國的生態奇跡突出體現為“用十幾年時間走完了發達國家幾百年走過的環境污染整治歷程”。美麗中國的成功實踐證明：全國一盤棋、集中力量辦大事的綠色新型舉國體制是解決我國生態發展不平衡不充分問題的有效路徑，是我們擺脫行政區劃剛性約束和破解邊界合作治理困境的最優生態方案。所謂“綠色新型舉國體制”，指的是一個強有力的新型政治主導力量憑借“集中力量辦大事”的環境主義立場來實現最大程度的環保動員，以使中國社會擺脫環境治理的“低組織化狀態”。經過長期的實踐探索，綠色新型舉國體制主要表現為以全國一盤棋為典型特征，以速度優先、效率優先的局部趕超為階段目標，以美麗中國的戰略構想及其實現機制為行動指引，旨在完成“規定動作”的同時實現“自選動作”創新^［16］，由此為環境動態治理提供具象化手段。

（一）“美麗中國”建設：一場組織化的集體行動

從組織社會學的角度來看，“美麗中國”建設是一項政黨統領下的組織運作活動。就“美麗中國”建設實踐而言，組織運作是指作為執政黨的中國共產黨為攻克“條塊分割”“政出多門”“各自為政”的體制性壁壘，將其政治理念和邏輯貫穿到國家環境治理的現實進程中，并通過營造層級動員的互動過程激發地方環境治理積極性。同時，中國共產黨通過中央和地方政府的行政體系，將其環境保護的政策、目標和行動規劃具體落實。在黨內，政策目標與治理方針通過黨內議程設置、決策流程和資源配置被有序傳遞，催生具有強大執行力的整體性組織行動。“美麗中國”建設根本要義在于依托壓力型體制形塑生態合作的“地方性知識”，在空間上實現“全流域、全山域、全沙域”覆蓋，在時間上實現“全過程、全時長、全周期”覆蓋。與西方國家所倡導的完全市場化或社會化的環境治理模式不同，“美麗中國”建設采取的是一種政黨領導、國家主導、全民行動的組織化動員模式，即集中力量辦大事的行動框架，并呈現寓“科層”于“運動”的內在特征。組織化、參與化以及有序化既是中國環境治理模式的核心特征，也為加快實現“人與自然和諧共生”的現代化提供了“路線圖”“施工圖”。

（二）群眾路線、環保督察與達標錦標賽：綠色新型舉國體制的實踐機制

其一，“群眾路線”，即全民行動共建“美麗中國”。在真正政治意義上的世界主義到來之前，如果一個主權國家在危機面前系統性崩潰，其公民將隨之喪失公民性。正是在此意義上，構建“共同的表面”以防止共同體因劇烈撕裂而陷入自我解體之危機，實是治國者所肩負的最重要的政治任務之一^［17］。在計劃經濟時代，群眾路線，特別是當時作為群眾路線之實踐形式的群眾運動便是完成這一政治任務的“特效藥”。如果說階級斗爭沿襲于馬克思、民主集中制借鑒于蘇俄，那么群眾路線則可說是中國共產黨獨特的政治發明^［18］。作為中國共產黨在革命、建設、改革時期形成的一種領導藝術和民意機制，群眾路線格外考慮情感規則，倡導“一切為了群眾、一切依靠群眾”“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，經由“反復逼近”的制度化實踐，將人民置于歷史舞臺的中央，并視其為影響政治變遷乃至文明進程的決定性力量。其特殊性在于將政府主動“走出去”與公眾“請進來”相結合，通過調查收集、民主協商、政策反饋，來強化對民意的關注和吸納，進而鞏固執政合法性。這意味著黨的群眾路線絕非是一種政治言說或意識形態說教，而是一種行之有效的技巧與方法。對此，裴宜理 （Elizabeth Perry） 在研究近代上海工人政治時指出，工人并不總是由黨的干部任意捏弄的油灰膩子，黨組織發動工人并非輕而易舉^{［19］（pp.5-6）}。

站在后發國家現代化進程的整體大背景下，從歷史發展來看，群眾路線與舉國體制互為表里，二者共同構成中國政治體制與國家治理的核心特質^［20］。當下中國正處于全面步入現代化的新時期，作為使綠色新型舉國體制有效運轉和迭代優化的組織原則，群眾路線始終貫穿于“美麗中國”建設的歷史譜系之中。在“美麗中國”建設語境下，群眾路線并非只是一種價值理念或制度原則，更是一種以人民生態權益為出發點和落腳點，致力于通過全過程、全領域、全方位的民主程序最大程度實現“人與自然和諧共生”的實踐形式。群眾路線有如下治理邏輯：一方面，從治理結構上看，群眾路線通過政黨有序引領構建了強有力的組織動員體系，規范和引導全民以更為積極的態度關注環境問題，以強烈的社會責任感完善環境政策，進而促使“國家—社會”良性互動；另一方面，從治理過程上看，群眾路線通過雙向政治溝通推動生活方式綠色化，倒逼產業結構生態化，促使全社會自覺參與生態環境保護、切實踐行綠色發展理念，走出了一條經濟社會發展與生態環境保護調和共贏的新路。

其二，“中央環保督察”，即行政動員擘畫“美麗中國”。作為以黨中央權威為支撐的縱向干預機制，中央環保督察是中國生態文明建設中一項穩定有效的制度安排。近年來，在習近平生態文明思想指引下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發《環境保護督察方案（試行）》（2015）、《中央生態環境保護督察工作規定》（2019）、《中央生態環境保護督察整改工作辦法》（2022），從不同的層面規定了環保督察的新方向，為督察工作順利推進奠定了廣泛而堅實的基礎。

考慮到“工具理性”的存在，中央環保督察運行的基本邏輯在于：為避免地方保護主義的干擾，督察通過派駐督察組的方式監督地方政府的環保行為，促使地方環保部門擺脫地方政府掣肘，貫徹落實國家環保決策部署。該運行機制遵循了典型的運動式治理邏輯，通過打斷和叫停科層系統中按部就班的常規運作過程，轉而以自上而下的政治動員調動各方資源和注意力，整治、突破乃至替代原有科層體制中的常規機制，以落實中央政策方針^［21］。按照制度設計，中央環保督察在結果主義導向下主要包括“準備進駐形成報告反饋移交移送問題及線索整改落實”等完整程序。上述環節在“邊督邊改”的機制作用下構成有機整體，并傾向于通過懲罰和激勵為中央決策者提供政策靈感。與此同時，中央環保督察另辟蹊徑設置了公眾參與途徑，通過利用新舊媒體高頻度大范圍地報道督察情況、曝光地方典型違法違規行為，來回應群眾“急難愁盼”的環境問題^［22］。

為建設“美麗中國”，中央環保督察著力啃“硬骨頭”、消除“老大難”，并以一種“高位推動”的“超科層聯結”“超政黨體制”^［23］，對負有生態損害責任的領導干部“一票否決”，從而強化環境治理的權威性。據相關統計數據顯示，截至2023年7月，隨著第二輪中央生態環境保護督察移交問題追責問責工作的全面完成，3371人被問責，其中1692人受到黨紀政務處分，處級以上干部人數達到1615人。可以說，中央環保督察秉持“黨政同責”“一崗雙責”的工作原則，打破了地方環境治理中的部門主義、痕跡主義和短期機會主義。從根本上看，“中央環保督察”將環境治理從部門行動提升至國家行動，這既是對社會主義制度優勢的簡明概括，也是綠色新型舉國體制的具象手段。從2015年底督察開始試點，到2019年啟動第二輪督察，實現對全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團的全覆蓋，再到2023年開啟第三輪督察，生態環境保護督察取得了“中央肯定、百姓點贊、各方支持、解決問題”的顯著成效，并向全社會交出了一份成績斐然的綠色答卷。

其三，“達標錦標賽”，即以“達標”為指向謀劃“美麗中國”。進入新時代，盡管環保指標相對于經濟指標的考核權重發生根本改變，并逐步作為一項“硬指標”在官員考核中發揮實質性功效，但其囿于政府內部的非正式規范而始終無法達致“強激勵”效應，難以真正激活地方政府的環保熱情^［24］。正因如此，面對長期環境保護與短期經濟增長的潛在沖突，中央在“美麗中國”建設背景下開展以“強壓力”為特征、以績效“達標”為免責標準的環保政績考核，即“達標錦標賽”，促使地方不斷壓縮自由裁量空間^［25］。不同于側重定序排名的“晉升錦標賽”，“達標錦標賽”作為綠色新型舉國體制的又一法寶，以設置清晰目標和模糊目標為激勵組合手段，重塑官員的治理思路與偏好，借此兼顧環境領域的“底線”達標要求。扼要而言，GDP政績考核背景下“晉升錦標賽”的核心機制是激勵，而“美麗中國”建設背景下“達標錦標賽”的核心機制則是控制。隨著生態文明體制改革步入“深水區”，中國治理場景中的“達標錦標賽”有利于減少“晉升錦標賽”可能派生的激勵扭曲、動力衰竭和行動偏差等負面效應，引導地方顧及經濟發展的資源環境約束，進而促進環境有效治理。在“達標錦標賽”約束下，地方政府須保質完成環境治理任務，并在此基礎上追求經濟增長績效，由此實現沖突性目標的非對稱兼顧。

“達標”作為“美麗中國”建設的核心導向，實際上是通過設定具體的生態環境標準和政策目標，規范各級政府、社會組織以及企業的環境治理行為。在這種機制下，每一個環保任務、每一項生態建設目標都成為一種“達標”任務，這也意味著實現“美麗中國”的各項目標均需通過一系列的具體指標和標準來度量。這種“達標”的設定，強化了建設“美麗中國”的可操作性和具體性，讓各級治理主體有了明確的工作方向和評價依據。從本質上看，達標錦標賽是一種以目標為導向、任務為驅動的組織模式。在這一模式中，地方政府、企業和社會各界的責任得到了清晰界定。在政府層面，各級政府需要根據國家和地方的達標要求，制定具體的行動計劃，承擔相應的治理責任。在企業層面，企業則需要根據政府的環保要求，進行技術革新、生產調整和綠色轉型，以達到環保標準和節能減排要求。在社會層面，公眾的環保意識和參與度也成為達標過程的重要組成部分。通過這種“達標錦標賽”的方式，環境治理責任得到了全面落實，政策執行中的推諉現象得以避免。

（三）政治屬性、人民至上與黨的生態領導力：綠色新型舉國體制的保障機制

其一，環保任務的政治屬性。政治是典型的歷史經久演化而成的“時間容器”^［26］。沿循歷史脈絡，從為解決溫飽服務，到為經濟發展服務，再到為維持政權穩定服務，環境問題已不再是單純的經濟、社會與技術問題，而是一個“政治問題”或“體制問題”^［27］。正如中國環保事業奠基人曲格平曾在媒體上所呼吁的，“不懲治腐敗要亡黨亡國，不消除環境污染，不保護好生態環境，也要亡黨亡國”^［28］。

進入21世紀，環境問題愈發呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特征，生態環境保護的結構性、根源性、趨勢性壓力不斷疊加。在此背景下，2012年，中共十八大將“生態文明”寫入黨章，同時將“美麗中國”首次作為執政理念和執政目標提出，明確“努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。2015年，黨的十八屆五中全會在審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提到“牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，要求“推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻”。從政治站位來看，“美麗中國”建設是在中國特定政治生態中孕育、發展和不斷完善的一項重大而嚴肅的政治任務，其被賦予政治性，更需要訴諸綠色新型舉國體制所擁有的總體性優勢和結構性力量。一方面，綠色新型舉國體制更加順應新時期“從重點整治到系統治理，從被動應對到主動作為”的趨勢要求，平抑了環境效益、經濟效益和社會效益之間的目標沖突；另一方面，綠色新型舉國體制更加注重多元力量協同參與，既繼承了堅持黨的領導和政府主導的傳統策略，又強調市場和社會力量協同參與創新，有效集成了多主體功能和資源優勢，提升了環境治理的整體效能。“綠色新型舉國體制”與“美麗中國”建設相輔相成，共同構成了中國生態文明建設的重要動力。

其二，人民至上的價值取向。自古以來，民本思想就是中國傳統政治文化的一個重要內容。在從傳統向現代轉型的過程中，中國共產黨將民族主義與民本思想兩大潮流匯合，擔負起重構國家秩序的重任，完成了現代國家建構的歷史使命。就此而言，無論從理論旨趣還是實踐功能來看，人民性都是馬克思主義貫穿始終的思想線索，也是中國共產黨始終秉持的核心價值向度。習近平總書記在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上提出“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”的重要論述^［29］，生動闡釋了中國共產黨“人民至上”的價值理念。

站在新的歷史起點，綠色新型舉國體制之所以能集中力量辦大事、發揮人民的主體地位，關鍵在于始終堅持人民至上的價值原則。“千村示范、萬村整治”“碳達峰、碳中和”“污染防治攻堅戰”等生態工程，凡綠色新型舉國體制所辦之事無一不與廣大人民的切身利益、長遠利益和整體利益密切相關。增進人民生態福祉、保障人民生態權益既是綠色新型舉國體制的出發點，也是落腳點。綠色新型舉國體制的最終目的是提升環境保護的目標優先性，將人民意志貫穿于“美麗中國”建設實踐中。脫離這一原則，綠色新型舉國體制勢必喪失合法性基礎。

其三，執政黨的生態領導力。中國共產黨是“美麗中國”建設的中樞神經，黨的領導則是綠色新型舉國體制運轉的底氣所在。一方面，作為社會主義生態文明建設的常量，堅持和加強黨的全面領導是推動環境治理現代化的前置條件與結構性約束；另一方面，作為社會主義生態文明建設的變量，黨不斷依據治理情勢的演化進行主動性變革和回應性調適，持續優化美麗中國建設的制度安排、政策體系與體制機制，最終創造了世所罕見的生態奇跡^［30］。

伴隨生態文明時代的到來，中國共產黨領導下的生態認知力、生態判斷力、生態決策力、生態協調力、生態動員力以及生態文化力，共同構成“生態領導力”的核心內容（參見圖1）。其中，生態認知力是指黨對生態重要性、生態與經濟關系、環境治理規律及生態文明建設路徑的深刻洞察和科學把握能力；生態判斷力是指黨準確識別生態問題、評估生態風險、把握生態趨勢，為生態決策提供科學依據的能力；生態決策力是指黨基于生態認知與判斷，制定科學合理、切實可行的生態政策與措施的能力；生態協調力是指黨整合各方資源，平衡生態與經濟、社會關系，推動生態建設協同共進的能力；生態動員力是指黨凝聚各方力量，激發全民參與生態保護與建設的積極性和主動性，形成生態治理合力的能力；生態文化力是指黨培育生態價值觀，弘揚生態文化，引導全社會形成綠色生活方式和生產方式的能力。在黨的生態領導力作用下，“美麗中國”建設逐步進入“快車道”，人民群眾的生態權益得到維護，生態環境的治理成效漸趨顯現。應當說，黨領導生態文明建設并非靜態存在的，而是一個不斷演進、動態進階的螺旋式變遷過程。從這個意義上講，作為生態文明時代運用政治手段解決環境污染問題的基礎性能力，黨的生態領導力不僅是貫徹習近平生態文明思想的有力抓手，更是應對“烏卡時代”挑戰的有效武器。

黨的生態領導力之所以能夠在“美麗中國”建設中發揮決定性作用，關鍵在于其能夠整合多種能力為一個有機整體，實現系統性治理目標。首先，通過生態認知力和生態判斷力，黨能夠準確把握生態文明建設的內在規律和發展趨勢，為后續的生態決策奠定科學基礎。其次，生態決策力和生態協調力作為實踐的核心樞紐，將戰略規劃轉化為具體行動。一方面，黨通過頂層設計和制定分步實施計劃，明確了“美麗中國”建設的路徑；另一方面，黨通過在縱向上整合行政體系的執行能力、在橫向上協調社會各界的多元參與，化解了治理過程中的資源約束與利益沖突。與此同時，生態動員力和生態文化力則為生態文明建設注入持久的社會動能。黨以群眾路線為依托，動員各級黨組織、基層單位和全體民眾積極參與生態保護，打造上下聯動、全民參與的生態治理格局。在此基礎上，生態文化力發揮軟實力作用，通過培育全社會的綠色價值觀和文化認同，為“美麗中國”建設提供精神支撐和文化土壤。通過對上述各項能力的系統整合，黨的生態領導力不僅實現了生態治理中“破難點、解痛點”的目標，還成功構建了一個動態、高效、可持續的生態文明建設框架。

四、統籌“常規治理—應急治理”：綠色新型舉國體制何以克服“時間—任務”悖論

恩格斯指出：“一切存在的基本形式是空間和時間，時間以外的存在像空間以外的存在一樣，是非常荒誕的事情。”^{［31］（p.56）}相較于空間，時間是一種有限且不可累積的資源。特別是在“發展是硬道理”的時代環境下，時間成為當前提升中國政府治理績效的主要制約因素。與此同時，在壓力型體制下，以結果為導向的考核機制不僅催生出“上面千條線、下面一根針”“上面千把錘、下面一根釘”等基層工作局面，也加劇了基層部門文山會海的反彈回潮，加之中央減負政策執行極易陷入任務分解與責任攤派的路徑依賴困境^［32］，基層政府可能出現工作量超負荷運轉等現象。由此可見，“時間緊、任務重”是中國地方政府和基層組織在完成自上而下重大任務時經常面臨的工作處境。

一方面，“時間緊、任務重”的雙重限制，凸顯了中國作為“兼收并蓄型國家”^{［33］（p.1）}在趕超型現代化進程中特有的發展要求；另一方面，“時間緊、任務重”的特殊限制也構成一種悖論性質的責任困境，即“時間—任務”悖論^［34］。在治理時間資源不足和治理任務持續堆積的現實背景下，“美麗中國”建設往往會形成“按下葫蘆浮起瓢”的問題，派生所謂的“生態形式主義”。因此，疏解“時間—任務”悖論，增強地方政府面對突發環保任務和偶發生態危機時的敏捷性和注意力，已成為“美麗中國”建設的必解之題。

為契合復雜多變的環境治理實踐，綠色新型舉國體制在中國這樣一個“超大國家”與“超大社會”中應運而生。綠色新型舉國體制的形成是大國治理演進的必然結果，同時也離不開特定制度環境的保障支撐。這一制度環境的核心在于“美麗中國”建設進程中政治系統與任務型制度對科層組織架構的補充和糾偏。前者作為根本組織原則對綠色新型舉國體制的激勵機制進行重塑，為“美麗中國”建設提供適應性行政機制；后者作為特色的制度基因輔助組織化解常規制度與任務環境之間的矛盾沖突，提供與“美麗中國”建設相匹配的工作模式。此外，集體主義文化遺產對個人主義思潮的修正同樣成為“綠色新型舉國體制”的重要支撐。正是在三者共同作用下，綠色新型舉國體制才形成了一系列符合工具理性與價值理性的時間機制，并克服了“時間—任務”悖論，進而紓解了一統體制與有效治理之間的張力^［35］。

（一）政治系統對行政系統的糾偏

“美麗中國”建設“時間—任務”悖論的消解與高效的組織形式和任務的高度政治性密不可分。

一方面，縱向權力的高位推動。在權力向上集中的官僚科層體系中，“高位推動”是一種較為普遍的政策執行方式。具體來說，黨中央通過高位指引和頂層設計，以明確的目標和責任體系推動各級政府的行動，確保了生態文明建設政策能夠順利落地。中央政府不僅為地方政府指明了方向，也為其提供了政策支持和資源保障。依托于科層位階優勢和權能配置規則，“高位推動”可以充分調動地方執行者的注意力和重視程度，為地方協作治理提供合法性基礎^［36］。以生態文明建設領導小組為代表的議事協調機構通過發揮“高位推動”的強激勵作用，自上而下地將環保任務“打包”，逐級發送至各地方政府及其職能部門，從而克服現代科層制橫向結構上的“九龍治水”困境，為快速響應“美麗中國”建設提供“橫向到邊、縱向到底”的組織基礎和行動機制。

另一方面，橫向權力的結構互動。政治性的強調致力于對傳統科層治理進行全方位的基礎改造，其能夠依托黨政體制矯正官僚科層制天然的局限性，在一定程度上消弭行政體系內部價值理性與工具理性之間的張力，整體來看具有對行政系統進行引領與重構的組織優勢。在強大的“出成績”壓力下，以黨委為主體的政治系統通過將黨的意志、政策方針、價值準則滲透到環境治理實踐之中，構筑起同心圓的權力體制，使“美麗中國”建設任務得到全面貫徹與有效執行。當然，“黨的領導”注重統籌、動員與整合，目的是重建中國生態文明的基礎，并非簡單取代行政系統，因此不會削弱或干擾原有行政體系中常規治理任務的正常運轉。換言之，自“美麗中國”戰略實施以來，行政邏輯并非政治邏輯消極被動的“副產品”或“次形態”，二者既分工又合作，其間存在一個復雜而微妙的互動過程。從未來趨勢來看，由于“美麗中國”建設面臨著較強的績效壓力，黨和國家借助政治系統開展環境治理活動在短期內不會消失^［37］。可以說，雙系統并行不悖的黨政統合治理正是綠色新型舉國體制克服“時間—任務”悖論的關鍵所在。

（二）任務型制度對規范性制度的調適

“時間—任務”悖論的化解還得益于任務型制度對規范化制度的靈活調節。“任務型制度”指的是圍繞解決某一具體任務而建立的特定制度。其核心在于“任務導向”，制度的存在和運作都是以完成特定任務為基礎和前提。在“美麗中國”建設進程中，中央環保督察、河湖長制等任務型制度暫時打破了妨礙組織高效運行的繁文縟節，加速甚至繞過了一些正式組織的程序規則，從而凝聚“集體意志”和創造“集體記憶”，構建了環境治理“想象的共同體”。不僅如此，任務型制度還發揮替代性規范的作用，提高了傳統科層組織在不同任務情境中的應變能力。換言之，以中央環保督察、河湖長制等為代表的任務型制度的設立并非意在解構科層制的正式規則，而是為其提供適應性和靈活性。在任務型制度的調節下，綠色新型舉國體制得以實現剛性程序與柔性溝通、專業思維與政治思維、非人格化與主動性的對立統一，并憑借超小化的時間跨度、巨大化的資源集中與戰役化的行動策略成為環境保護的“壓艙石”和“穩定器”，進而緩解了“美麗中國”建設工作緊迫性與工作艱巨性之間的張力。

（三）集體主義文化對個人主義思潮的修正

兩千年大一統國家的政治形態孕育了中華傳統文化的“天下觀”。“天下觀”是中國政治實踐一以貫之、根深蒂固的世界觀，是王道哲學中不可或缺的一部分^{［38］（p.247）}。因此，傳統中國的國家治理模式可以簡單地用“家天下”來概括。早在西周時期，分封制和宗法制便培育了“家國同構”的文化土壤。回顧中華文化的發展歷程，“君子和而不同，小人同而不和”“大道之行也，天下為公”“夫和實生物，同則不繼”“修身齊家治國平天下”等，都蘊含著“家國一體”的文化基因，展現著中華傳統的家國關系。在經歷近代巨大社會變革之后，傳統中國“家國一體”的結構并未徹底瓦解，而是仍舊塑造著現代中國的基本組成方式。鐫刻于中國文化深處的“家國情懷”漸趨融入現代國民的日常生活中，塑造了集體利益與個體責任相統一的價值觀念，成為一種壓倒性的道德情感力量。盡管自改革開放以降，隨著現代化進程的不斷加快，傳統社會日益遭受市場沖擊，個人主義思潮影響擴大，但實踐表明，在儒家“家國天下”文化影響下，中國人民面對個人利益與集體利益的矛盾時，往往優先考量集體利益。

一定程度上講，集體主義不是抽象的概念，而是歷史的范疇。從社會發展的向度來看，作為“中國之治”背后的文化力量，集體主義厚植于中國文化土壤，是當代中國社會進步的主旋律。集體主義既是中華民族的優良傳統，也是綠色新型舉國體制的價值內核。受集體主義文化影響，綠色新型舉國體制崇尚“全國一盤棋”，偏重整體、系統思維^［39］。沿循集體主義價值觀，綠色新型舉國體制較好地統籌了常規治理與應急治理措施，既依循“協商—合作”的科層制邏輯強化了既有治污規則、常設機構、財政預算等常規管理舉措，也遵循“刺激—回應”的運動式治理邏輯創設了環保攻堅任務第一責任人、跨科層協作、準軍事化管理等應急治理措施，為全面推進“美麗中國”戰略、克服“時間—任務”悖論提供了經驗參考。

五、結論與討論

理論的要旨不在于給出一個判斷，而在于描繪出一幅圖景，一幅揭示事物不同面向之間的隱性聯系并能夠據此建立對未來之更多想象的圖景^［40］。“綠色新型舉國體制”便是理解“美麗中國”建設的內在圖景。實際上，本文不僅呈現了新型舉國體制的一種具體形式——綠色新型舉國體制，更重要的是揭示了綠色新型舉國體制的運作邏輯：從集體主義出發，建立一套符合國家環保主義的組織原則（參見圖2）。倘若把這種理解放置于“美麗中國”建設的歷史進程中，我們將更清晰地認識到其意義所在。黨的十八大以來，中國共產黨將經濟和社會的可持續發展作為其基本政治信條，并借助群眾路線與環保督察在全國范圍內掀起一股巨大的“綠色浪潮”，以此謀求傳統政治結構和政策的“綠化”。因此，面對“達標”約束下的“晉升”機遇，構建綠色新型舉國體制的核心要義就在于提供生態文明建設所需的政治性和組織性。

“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于政黨的力量。那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度穩定的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨。”^{［41］（p.341）}執政黨無疑在綠色新型舉國體制構建中扮演了非常重要的角色。作為一個典型的馬克思主義使命型政黨，中國共產黨在執政過程中擔負起領導生態文明建設的重任，即通過增強性目標的設定，規定了“美麗中國”建設“達標治理”的基本屬性。簡言之，執政黨充分發揮戰略控制和組織整合兩種功能，以“零容忍”的態度協同推進降碳、減污、擴綠、增效，為加快構建“環境治理共同體”提供有力支撐。

在綠色新型舉國體制的框架下，生態文明建設不僅僅是一項政策議程，更是深刻影響國家治理結構和社會秩序的戰略任務。正如“美麗中國”建設的本質所揭示的那樣，環境治理不僅是一項技術性任務，還需要與國家的社會價值觀、文化背景以及政治體系相互交織。綠色新型舉國體制通過強化黨和國家在生態治理中的主導作用，不僅有效推動了環境政策的制定與實施，還促進了社會各界對生態文明的認知和參與，凝聚起了廣泛的共識。更重要的是，這一體制的創新之處在于它超越了傳統治理模式的局限性，突破了單純的行政指令與法規制約的弊端，通過集體行動與系統性組織調配，建立了一種協調性、前瞻性和可持續的生態治理機制。該機制既注重短期的環境目標達成，也兼顧長期的綠色發展戰略，確保了生態文明建設能夠與中國社會經濟的高速發展相適應，并最終走向共建共享的綠色未來。通過這一實踐，中國不僅展示了其應對全球環境挑戰的決心，也為世界各國提供了一個“發展與保護并重”的治理范本，彰顯了中國式現代化的獨特價值和前瞻性視野。

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［責任編輯：賈雙躍］

Green New National System： China’s Experience in Environmental Governance Modernization

Yang Xu1， Zhao Yuanyue2

（1.Tongji University， Shanghai 200092;

2.Renmin University of China， Beijing 100872）

Abstract：In order to accelerate the construction of Chinese-style modernization of “harmonious coexistence between man and nature”， China’s political leadership has proposed the grand idea of implementing the “green new national system”. The formation of a “green new national system” that matches the construction of “Beautiful China” is a vivid description of environmental governance nationalism， emphasizing that local governments mainly undertake and transmit environmental pressures from different aspects in environmental protection work. In the new historical period， the “green new national system” cleverly uses the “mass line”， “central environmental protection inspection” and “standard-reaching championship” to demonstrate the powerful synergy of collectivism with its “silent” infectiousness and “wild geese leaving traces” profoundness. As China’s ecological civilization construction enters a critical period of superimposed pressure， the political attributes of environmental protection tasks， the value orientation of people-first and the ecological leadership of the ruling party provide continuous legitimacy and contractual support for the standardized actions of the “green new national system”. The practice of building a “Beautiful China” shows that “the political system corrects the administrative system”， “the task-oriented system adjusts the normative system” and “the collectivist culture corrects the individualistic trend of thought” will help the “green new national system” break through the “time-task” paradox.

Key words：ecological civilization， “Beautiful China” construction， green new national system， collectivism， the party’s ecological leadership