國家公園地方立法的形式主義困境及其克服

摘 要：國家公園作為我國生態文明建設的“國之重器”，需要立法層面的頂層設計。在中央立法缺位的情形下，通過地方立法為國家公園提供立法保障成為一種可供選擇的立法模式，同時可為中央立法積累經驗。當前國家公園的地方立法存在形式主義困境，主要表現為立法模式的趨同化和立法內容的同質化。國家公園地方立法的形式主義根源于國家公園立法領域的央地事權認知不清，具體表現為央地立法價值的認知偏差、央地事權配置的規范模糊以及法制統一禁限的風險規避。因此，需要通過充分認識并發揮地方立法的價值、建立央地事權劃分的動態調整機制以及強化正確的風險防范舉措來消解國家公園地方立法的形式主義困境。

關鍵詞：國家公園；地方立法；形式主義；央地事權劃分

基金項目：國家社會科學基金一般項目（20BFX167）；臺達集團中達環境法學教育促進計劃

作者簡介：王社坤，西北大學法學院教授，法學博士，從事環境與資源保護法學研究；趙亞朦，鄭州西亞斯學院文法學院助教，從事環境與資源保護法學研究。

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A" 文章編號：1671-6604（2025）02-0072-11

一、 問題的提出

建立國家公園體制，是推進我國生態文明體制改革和美麗中國建設的一項重大任務。習近平總書記強調，“推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境”習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[G].北京：中央文獻出版社，2017：110.。當前，實踐中的國家公園法與自然保護地法的關系存在一定爭議，國家公園法的性質定位尚不明晰，國家公園法進程緩慢，已明顯滯后于國家公園體制改革的現實需求。客觀來看，全國性立法的“試錯”成本極其昂貴。因此，在具有穩定性、成熟性的全國性法律尚未頒布的背景下，由地方進行立法試驗和制度創新是最優的戰略安排封麗霞.大國立法的邏輯[M].北京：商務印書館，2022：340.。截至2024年底，我國各地共計頒布施行十余部國家公園地方立法，為國家公園的創建與保護管理實踐提供了有效的立法保障。但值得注意的是，當前國家公園地方立法中存在形式化現象。

國家公園地方立法體現了央地事權在生態文明建設領域的博弈，因此在探討國家公園地方立法時，應當認清地方立法障礙的主要根源——央地事權。一部完整的國家公園地方立法涉及形式范疇的立法模式和實質范疇的立法內容，每一范疇的具體建構都應當契合央地權力結構和分配的價值導向。因此對于學界來說，現階段亟待打破央地事權劃分所衍生的立法羈絆，探究完善“有特色、可操作、有實效”的國家公園地方立法。唯有此，才能為已經被正式列入十四屆全國人大立法規劃一類項目的國家公園法提供有效的地方經驗支撐。以下將以現行有效的國家公園地方立法為例，對其形式主義的表現、成因和解決對策展開分析。

二、 國家公園地方立法的形式主義困境

《中華人民共和國憲法》第三條從實質上確立了中央統一領導、地方適度分權的縱向立法體制劉超.《長江法》制定中涉水事權央地劃分的法理與制度[J].政法論叢，2018（6）：81-93.。中央立法缺位的背景下，地方“先行先試”的立法試驗帶動中央立法的發展是我國在長期實踐中探索出的一條有益經驗。截至2024年底，針對首批5個國家公園，共計有8部綜合性地方立法以及2部專項性地方立法被頒布5個國家公園分別是武夷山國家公園、三江源國家公園、海南熱帶雨林國家公園、大熊貓國家公園和東北虎豹國家公園。8部綜合性國家公園地方立法分別為《江西省武夷山國家公園條例》《福建省武夷山國家公園條例》《三江源國家公園條例（試行）》（2024修正）、《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》《甘肅省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》《陜西省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》《四川省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》《四川省大熊貓國家公園管理條例》。2部專項性地方立法分別是《海南熱帶雨林國家公園特許經營管理辦法》和《海南省人民政府關于由海南省公安廳森林公安局及其直屬分局行使海南熱帶雨林國家公園區域內林業行政處罰權的決定》。。由于2部專項性地方立法側重點不同，本文僅將8部綜合性國家公園地方立法文本作為考察對象，按照“形式范疇—實質范疇”的邏輯理路，分別從立法模式與立法內容兩個角度探索國家公園地方立法的實踐樣態。結果表明，我國現有國家公園綜合性地方立法存在立法模式趨同、立法內容同質化的形式主義現象。

（一） 國家公園地方立法模式的趨同

立法模式作為承載特定歷史條件下法律價值導向的重要工具，其影響貫穿了立法活動的全過程。以不同的法律構成要素為視角，地方立法模式大致存在四種劃分方式：一是依照立法權的配置模式分為集權主導型立法與分權主導型立法；二是按照立法表現形態分為統一型立法模式、分散型立法模式和滲透型立法模式；三是依據立法內容分為詳述型立法模式和概括型立法模式；四是根據立法主體分為人大立法模式和政府立法模式陳書全，王開元.共享單車地方立法研究——以立法模式選擇為視角[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2018（3）：103-109.。

結合地方立法模式劃分方法，考察我國首批5個國家公園綜合性地方立法，可以將我國國家公園地方立法的立法模式歸納為： （1） 分權主導型立法。8部綜合性國家公園地方立法的出臺是基于中央立法缺位背景下的現實考量，是地方權力機關或地方政府在其立法權限范圍內率先開展的低位階性創制規范活動，順應自下而上的立法進程，是將地方試驗經驗上升為國家層面統一立法范疇的暫時性戰略安排。（2） 統一型立法模式。8部綜合性國家公園地方立法均是針對某一國家公園專門制定統一的條例或者管理辦法，注重國家公園所涉及的法律關系調整的統一性以及相關保護管理的整體性與協調性。（3） 詳述型立法模式。8部綜合性國家公園地方立法均對相關主體的權利義務規范進行明確規定，強調管理部門的職責劃分，重點解決權限交叉、多頭管理等突出問題。（4） 人大立法模式。8部綜合性國家公園地方立法的制定機關均是人大常委會。總括而論，我國現有國家公園地方立法在立法模式方面具有高度趨同性。

（二） 國家公園地方立法內容的同質化

一部完整的地方立法由一套遵循著一定體系和結構的制度組成焦琰.我國飲用水水源保護地方立法的目標優化、模式創新與制度完善[J].環境保護，2021（9）：48-51.。立法結構構成國家公園地方立法的骨架，具體制度則是連接這些骨架的血與肉。綜合考量立法結構與制度安排兩個維度才能完整地探析國家公園地方立法的內容。

1. 立法結構。立法結構是立法的內容框架張守文.增值稅改革與立法的法治邏輯[J].政法論叢，2023（2）：3-12.。5部綜合性國家公園條例均采取“總—分”結構形式，在章節設置上大致圍繞總則、規劃設立、管理體制、資源管護、利用服務、法律責任與附則展開。《江西省武夷山國家公園條例》《福建省武夷山國家公園條例》的章節設置與《四川省大熊貓國家公園管理條例》存在重合。3部綜合性國家公園決定的條文設置大體相同，其中《四川省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》的條文在其余兩部立法中均可找到對應，其余兩部立法也僅有4條條文之差。由是觀之，各地方立法的章節條文設置順序雖有所調整，名稱有所變化，但是整體來看，各個立法的章節條文設置均能在平行或者交叉的“連線中”尋求到呼應。

2. 制度安排。制度的有效存在是法律之所以存在的先決條件和實質本體。從制度視角而言，立法目的、立法原則與立法規則三類條款構成一部體系完整的立法王社坤，焦琰.國家公園全民公益性理念的立法實現[J].東南大學學報（哲學社會科學版），2021（4）：50-59.。國家公園地方立法的價值取向一致，立法目的與立法原則必然近似，由此本文主要從立法規則角度揭示8部綜合性國家公園地方立法在制度設計方面的同質性。

一是建立統一事權、分級管理體制。8部綜合性國家公園地方立法均強調建立統一的國家公園管理機構，并由其統一行使國家公園管理職責，實行以省級政府為主、國家林草局為輔的雙重領導管理體制。此外，它們還注重分級行使所有權，開展自然資源本底調查與確權登記等工作，建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制。二是健全以財政投入為主的多元化資金籌措保障機制。8部綜合性國家公園地方立法均強調資金籌措的多元化，注重社會力量以資金投入方式參與國家公園的保護、管理與運行。三是加強自然生態系統保護，實行分區管控制度。8部綜合性國家公園地方立法著重進行分區管控，實行差異化保護管理，雖然分區類型存在略微差異，但是分區管控的具體要求高度相似。四是建立社區共管機制以及多元化社會參與機制。8部綜合性國家公園地方立法重視周邊社區居民的協調發展問題，通過簽訂協議等方式實行社區共管，鼓勵當地居民參與國家公園的保護，實現生態效益與經濟收益雙增長。此外，多元化的社會參與機制也是各地方國家公園立法的亮點。五是強化實施保障。8部綜合性國家公園地方立法側重建立以考核評估、領導干部離任審計與生態環境損害責任追究制度為主體的生態保護績效考核機制。

由此觀之，8部綜合性國家公園地方立法的核心立法規則較為一致，整體架構體現出“大而全”的特征，形式主義現象較為嚴重。

三、 國家公園地方立法形式主義的原因探析

我國國家公園地方立法模式的選擇是分權主導型立法，本質屬于創制性立法范疇，不存在與上位法的抵觸問題章劍生.論地方差異性立法及其限定[J].法學評論，2023（2）：139-146.，但是當前的國家公園地方立法存在立法同質化的問題。制定有特色、可操作、有實效的國家公園地方立法，必須突破“國家公園”這一限定，挖掘其立法陷入形式主義困境的本質原因——央地事權，通過分析央地事權劃分來探究國家公園地方立法的形式主義根源。

（一） 思想層面：央地立法價值的認知偏差

亞里士多德曾經指出，“事物如為數過多，就難以制定秩序。為無定限的事物創制秩序，只有神才可能”亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965：354.。憲法第五十八條與第一百條分別規定了中央立法機關的立法權限與地方立法機關的立法權限，成為“中央集權、地方適度分權”立法模式的制度來源。這不僅是總結與吸取長期以來我國處理央地關系的經驗的必然結果，也是順應我國地域遼闊、人口規模龐大、民族多元化與地方發展極不平衡的國情的科學選擇。但是囿于深受中央集權單一制國家結構形式理論的影響，人們習慣于認為我國地方立法始終不能擺脫作為中央立法“傳聲器”的桎梏，甚至有觀點認為我國沒有實質意義上的地方立法權封麗霞.大國立法的邏輯[M].北京：商務印書館，2022：357.。這種思想觀念成為對地方立法價值認知出現偏差的“導火索”，致使地方立法怠于創新，“沉溺”于消極與被動的氛圍，疏于“解決地方特色問題”功能的彰顯。

基于上述認知誤區，實踐中不乏“嚴格限制地方立法權”甚至“取締地方立法權”的聲音。一些觀點否認地方立法的價值，認為地方立法機關的立法能力與經驗較為匱乏，將立法權限下放至地方有權力濫用、損害法制統一的風險曹海晶，王衛.設區的市立法權限限制研究[J].湖南大學學報（社會科學版），2020（5）：133-140.。此外，央地分權“一放就亂”的長期演變規律表明地方立法權的放大是導致“地方割據”的原因之一焦洪昌，馬驍.地方立法權擴容與國家治理現代化[J].中共中央黨校學報，2014（5）：41-46.。也有不少學者雖然肯定地方立法的價值，但是對地方立法的發展趨勢卻持消極看法。他們認為我國法律體系漸趨完備，中央立法幾乎囊括了社會生活治理的方方面面，地方創制性立法的發揮空間急劇縮減，并且法律保留事項猶如警戒線一般不容突破，地方立法只能在細化上位法中做工作封麗霞.大國立法的邏輯［M］.北京：商務印書館，2022：356.。

由此觀之，在對待中央與地方立法關系時，強調中央立法的集中統一領導與優越性是目前立法實踐與理論認知的共性。地方立法的誕生即伴隨著不抵觸上位法與維護法制統一等限制，有消解地方立法機關工作積極性的可能。人們也往往片面看待地方立法權設置的初衷，將限定于上位法范疇的“拾遺補闕”視為主要甚至唯一的功能，忽略了更深層次的滿足不同利益需求、彰顯人民民主價值的功效。映射在國家公園地方立法實踐中，就表現為地方立法機關缺乏潛心鉆研、收集民意、立足實際以提升立法質量與實效性的熱忱與動力。

（二） 規范層面：央地事權配置的規范模糊

地方立法存在地方性法規、地方政府規章與地方規范性文件三種規范形式。基于效力位階考量，國家公園管理牽涉縱向、橫向多層級行政隸屬以及多方利益關系，是一項復雜而且任務艱巨的系統工程，以更高位階的立法進行規制是突破當前困境，實現最完整、最嚴密生態環境保護的題中之義。此外地方政府規章有其自身的局限性，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）并未將創制性立法放權至地方，且先規章后法規僅是因行政管理迫切需要的特殊情形馮濤.關于用好地方性法規與地方政府規章的粗淺思考[EB/OL].（2017-09-13）[2023-12-05].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028868.htm.，以地方政府規章規制國家公園有越權立法之嫌。因此，本文探討的國家公園領域央地事權配置主要集中于全國人大及其常委會立法權限與省一級人大及其常委會立法權限的劃分。

關于央地事權配置的模式，學界存在二分法與三分法兩種觀點。持二分法觀點者認為因受制于單一制國家結構形式的影響，我國央地事權的配置由中央專屬立法事權、中央與地方共同立法事權構成陳誠.央地關系視角下區域環境協同立法的完善路徑[J].理論月刊，2022（2）：123-133.。持三分法觀點者則根據《立法法》對地方立法事項分類標準的不同，將二分法中中央與地方共同立法事權拆分為地方性事務立法事權、中央與地方共同立法事權王克穩.論中央與地方立法機關立法事項的劃分[J].行政法學研究，2022（3）：114-129.。鑒于二分法的劃分方式立足我國立法體制，且更貼近法制統一的要求，本文將央地事權配置置于二分法視野下探討。

明確列舉中央立法事權，模糊規定或概括性授權央地共同立法事權是單一制國家立法的典型特征封麗霞.中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路[J].政治與法律，2017（6）：16-32.。作為全球最大的單一制國家，我國央地事權規范亦呈現這一明顯特征，《立法法》第十一條對中央專屬立法作出明確規定，而央地共同立法事權則需要通過相關語境加以解構，最終將其規制邊界限于執行性立法、地方事務性立法與先行性立法三項模糊領域。這一特征加深了地方立法機關未來立法權限的不穩定性與不可預期性廖健，周發源.中央與地方立法機關相互關系辨析與重塑[J].湖南社會科學，2015（4）：57-63.，成為地方立法機關面對中央立法時不安感的來源。總而言之，我國中央與地方立法權限劃分模式的歷史更迭表明，中央與地方立法事權的配置符合博弈論范疇中“零和博弈”的演進規律，即一方的收益與另一方的損失相掛鉤同①.。隨著《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》以及行政三法的出臺與修改，中央對地方立法權不斷收緊，地方立法空間愈發受到限制。

由此，國家公園地方立法機關礙于自身權限的不穩定性與不可預期性，行使立法權的主動性與積極性逐漸消減。反映在立法過程中，則是基于超越立法權限的憂慮，對地方立法權非充分行使，僅局限于國家層面政策文件的內容范圍，不敢有更多的積極作為。基于權力限制，實踐中不能對地方具體突出問題創設出有實效的規定，致使仍然存在多頭管理、運行機制不暢、分區管控邊界重疊、特許經營屬性模糊等問題。此外，8部綜合性國家公園地方立法在司法實踐中尚未成為裁判依據，不能成為解決實際矛盾的有效規范。反映在立法結果上，則是對中央立法或是其他地方立法的高度模仿甚至照搬照抄。

對于國家公園地方立法機關而言，當前央地事權配置的規范還比較模糊。根據《立法法》第八十二條規定，當國家公園中央立法生效時，先行性的國家公園地方立法需要重新接受是否抵觸的檢視。在此過程中，如若國家公園中央立法“侵占”某些地方立法權限且要求地方承擔相應職責時，地方立法機關便對之束手無策。8部綜合性國家公園地方立法陷入形式主義困境的現狀表明，面對立法權限的不穩定與不可預期，“隨波逐流”式的工作態度與方法成為各地立法機關的共同選擇。

（三） 現實層面：法制統一禁限的風險規避

就我國而言，影響央地事權劃分的實質原因在于政治追求，其背后的邏輯主線是單一制國家對集中統一的政治權力的支配，在這一過程中，法制統一是不容置疑的先決要件，也是貫通整個法律體系的重要原則。全國人大始終在各種場合著力重申法制統一，強調地方立法要和中央立法保持一致，禁止違反與抵觸上位法俞祺.論立法中的“地方性事務”[J].法商研究，2021（4）：116-129.。而地方立法有效規制地方特色突出問題的前提是地方立法機關具有開拓創新的精神與毅力，但是，這種地方創制性立法可能會伴隨著超越立法權限、擔負試錯成本等未知風險。在維護國家法制統一要求的束縛下，中央與地方立法事權配置的模糊性導致地方立法機關缺乏相應的權力“救濟”機制，國家公園地方立法機關選擇保守主義的立法態度，高度參照與效仿已有立法，實則為規避立法風險的理性使然，正所謂模仿是個體在有限理性支配下降低風險的天然反應汪寶，覃誠，趙振宇，等.同群效應對企業金融化行為影響的模型構建及實證[J].蘭州學刊，2022（9）：27-41.。

在具體實踐中，國家公園地方立法機關往往將立法抵觸視為過錯，而將立法重復視為無功。在過錯與無功的抉擇中選擇高度模仿甚至照搬其他國家公園地方立法的立法模式與內容，演變成“不求有功，但求無過”的現實選擇。當國家公園地方立法需求迫切但又無上位法參照時，國家公園地方立法機關寧可視而不見，也絕不成為突破者。建立國家公園體制試點初期五年間，僅有《三江源國家公園條例（試行）》與《武夷山國家公園條例（試行）》兩部地方立法出臺，且均屬于試驗性實施性質。當各地需要解決的實際問題存在差異時，國家公園地方立法機關寧可互相模仿復制，也不愿意根據地方實情銳意創新。例如，三江源國家公園與武夷山國家公園分別位于我國的西部與東部，在地理位置、氣候條件等方面差異顯著，但是這兩個國家公園的地方立法在規劃建設、分區管理、生物多樣性保護、生態修復等多方面的側重點存在趨同，缺乏獨特性。

此外，備案審查是服務于法制統一原則的重要制度，也是檢視地方立法合法性的主要抓手。基于地方創制性立法適用范圍與傳播范圍的有限性，在備案審查制度之下，國家公園地方立法機關傾向選擇保守但可規避風險的做法。一方面，部分創制性地方立法確實存在“超越立法權限”“違背立法精神”等風險；另一方面，審查機關不熟悉地方實情，也總是偏向于比照其他已有中央立法。因此，出于降低地方立法被審查修改或者廢止的概率，地方立法機關會參照審查機關的“喜好”制定相關規范。反映在國家公園地方立法實踐中，8部綜合性國家公園地方立法的條旨可以在中央層面關于國家公園的行政法規、部門規章以及黨內法規制度中找到呼應。由此可見，仿照已有立法或是中央政策文件比創制性立法的安全指數高得多，至少前者的條文能夠經受住審查機關的檢驗，地方立法機關不易陷入被問責的窘境。但是，其免于立法問責的同時失去了在“有特色”原則指導下創設實效性規范的本色，這也是國家公園地方立法擺脫不了落入“立法同質化”之窠臼的原因所在。

四、 國家公園地方立法形式主義的克服

習近平總書記強調：“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題”習近平.堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障[J].中國民政，2021（6）：4-9.。國家公園地方立法破解立法同質化、“大而全”等形式主義困境的要點在于充分認識并發揮地方立法的價值，建立央地事權劃分的動態調整機制，強化正確的風險防范舉措。

（一） 充分認識并發揮地方立法的價值

在統一的法治單元格局下，各地區文化與經濟社會發展程度存在差異的基本國情決定著我國面臨如何平衡超大規模空間治理的難題。尤其在處于社會深度轉型的關鍵時期，中央統一立法與各地區千差萬別的立法需求之間的張力愈發凸顯封麗霞.大國立法的邏輯[M].北京：商務印書館，2022：333.。因此在處理迥然相異且錯綜復雜的地方事務時更有賴于地方立法功能的發揮。將部分法治事項通過立法授權的形式納入地方治理范疇，激發地方立法機關立足當地實情、自主與靈活地針對地方特色矛盾制定實效規范，對于實現我國立法的高質量發展、提升國家治理能力與治理水平具有重要意義。

著眼于國家公園領域，在中央立法缺位的情形下，地方根據不同國家公園的地域分布、資源稟賦、自然資源資產產權、保護對象、社區化程度等因素，差別化、針對性地探索“一園一法”模式秦天寶，劉彤彤.國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解[J].中國地質大學學報（社會科學版），2019（6）：1-12.，為國家公園的創建與保護管理實踐提供了有效的立法保障。國家公園地方立法之于國家治理的特殊價值在于以下幾點。

1. 滿足多元化立法需求。我國5個國家公園的地理位置分散，自然條件差異較大，因此保護的側重點也大相徑庭。例如，三江源國家公園因是長江、黃河、瀾滄江的發源地而得名三江源國家公園管理局.公園基本概況及核心價值[EB/OL].（2023-09-18）[2023-12-05].http：//sjy.qinghai.gov.cn/about/gk/16606.html.，顧名思義其立法重點當在于保護水資源；四川省大熊貓國家公園內分布的野生大熊貓的數量約占全球總數的72%張超群.大熊貓國家公園：不止保護大熊貓.[J].瞭望東方周刊，2023（8）：50.，立法目的當偏重野生動物物種的保護；武夷山國家公園保存有同緯度面積最大且最典型的亞熱帶森林生態系統武夷山國家公園管理局.公園簡介[EB/OL].（2017-08-21）[2023-12-05].https：//wysgjgy.fujian.gov.cn/gygk/gyjj/.，保護重心當在于森林生態系統。國家公園地方立法理應克服自然環境與資源稟賦分布不均的影響，針對不同國家公園的特色立法需求，制定出切合實際的治理方案。同時，國家公園地方立法具有“船小好掉頭”的優勢，在探索滿足地方治理需求的實效規范時，能夠將經驗與教訓第一時間反饋于后續治理工作當中，從而推動地方立法更加科學化。

2. 彰顯人民民主價值。中央立法一般偏向于共同原則與普遍規則的建立，導致在解決地方特色問題時出現實效性差的弊端。相較于中央，地方往往是與公眾聯系更為密切的時空單元，能夠最先感知各種紛繁復雜的利益沖突與社會矛盾。作為落實立法“最后一公里”的責任者，地方應當敢于面對并解決這些問題。又因為地方屬于小型治理單元，在制定解決方案時，公眾直接參與行使民主權利的可能性大幅提升，對治理規范的重視程度與認同度也隨之高漲。國家公園地方立法也應遵循這一演進路徑，通過拓展公眾參與渠道正視地情、重視民意，發揮公眾在國家公園地方立法中作為監督者和信息提供者的雙重作用，使人民民主價值在公眾參與的過程中得以彰顯。

3. 為中央立法積累經驗。鑒于全國所有自然資源資產分級代理行使的實然狀況，同時考慮到中央立法機關的精力和效率，國家公園地方立法自然有其固有的立法空間和價值。一方面，在尚未制定國家公園中央立法時，地方立法就可以發揮靈活快速的特點，通過小切口、小快靈立法先行先試，形成各個國家公園立法的“地方知識”，進而形成國家公園立法的普適性經驗，為中央立法提供可資借鑒的素材與經驗。另一方面，即使已經存在相關的國家公園中央立法，地方立法也可以對原則性、概括性條款予以細化和具體化，從而增強國家公園中央立法的針對性和操作性，并通過地方立法的實施為未來國家公園中央立法的修訂完善提供經驗。

國家公園地方立法機關應當客觀全面地了解地方立法的上述價值，聚焦地方實際問題，提升創新意識與能力，助力國家公園地方立法破解形式主義難題。

（二） 建立央地事權劃分的動態調整機制

麥迪遜曾感嘆：“標出全國政府和州政府的權力的適當界限，必然是一項同樣艱巨的任務。每個人會根據他習慣于仔細考察和辨別性質廣泛而復雜的事物的程度來體會這種困難。”漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M].程逢如，在漢，舒遜，譯.北京：商務印書館，2015：214.事實上，對待央地事權，人們可以通過相關規范對其作出較為清楚的劃分。譬如《關于推進國家公園建設若干財政政策的意見》（國辦函〔2022〕93號）按照自然資源等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，將國家公園建設與管理的具體事務進行劃分，規定中央專屬事權主要集中在“中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園管理機構運行和基本建設”，地方事權則主要集中在委托代理的國家公園基本建設與國家公園管理機構運行、社會管理、經濟發展、公共服務、風險預防與應對、市場監管等事項。但是立法具有局限性，無法囊括所有權利義務，也無法準確預見未來需要加以規制的事項，國家公園地方立法也不例外。

因此，隨著社會變遷，央地事權劃分并非一成不變，而應根據時代要求做出相應改變。實際上，不同時代的實踐要求背景下，相同的事權劃分原則或者標準主導的央地事權范圍是可變的。例如，在非國有財產征收、征用領域，中央的專屬立法權限原本僅限于對非國有財產的征收；但是2015年修正的《立法法》則進一步將中央專屬立法的權限范圍擴展至對非國有財產的征用，從而縮小了地方立法的權限范圍。因此，央地事權配置模糊性的解決辦法并非對央地事權作出固定不變的劃分，而是需要找到程序性的對策，獲得劃分權力界限的方法封麗霞.中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路[J].政治與法律，2017（6）：16-32.。這就要求人們在關注央地事權劃分的制度化結果的同時，考量獲得該種結果的標準、程序和對策。這還需要適時變動與修改相關法律法規，充分發揮立法解釋和司法解釋作用，促使規范層面的文字表達與持續變遷的社會生活相契合，使央地事權劃分的具體結果能夠在社會生活變遷過程中與時俱進。

由于中央立法權與地方立法權分屬不同利益與權力范圍，二者的運行過程不可避免伴隨著一定沖突和矛盾，受外部環境的影響，這些沖突和矛盾會呈現不同內容和形式，而解決它們的過程，實際上就是對央地事權劃分進行動態調整的過程。因此，應當構建集規范性與可操作性于一體的中央和地方權力沖突調和程序，建立央地事權劃分的動態調整機制，將央地事權的動態調整納入透明、穩固、常態以及可預期的法制軌道，消弭國家公園地方立法機關對自身權力不穩定的擔憂。

（三） 強化正確的風險防范舉措

首先，平衡“安全立法”與“有用立法”。國家公園地方立法機關對創制性立法持消極態度的重要原因在于潛在的超越立法權限、違背立法精神等風險，但是地方立法實效性的提升常常需要地方立法機關克服這一思維，立足實際需求創制新的權利義務，由此產生的便是“安全立法”與“有用立法”之間的矛盾。這一矛盾產生的根源在于法制統一適用標準的模糊性，地方立法與中央立法規定不一致或者超出中央立法的范圍等情形，到底是違背法制統一原則還是在法制統一原則允許的范圍內對中央立法的細化完善，實踐中對此尚沒有明確的定論，國家公園地方立法機關只能秉持謹慎態度做出嘗試。即便如此，有時國家公園地方立法機關的行為也會突破理論認可的范圍。譬如，部分國家公園地方立法機關基于對違法相對人懲戒有效性的考量，認為地方性法規可以適當突破處罰限度設定罰款俞祺.地方立法適用中的上位法依賴與實用性考量[J].法學家，2017（6）：14-28.。這種平衡“安全立法”與“有用立法”的探索本身具有重大意義，但更為主要的是厘清地方立法權的運行空間，確保地方立法機關制定的規范既“安全”又“有用”。

其次，根據實際需求提供立法供給。法制統一原則指導下“有用立法”的核心要義在于國家公園地方立法機關根據實際需求提供立法供給，這也是破解國家公園地方立法形式主義困境的基本途徑之一。對實際需求的有效判斷立足對需求信息的精準獲取，因此國家公園地方立法機關可以協調相關行政機關進行立法起草工作。行政機關因自身職能所掌握的需求信息較立法機關更為繁多且專業，行政機關起草國家公園地方立法能夠直接提煉出實際執法過程中的制度需求，節約國家公園地方立法機關向行政機關收集相關信息的成本。從立法受眾角度看，國家公園地方立法機關可以在發揮公眾雙重身份作用的基礎上，自覺接受監督，開展扎實的立法調研工作，想群眾之所想，急群眾之所急，以地方特色問題為基本點，發揮創新能動性，制定出高質量有實效的地方立法。

最后，優化備案審查制度。國家公園地方立法的實踐表明，如何平衡地方創制性立法與法制統一的關系是地方立法亟待解決的重大理論與現實問題李建新.現代治理體系構建中的地方治理定位與地方立法權限[J].河南財經政法大學學報，2023（2）：25-35.。備案審查是基于我國國情并經過長期探索總結出來的具有中國特色的憲法監督制度，對于踐行下位法不抵觸上位法原則、維護法制統一以及督促立法機關依法行權具有重要意義。國家公園地方立法的完善需要備案審查制度的保駕護航。當前，實踐中關于備案審查機制功能的發揮集中在“糾錯”，判斷地方立法是否有效主要基于立法權限與位階的考量，這在一定程度上打擊了國家公園地方立法機關行權的積極性。備案審查的“支持”立法功能有待彰顯。在備案審查過程中，應當采取實質合理性的判斷標準，考察未來可能與上位法不一致的國家公園地方立法是否更貼近人民群眾心中所想和更符合地方發展需求，綜合評比其創制性與實效性，再決定國家公園地方立法的存與廢朱寧寧.備案審查制度進一步完善和加強令人期待[N].法治日報，2023-03-06（7）.。

五、 結語

國家公園作為我國生態文明建設的“國之重器”，其建立與發展必將促使生態環境保護理念、管理體制與運行機制發生深刻改變。專門立法是統籌國家公園管理體制、規劃建設、資源保護、利用管理和社會參與等基本制度的內在要求。目前，我國雖然已經對中央層面國家公園統一立法達成共識，但正式頒布實施尚需時日。在此背景下，通過地方立法積極探索與實踐總結，形成可復制可推廣的法治經驗是順應現階段我國國家公園體制改革浪潮的根本遵循秦天寶，劉彤彤.國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解[J].中國地質大學學報（社會科學版），2019（6）：1-12.。

當前，國家公園地方立法的實踐探索表明，國家公園地方立法尚存在形式主義現象，立法模式趨同與立法內容同質化是目前各國家公園地方立法的普遍弊端。國家公園地方立法的形式主義問題主要根源于央地立法價值的認知偏差、央地事權配置的規范模糊以及法制統一禁限的風險規避。對癥下藥，國家公園地方立法機關應當從充分認識并發揮地方立法的價值、建立央地事權劃分的動態調整機制以及強化正確的風險防范舉措三個方面克服形式主義，從而為正在進行的國家公園中央統一立法提供可資借鑒的地方知識和經驗。

（責任編輯： 劉雨軒）

The Formalism Dilemma in Local Legislation of National Parks and Its Undoing

Wang Shekun1， Zhao Yameng2

（1. Law School， Northwest University， Xi’an 710127;

2. School of Literature and Law， Sias University， Zhengzhou 451150， China）

Abstract： National parks， as the “national treasures” of China’s ecological civilization construction， urgently require top-level legislative design. In the absence of central legislation， providing legislative protection for national parks through local legislation has become an optional legislative model as well as accumulates experience for central legislation. The current local legislation in national parks is caught in a dilemma of formalism， mainly manifested in the convergence of legislative models and the homogenization of legislative content. Such formalism is rooted in the unclear understanding of central and local powers in the field of national park legislation， as is manifested in the cognitive bias of central and local legislative values， the vague norms of central and local power allocation， and the risk avoidance of unified legal restrictions. Therefore， it is urgent to fully understand and leverage the value of local legislation， establish a dynamic adjustment mechanism for the division of central and local powers， and strengthen the correct risk prevention measures to alleviate the dilemma of formalism in local legislation on national parks.

Key words： national parks; local legislation; formalism; division of central and local powers