淺談AMC助力地方政府化債機制

摘要：近年來，地方債務化解問題日益成為市場關注的焦點，相關部門積極部署化債工作，隱性債務化解持續推進。在一系列化債政策和行業政策的支持下，資產管理公司可通過多元化策略和市場化操作參與城投債務化解，緩釋地方債務風險。

關鍵詞：AMC 地方債務 債務化解

自2023年7月中共中央政治局會議提出“一攬子化債方案”以來，財政和金融等多項政策相繼推出，共同推進城投公司債務風險化解。

政府通過發行特殊再融資債（包括特殊新增專項債）、設立中央應急流動性周轉金以及提高地方政府債務限額置換存量隱性債務等方式為城投公司減輕債務壓力，同時地方政府主要通過盤活資產、推動城投公司轉型和重組等方式，提高財政收入和償債能力，進而加大對城投公司債務的支出力度。金融機構按照市場化、法治化的原則，與地方政府進行債務協同合作，通過債務置換以降息、展期等方式緩釋了城投公司短期流動性

壓力。

在“一攬子化債方案”推動下，部分重點省份城投公司的償債指標明顯改善，債務結構也得到一定程度的優化。公開市場上，城投債1整體收益率和發行成本呈現波動下降趨勢。以5年期中債資信城投債到期收益率為例，2024年末，AAA、AA+和AA評級5年期城投債到期收益率分別較年初下降100.45BP、105.45BP和105.45BP。

然而，當前我國經濟發展仍面臨諸多挑戰。在融資政策嚴監管的背景下，城投債務風險的出清尤為重要，尚需多方積極參與。作為金融支持化債的重要一環，資產管理公司（AMC）因其獨特的業務特點和專業優勢備受關注。本文將從AMC發展歷程出發，探索AMC能否利用其獨特的化債優勢，發揮金融機構在城投化債中的積極作用，從而有效推動地方政府債務風險

化解。

AMC發展歷程

AMC的發展歷程呈現出從政策性業務向全面市場化轉變，以及從單一不良資產處理向多元化金融服務拓展的特點。

1994年4月，為應對四大國有商業銀行不良資產負擔較重以及亞洲金融危機爆發后風險抵御能力快速下滑等問題，財政部出資400億元成立中國信達、中國東方、中國華融和中國長城（以下簡稱“四大AMC”），承擔著接收并處置國家開發銀行以及工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行等所剝離的總計1.39萬億元不良貸款的重任。

2006年3月，《財政部關于金融資產管理公司改革發展的意見》提出，AMC要向綜合性的現代金融服務企業轉型。經濟形勢的變化和金融監管政策的調整促使四大AMC開始探索市場化經營轉型之路。借助2008年4萬億元基建投資啟動以及監管政策松動，四大AMC陸續收購了銀行、證券、保險、期貨、信托、基金等公司的股權，向金融控股集團轉型，拓展多元化業務。在此階段，地方AMC的審批數量增加，商業銀行、外資AMC、民營AMC等也紛紛加入不良資產處置市場。自2012年非金融債權不良資產業務開放試點后，四大AMC以通道業務為契機向實體企業放貸，成為“影子銀行”的重要組成部分。

2018年起，監管開始趨嚴，《金融資產管理公司資本管理辦法（試行）》（銀監發〔2017〕56號）提出“相對集中，突出主業”的原則，隨后AMC進入回歸本源階段。監管機構引導AMC聚焦不良資產處置，推動其在房地產、信托等領域的不良資產化解中發揮更大作用，同時剝離非核心牌照資產，精簡業務。此外，2025年2月14日，財政部通過無償劃轉方式將3家AMC（中國信達、中國東方、中國長城）的股權劃轉至中央匯金投資有限責任公司，通過優化股權結構，進而提升管理效率和資產質量。

當前經濟弱復蘇周期下的市場形勢為AMC帶來了較大市場需求和政策支持等重大發展機遇，監管部門鼓勵AMC積極參與城投風險化解工作，為AMC提供了較大的展業空間。然而，實踐中AMC參與地方債務風險化解存在一定難點和挑戰，如宏觀經濟承壓、資產處置效率下行；地方債權債務關系復雜、信息透明度較低，存在一定合規風險；2020年以來受市場環境影響，AMC盈利下滑，出于自身經營承壓、資本約束、成本與收益等多種因素考量，AMC助力地方化債的公開案例仍很少，參與意愿不足。

AMC參與地方債務化解的政策依據

2019年6月，《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》（國辦函〔2019〕40號）發布，主要指導地方政府和金融機構開展隱性債務置換工作，提出允許融資平臺公司債權人將到期債務轉讓給AMC，拉開了AMC參與化解地方政府債務風險的序幕。

2022年5月，《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）指出，鼓勵金融資產管理公司、金融資產投資公司以及國有資本的投資和運營實體積極參與存量資產的盤活工作，通過購買和處理不良資產、實施實質性的重組以及采用市場化的債務轉股權等措施，來激活閑置和低效資產，并提升其運營

效率。

宏觀經濟波動背景下，監管部門逐漸擴大AMC的業務領域，鼓勵AMC參與金融和非金融領域的各項風險化解。金融不良風險化解方面，2022年，《關于引導金融資產管理公司聚焦主業積極參與中小金融機構改革化險的指導意見》（銀保監辦發〔2022〕62號）發布，該指導意見適度拓寬了AMC對金融資產的收購范圍。

2024年11月15日，金融監管總局發布《金融資產管理公司不良資產業務管理辦法》，拓寬了AMC可收購的金融不良資產范圍。這在一定程度上掃清化債過程中的制度障礙，與存量隱性債務置換等政策形成合力，有望助力城投債務風險化解工作更加高效地推進。

AMC助力債務化解

近年來，AMC在中小金融機構風險化解、房地產紓困等方面發揮了一定作用。在地方政府債務風險化解上，AMC主要為響應地方政府政策要求，參與方式大多為債務置換、資產盤活、組建風險化解基金、類保債計劃及產業轉型重組等，在一定程度上緩釋了地方政府和城投公司的債務壓力，優化了國資國企的資產結構。

（一）AMC化債的優勢

專業化處置能力方面，AMC在展業過程中積累了專業的不良資產處置經驗，具備較強的風險資產定價能力。在長期的業務實踐中，AMC 構建了一套科學嚴謹的不良資產評估體系，通過相關評估模型和專業的團隊（法律、財務等），對不良資產進行穿透式盡調，精準評估抵押物價值和現金流潛力。

政策性保障與市場化操作方面，AMC擁有稀缺的金融牌照資質，作為典型的資金密集型行業，可通過央行再貸款、專項金融債等方式獲得低成本資金，從而批量進行不良資產處置。近年來，監管政策著力引導AMC回歸業務本源，參與中小金融機構、房地產和地方政府債務等重點領域風險化解工作，《金融資產管理公司不良資產業務管理辦法》的出臺確定了AMC展業的基本規范，也為后續地方AMC監管準則的頒布提供了重要指導。市場化操作方面，AMC可以靈活運用折價收購、債務重組、債轉股、資產證券化等豐富的處置方式和手段，緩解不良資產積壓造成的資金成本壓力和流動性壓力。

業務模式方面，AMC在梳理債權關系、債務置換、資產重組、引入產業戰略投資等方面有著豐富的經驗及資源，可通過擔任資產管理人、財務顧問等角色參與地方政府債務風險化解，以輕資產的方式發揮金融救助和逆周期工具的功能。同時，AMC具有較強的區域屬性，對地方政府債務風險掌握程度高，可根據所在區域特性，逐步探索地方政府化債多元化的解決方案和金融服務，進一步提升不良資產經營能力和處置盤活效率。

（二）AMC參與城投化債的方式

1.債務置換

由于地方政府隱性債務規模大、融資成本高，以延長債務期限、逐步降低融資成本為主要形式的債務置換或債務重組是目前最主要的化債方式。2022年1月，國務院在《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》中明確指出，城投公司可與金融機構協商，對符合條件的存量隱性債務實施展期、降息等債務重組措施，以保障資金的正常周轉。

在2022年及2023年重慶部分區縣的預算執行情況報告中，提及用低利率貸款置換部分存量債務中利率較高的融資租賃等負債，節約財政資金，化解政府債務。值得借鑒的是2023年3月，內蒙古金融資產管理有限公司（以下簡稱“內蒙古金資”）收購重組滿洲里市政府隱性債務的案例，針對已納入當地政府隱性債務系統的債務開展重組，代地方國企向金融機構償還到期債務，而后相關國企根據重組協議向內蒙古金資還款，從而起到延長還款期限、降低債務成本的效果。此外，陜西金融資產管理股份有限公司對出現短期流動性問題的城投公司通過采取清收處置、債務重組等方式處置非金融不良資產。

2.資產盤活

AMC在參與城投化債紓困過程中，通過聯合產業投資人，綜合運用兼并重組、夾層投資、過橋融資、階段性持股等方式，幫助城投公司剝離非主業資產，盤活現金流，發揮AMC跨周期調節與支持實體經濟的作用。實踐方面，當前在“一攬子化債方案”推進過程中，山東省濰坊市政府將部分城投公司持有的閑置園區資產打包出售給AMC，由AMC引入產業方運營，改造成物流倉儲基地，實現收益反哺化債。2023年7月，濰坊濱城投資開發有限公司將自持的生物醫藥產業園部分廠房資產轉讓給地方AMC，交易金額約為5億元，資金用于償還非標債務。自2024年以來，公募不動產投資信托基金（REITs）的快速發展成為地方城投企業盤活存量資產、擴大有效投資的新途徑。在此類新型業務機會面前，中國東方利用其深耕特許經營權方面積累的專業優勢，作為戰略投資者參與廣州交通投資集團有限公司發行的平安廣州廣河REIT，起到了良好的示范引領作用。

3.風險化解基金

為了確保區域內城投公司債務風險平穩處置與及時化解，多地政府先后成立信用保障基金和專項基金，為城投公司提供短期流動性支持，防范債務風險。

從實踐看，自2019年起，全國已有10多個省市設立了信用保障基金。這些基金的形式多樣，包括債券投資基金、債務風險化解基金、債務平滑基金以及國企信用保障基金等。AMC也可協同地方政府，共同出資構建化債基金，穩定區域信用環境。2021年，中國信達攜手湖南省地方AMC共同創建了一個總規模45億元的府院聯動合伙企業，專注于向省內面臨破產的企業提供包括重組和整頓在內的投資銀行服務，旨在推動這些企業的清算與資產活化，進而促進資源的優化配置和產業的升級

轉型。

4.類保債計劃

依據監管機構2020年9月出臺的《債權投資計劃實施細則》，保債計劃即指保險債權投資計劃。截至2023年末，共有2895只債權計劃，其規模達到5.62萬億元，分別占存量保險資管產品規模和數量的85%、94%。2023年，西安市曲江新區與中國人壽達成戰略合作，中國人壽累計在曲江新區分期設立債權投資計劃合計100億元，期限最長可達10年。此項保債計劃有效改善了當前曲江新區內融資平臺面臨的短期債務周轉壓力，降低流動性風險。參考保債計劃的模式，AMC同樣可以依靠自身的金融資源提供長期的、穩定的且成本合理的資金協助債務的

化解。

5.產業轉型和重組整合

截至2023年末，區縣級城投（包括開發區）占目前發債存量城投公司的55.82%。相比省市級政府，區縣級經濟實力更弱、資源調動能力更加不足，因而區縣級城投轉型不僅面臨其他行政級別城投轉型所遇到的困境，而且受限于區縣級政府的實力，比其他行政級別城投轉型面臨的困難要大得多。可通過跨區域、跨行業的方式推動區縣級城投公司整合重組，推動城投公司實現產業轉型，目前主要包括向建筑工程、商業貿易、金融、房地產開發、文旅開發、產業投資等行業

發展。

AMC還可利用自身政策屬性和資源協調優勢，通過設立特殊目的機構（SPV）對優質資產進行股權收購或重組，為地方產業升級提供更為靈活和多元化的金融解決方案，幫助地方經濟保持活力和創新能力，助力城投公司提高市場化運營能力及現金流生成能力，促進地方經濟的可持續發展。實踐方面，中國長城參與湖南某園區平臺重組，剝離80億元低效資產至SPV，新主體聚焦保稅物流和跨境電商，實現扭虧為盈。此舉既降低了原平臺的資產負債率，又為后續轉型騰挪了空間。

AMC參與城投債務化解的政策建議

AMC在參與城投債務化解的過程中往往會面臨合規、資金體量有限、經濟效益不足等方面的問題，在具體操作上，可以從以下幾個方面統籌安排。

第一，建議盡快為AMC參與化債明確相關指引要求。AMC參與城投債務化解首先要遵循監管部門的相關要求，以合規展業為首要前提。據不完全統計，2022年5月、2022年7月、2023年11月和2024年9月，財政部已先后4次通報32個地方政府隱性債務問責典型案例，持續加大對隱性債務違規行為的查處力度。雖然相關部門多次發文支持AMC參與城投債務化解，但同樣要求避免為城投公司提供實質的新增融資，且近期印發的《金融資產管理公司不良資產業務管理辦法》并未對地方AMC的業務范圍作出相應規范，監管規則有待明晰。因此，AMC在參與債務化解時，首先，應當杜絕為地方政府新增隱性債務；其次，AMC應該做到自主決策，避免受到相關方的影響，實際展業中應做到自負盈虧，風險自擔；最后，還需要注重風險隔離，避免將城投債務風險實質演變為AMC自身的風險。

第二，建議AMC制定參與化債的準入標準。根據財政部出臺的地方政府隱性債務化解方案，擬通過提高地方政府債務限額以及發行特殊專項債等方式為地方存量隱性債務化解提供相應資金安排。因此，AMC參與化債的范圍應屬于地方政府隱性債務之外的城投公司經營性債務，可根據債務的分類進行進一步細化。首先，城投公司的債務結構方面，AMC參與化解的債務應該以銀行對城投公司發放貸款形成的債權為主；其次，可以考慮參與化解其他持牌金融機構對城投公司形成的債權，如融資租賃款、信托貸款、委托貸款等；最后，對于符合一定標準的城投債可以考慮納入準入范圍內，AMC參與城投風險化解有助于防止城投公司公開債券出現違約，緩釋城投公司流動性風險，維護區域融資環境。

第三，建議國有資產管理部門和AMC制定完善的考核政策與盡職免責機制。在參與化解城投債務的過程中，AMC可能面臨著經濟效益不及預期等問題。因此，AMC與相關的國有資產管理部門應該制定完善的考核政策，對城投債務化解業務進行獨立考核，適當放寬對相關業務的盈利要求，同時對滿足條件的債務放寬或豁免資本考核。此外，對參與化債的AMC還應該制定完善的盡職免責機制，對AMC形成正向激勵，鼓勵AMC參與到化債任務中。

第四，建議政府部門協調資源為參與城投化債的AMC提供配套資金支持。在參與城投債務化解的過程中，由于地方AMC與當地政府關系更加緊密，對區域內的情況更加了解，地方AMC更有可能成為化債的主力。但與四大AMC相比，地方AMC的資本水平和資金實力都偏弱，因此有必要為參與化債的地方AMC提供一定的資金支持，如發行特別國債為AMC注入資本金等方式。

第五，支持AMC對收購的債權包在處理方式上進行創新。地方政府出于評級、監管等因素的考慮往往為城投公司注入了大量如土地使用權、礦產開采權等資產，但城投公司自身經營能力往往較差，這些資產往往處于閑置狀態，對城投公司的現金流并沒有明顯的幫助。AMC可以將城投公司持有的低效率資產的運營權進行收購，由AMC組織專業機構進行市場化經營，提高資源的使用效率。由于AMC具有更強的資本實力，在展業過程中與各行業開展業務也積累了一定的專業知識，有利于使閑置的資源產生更多的現金流，收購資產的對價也使得城投公司可以獲取短期的流動性來償還債務。

綜上，通過多元化的化解策略和市場化的操作，AMC能夠有效緩釋城投公司的債務風險，增強其流動性，為推動區域經濟長期穩定與可持續發展發揮積極作用。未來，隨著政策環境的不斷完善和AMC業務能力的進一步提升，其在城投債務化解領域的空間將更加廣闊。

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