可訴性視角下環境行政公益訴訟行政機關依法履職的標準

摘 要：在檢察公益訴訟高質量發展中，可訴性對于案件質效提升意義愈發重要，環境行政公益訴訟亦是如此。負有環境監管職責的行政機關是否依法履職，應當充分考量環境行政公益訴訟領域檢察辦案的特殊性，立足于檢察機關法律監督職能發揮對行政機關依法履職標準進行判斷。在標準認定中要緊扣可訴性對行政行為進行審查，確保環境公益訴訟能夠訴得出去、訴到實處，從法律監督角度有效發揮檢察機關對環境公益的保護作用。

關鍵詞：可訴性 行政公益訴訟 依法履職 環境公益

為更好發揮檢察機關在中國環境司法實踐中的作用，依法保護好生態環境，需要從“可訴性”視角下強化對行政機關依法履職判斷，進一步提升監督的精準性和規范性，助推環境行政公益訴訟高質量發展。

一、強化環境行政公益訴訟案件可訴性具有重要價值

在環境行政公益訴訟中持續抓好高質效辦好每一個案件，只有把握好“可訴性”才能更加精準規范開展監督工作，實現對環境公益保護。

（一）可訴性是環境行政公益訴訟案件高質效辦理的標準

現行法律未對可訴性作出明確定義，梳理最高檢近期對檢察公益訴訟的工作要求來看，最高檢在工作指導中不斷強化可訴性在公益訴訟辦案中的基準作用。可訴性是劃分公益訴訟高質效案件與一般案件的標準，應以可訴性作為促進提升辦案質效的重要標尺。以“訴”的標準推進辦案，才能將公益訴訟法律監督納入司法規范化軌道，符合檢察機關作為司法機關的職能本位；同時強化可訴性可提升環境行政公益訴訟監督的精準性，緊緊圍繞行政機關未依法履職的問題開展法律監督，為提出建議與提起訴訟奠基。

（二）可訴性是貫通環境行政公益訴訟審前程序與訴訟程序的紐帶

審前程序是檢察機關提起行政公益訴訟的必經程序，對于行政違法行為，檢察機關通過檢察建議督促行政機關依法履職，行政機關拒不履職的，檢察機關提起行政公益訴訟，啟動訴訟程序，法院對行政違法行為作出裁判。環境行政公益審前程序與訴訟程序是連續性關系，以同一評判標準審視案件是內在要求，訴訟程序中以訴的標準辦理案件是為應然，相應地也應以可訴性標準推進審前程序。環境公益訴訟審前程序中案件無可訴性，行政機關若不履職，便無以進入訴訟程序；案件無可訴性，法律監督易泛化和空洞，提出的檢察建議難以落到實處，難以有效保護環境公益。

（三）可訴性是提升環境行政公益訴訟監督精準性和規范性的要求

可訴性要求公益訴訟案件具備提起訴訟的條件，以可訴性為標準即對訴的對象、訴的內容、辦案程序等提出了更高的要求，有利于環境行政公益訴訟中錨定行政機關未依法履職致使環境公益受損的監督點審查，立足法律監督職能圍繞行政行為違法性審查，進一步提升監督的精準性。可訴性意味著檢察公益訴訟案件辦理要符合檢察辦案的程序性和規范性要求，檢察權應在法定范圍內行使，法律監督職能發揮不能逾越法定監督邊界，有利于進一步提升檢察公益訴訟辦案規范化，系統化提升公益訴訟辦案質效。

二、環境行政公益訴訟依法履職標準判斷具有特殊性

檢察公益訴訟領域較多，落腳點雖都為公共利益，但因為公共利益涉及時空不同、表現形態差異以及法律對公共利益保護的價值追求不完全相同，使得生態環境公益訴訟具有明顯不同于其他類型公益訴訟的特征。［1］環境公益訴訟中行政機關依法履職判斷亦有特殊性。

（一）環境公益訴訟兼具公民個人權益保護與生態環境等公益保護的雙重性質

環境公共利益既具有共同社會公共利益也涉及個體私人利益，生態環境領域案件兼具著個人權益保障和生態環境公益保障的雙重性質。［2］行政機關對環境受損問題的治理不僅包含著對環境周邊群眾健康權益與經濟利益的維護，也包含著對綠水青山等公共利益的保障。

（二）生態環境保護強調預防與救濟并重

行政機關維護環境公益職能作用發揮不僅體現在對破壞環境違法行為的處罰與環境問題的治理上，在日常履職中還負有著對生態環境持續改善、防范生態環境出現重大問題，防止環境問題可能危及人民群眾的生命健康權、環境權益、環境經濟權益等相關利益的職責。環境公益訴訟功能的特殊體現在環境公益訴訟具備預防功能，即環境公益訴訟除可針對損害結果提起外還可針對可能造成損害的重大風險提起。［3］

（三）牽涉行政機關主體較多，違法責任主次劃分復雜

生態環境治理是一項系統性工程，負有治理監管職責的機關紛繁復雜，同一生態環境問題可能涉及生態環境、園林、農業農村、自然資源等多家行政機關；如河流污染、空氣污染等問題因涉及區域范圍較多，也會牽涉不同行政區劃監管機關責任認定，對行政機關依法履職的判斷需要結合權責大小、問題點位多寡等因素綜合衡量。同時，涉及環境領域相關法律法規多且雜，環境法律體系系統性較弱。中國環境領域法律法規眾多但都建立在部門法理念、法律領域分立的基礎上，法律法規之間協同性、系統性治理較差，與現代環境治理的新要求不相適應。［4］

（四）可訴性強調圍繞行政機關履職違法性進行評價

行政公益訴訟的過程實際上是檢察機關針對行政違法行為將法律監督具體化為訴訟程序的起訴權的過程，訴訟是監督的一種手段，監督可以通過訴訟實現。［5］環境行政公益訴訟瞄準的是行政機關的履職行為，在可訴性的視角下重點監督的是負有環境監管職責的行政機關的違法行政行為，若案件能進入訴訟程序，要求須緊緊圍繞行政機關履職的違法性進行評價，通常表現為：行政機關直接破壞環境；非法許可且后期缺乏監管；行政違法不作為行為；不履行“先前行為”義務。

三、圍繞檢察機關法律監督職能本位推進可訴性

環境行政公益訴訟是對環境治理監管機關行政違法行為的監督，做好環境行政公益訴訟要厘清檢察機關法律監督職能，在職能本位中行使好檢察權。

（一）環境行政公益訴訟強調環境公益受損情況下對行政行為違法性監督

對行政機關依法履職行為進行評價要區分好行政檢察與公益訴訟檢察，公益訴訟辦案聚集公共利益受到侵害的情形。檢察機關只有在初步認定存在環境公益受損事實之后，才可以對有關行政機關啟動環境行政公益訴訟監督立案調查。［6］一些環境行政違法行為并不一定會損害生態環境，如環境監管機關一些程序性違法行為，并未對環境公益造成損害的，即不屬于環境行政公益訴訟的受案范圍。

（二）法律監督職能本位要求不能逾越監督職能邊界

環境保護是行政機關的職能，應當由行政機關發揮主導作用，若檢察機關直接代替行政權實現對環境公益的保護，有突破法律監督職能邊界的問題。檢察機關在環境公益訴訟中對行政機關依法履職的評價是監督督促行政機關依法履職，而非具體環境問題的直接處理者。環境公益訴訟側重督促行政機關依法全面履職維護環境公益，至于行政機關采取怎樣的行政手段開展工作、通過何種方式修復受損環境、方式手段的成本收益考量等內容，檢察機關有監督之責，若過度嵌入行政權行使的細枝末節之中，則存在將法律監督權異化為行政權之嫌，偏離了法律監督的角色本位。

（三）行為標準更符合環境行政公益訴訟可訴性要求

對于行政機關是否依法全面履職的標準，學界常有“行為標準”“結果標準”和“綜合標準”的爭論。行為標準強調以行政機關是否實際履職或履職是否存在瑕疵為標準，認為行政機關窮盡了法定監管手段，即可判斷其履職。［7］環境行政公益訴訟本就是典型的客觀訴訟，行為標準并非不關注環境公益修復結果，而是從客觀訴訟的角度強調對行政機關行政行為違法性的審查判斷，這在本質上與公益訴訟可訴性的要求存在內在一致性。公益訴訟案件要達到起訴要求，要重點對行政行為違法性進行監督，過度強調對受損環境修復結果的監督會導致訴訟請求的泛化和案件執行的不能，易使得案件偏離可訴性。

（四）法律監督職能本位要求重點圍繞履職行為是否違法進行評價

生態環境修復是一個長期的過程，過度側重對環境公益結果的監督會使得法律監督喪失了監督精準性，也讓處于被監督者角色的行政機關探尋不到法律監督權行使的可預見性。行政機關行使權力必須遵循法定的程序，已在法定范圍內窮盡了履職手段表明行政機關已達到必要的注意義務，行政公益訴訟監督不能強行要求行政機關一味追求公共利益保護的效果。側重對依法履職行為的監督可以將監督點緊扣在負有環境監管法定義務的行政機關未依法履職、致使環境公益受損上，法律監督將更加精準化和規范化，更加符合可訴性要求。

四、可訴性視角下行政機關依法履職的要件解析

（一）行政機關負有生態環境監管職責

行政機關依法履職的前提是在生態環境領域負有監督管理職責。行政行為背后的“被期待的行為”就是行政機關所負的法定義務，因此認定行政機關是否依法履職必須以行政機關負有法定的作為義務為前提。［8］行政機關負有對生態環境和資源保護領域監督管理職責，此種監督管理職責來源為法律法規的授權。部門規章、行政機關發布的規范性文件，對相關行政機關的環境監管職責作出了細化規范，在實踐中行政機關行使職權也為其所規制，應當也屬于環境監管職責的來源。行政決定，常來源于上級機關或監督機關依據法定程序作出的決定，該類決定對行政機關職責作出了規定，行政機關有義務接受和履行，在事實上也成了環境監管職責的來源。

從可訴性的角度來看，行政機關負有生態環境監管職責是對其履職違法性審查的基礎。在環境公益訴訟案件中，當環境公益受損時，檢察機關要明確監督對象，依據行政機關行權的法律法規、規范性文件等確定相關行政機關的環境監管職責。同時還要厘清行政機關職權類型，如對于某個行政機關僅有概括性的職責描述，缺乏具體的履職方式和手段規定，可能存在相關行政機關主體不適格而不具備可訴性。

（二）行政機關有依法履行生態環境監管職責，保護生態環境的可能

從可訴性的視角來看，對行政機關履職狀況的評價要確保符合行政行為違法性的一般性認識，對作為義務實施可能性的審查需要考慮行為時的客觀實際條件，審查行政機關自身專業能力等方面，以判斷行政機關是否存在履行職責的可能。要注重從合法性角度審查，若行政機關提出的財政資金不足、行政機關人員、技術力量不夠等情況，不能構成履職不能的理由，該類情況屬于具體行政權如何統籌行使的范疇，法律監督重點考察法定義務內是否應該做到，至于如何做到并非法律監督關注點。

要考量是否存在阻卻行政機關依法全面履職的合理事由。環境行政行為雖亟待改善，但環境問題的根源并不在于行政機關，而在于環境治理模式、行政管理模式等，行政權所能解決的問題是有限的，部分環境問題的解決還受政策和其他主體的影響。［9］環境問題的解決較為復雜，需要綜合考慮科技發展和經濟社會發展采取適當的方式予以解決，行政機關依法履職是否存在阻卻應當考慮解決環境問題的現實因素。當前科技發展水平無法達到修復受損環境公益的程度，或者做到徹底修復環境問題會嚴重阻礙當地經濟社會向前發展、犧牲人民群眾的生活水平，這種情況下強制要求行政機關依法完全履職，可能會使案件喪失可訴性。

（三）行政機關是否充分依法全面履職判斷之補強

一是強調行政違法行為與環境公益受損應存在內在關系。從訴訟的角度看，行為與損害后果存在因果關系是符合提起訴訟要求的必備，行政行為復雜多樣，一些程序性的行政行為與環境公益損害后果的發生并無直接聯系，便難以具備可訴性。二是行政機關的履職行為是否在實質上有助于解決環境公益問題。在可訴性視角下應強調對行政機構的實質履職，而非形式履職，在環境公益受損情況下，行政機構作出的手段只是形式上履職，客觀上并未起到維護環境公益的效果，不能夠認定為已依法履職。應從可訴性的角度重點審查行政機關的履職行為是否有助于維護環境受損公益，環境公益是否得到了有效保護，僅存在形式意義上的履職，并未實質履職，對維護環境公益無益，則應當認定行政機關未依法履職。三是注重以行為標準評價行政機關是否切實做到了依法履職。環境行政公益訴訟案件具有可訴性即要求訴請內容明確具體，有執行的可能。行政機關依法履職的判斷采取“行為標準”是將行政行為劃定在行政機關能夠充分履行的范圍內，基于現實情況下環境公益能被行政行為所保護的最大范疇。審前程序與訴訟程序均應采用行為標準，從可訴性的角度來看，審前程序是訴訟程序的前置程序，如若標準不統一必定會帶來違法性認定上的分歧，不利于審前程序與訴訟程序銜接，會使得環境公益訴訟案件進入審判程序困難，同樣也偏離了可訴性的要求。