認罪認罰后行刑反向銜接的適用

摘 要：近年來認罪認罰不起訴案件提出檢察意見比例日益增高。實踐辦案發現，認罪認罰后行刑反向銜接的適用存在認罰效果能否延伸至反向銜接不明、刑事與行政處罰倒掛、被不起訴人不認罰后續處理不清等問題。為進一步厘清認罪認罰后行刑反向銜接適用邏輯，應增強法律供給，明晰認罰的刑事獨立屬性，立足檢察監督屬性推動解決“行政-刑事”法律規范沖突，增強行刑信息互通，激活撤銷不起訴威懾作用。

關鍵詞：行刑反向銜接 認罪認罰 不起訴

2019年“兩高三部”《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中提出，“逐步擴大相對不起訴在認罪認罰案件中的適用”。過去五年，全國適用認罪認罰從寬制度審結案件808.6萬余人，適用率為81.4%。［1］最高檢發布兩批共10件行刑反向銜接典型案例，有4例被不起訴人認罪認罰，占比不低，然而4個案例對認罪認罰的評價并不統一。本文擬聚焦于適用認罪認罰后行刑反向銜接的現實困境，通過厘清適用邏輯以尋求破解之策。

一、認罪認罰后行刑反向銜接適用的實踐難題

（一）認罰效果能否延伸至反向銜接階段不明

認罪認罰從寬后不起訴是刑事責任非常特殊的實現方式，是在確認應當追究刑事責任的基礎上對被追訴人的寬宥處理。［2］認罪認罰作為相對不起訴的重要裁量因素之一，對案件的處理結果有著舉足輕重影響。但認罰效果是否延伸至行刑反向銜接階段，目前尚無統一定論。

從法律規定來看，《刑事訴訟法》第15條規定，認罪認罰的認罰指“愿意接受處罰”；《指導意見》對認罰定義為“真誠悔罪，愿意接受處罰”，均未明確“罰”是否包含行政處罰。學理上對此亦爭論不一。有意見認為認罰應從刑罰角度進行狹義理解，即自愿接受所認之罪在實體法上所帶來的刑罰后果。［3］還有意見認為應廣義解釋“罰”，即主要指刑罰處罰，但也包括刑事處罰以外的處罰措施。［4］更有學者認為，罰的概念應當更廣泛，涵蓋對被害人退贓、退賠等［5］。從司法實踐來看，最高檢發布“邱某涉嫌盜竊罪相對不起訴行刑反向銜接案”，針對邱某在刑事階段有自首、認罪認罰，退賠被害人并取得諒解等情節，檢察機關提出檢察意見時，認為應“減輕處罰”。然檢察機關在另3例涉認罪認罰反向銜接典型案例中未提出建議從輕或減輕行政處罰的意見。在《刑事訴訟法》《指導意見》均尚未明確認罰內涵情況下，認罰效果能否延伸至反向銜接階段，有待探究。

（二）刑事與行政處罰階段中“罰”的界定不一

行政處罰與刑事處罰同屬公法責任，在責任嚴厲程度上呈現出差序遞進式關系。行政處罰與刑事處罰責任嚴厲程度的遞進性符合行刑反向銜接責任承擔的理想狀態——因認罪認罰等原因對行為人作出不起訴決定，其在行政處罰上或會重于一般的違法行為，但應輕于刑事處罰。行政機關根據被不起訴人的違法行為性質、情節以及社會危害程度課以相當的行政處罰，既是刑法罪責刑相適應原則的體現，亦是行政處罰過罰相當原則的應有之義，也符合行為人認罪認罰時的心理預期。

然在部分行刑反向銜接案件中，被不起訴人被免予的刑事處罰與將要接受的行政處罰存在巨大差異，行政處罰力度反而高于刑事處罰，使被不起訴人陷入“行不如刑”的錯誤認識，較為集中反映在破壞社會主義市場經濟秩序領域。如生產、銷售不符合衛生標準的化妝品，銷售有毒有害食品等違法行為，行政罰款金額極可能高于刑事罰金，不符合行政處罰與刑罰處罰力度遞進關系。誠然，若僅對罰金與罰款金額作比較，不足以完全反映該問題，畢竟二者存在本質差異，是國家公權力機關對違法行為的不同負面評價。但對經濟犯罪，特別是單位犯罪，罰款金額多少直接影響企業運轉。刑事與行政處罰之“罰”的巨大差異或使社會公眾對處罰評價標準產生疑惑，也使得部分行為人認罪認罰不起訴后，拒絕接受行政處罰的情況頻發。

（三）行刑反向銜接后“不認罰”的處置不清

檢察機關在審查起訴階段，根據行為人的人身危險性、犯罪情節嚴重性、認罪認罰情況等因素進行綜合判斷，審慎決定是否對行為人提起公訴。［6］認罪認罰作為重要的考量因素影響著檢察機關在罰與不罰、如何處罰的裁量判斷。經行刑反向銜接后，案件進入行政處罰階段。囿于行政強制手段有限，行政機關在調查取證、處罰告知等環節往往需要被不起訴人的配合。然已認罪認罰的被不起訴人在收到不起訴決定后以為“案結事了”，抱著投機心理，通過多種方式逃避后續可能受到的行政處罰，致使行政機關處罰履職難以實現。

被不起訴人在行政處罰階段“不認罰”，是對行政執法權威的挑戰，但后續如何處理尚無統一解答。面對此情況，行政機關因被不起訴人的積極逃避或消極不配合行為致使行政處罰陷入僵局，檢察機關因已作出刑事不起訴決定對被不起訴人常無可奈何。

二、認罪認罰后行刑反向銜接適用難題的成因分析

（一）認罰效果延伸至反向銜接階段的法理基礎欠缺

不明確的認罰內涵導致認罰效果延伸至反向銜接階段的評價不統一，造成司法實踐中檢察意見的分歧。法律雖未明確界定“認罰”為接受“刑事處罰”，但從“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”刑法基本理念來看，作為源自《刑事訴訟法》的認罪認罰從寬制度，應堅持認罰的刑事獨立屬性，即“罰”僅限于刑事處罰。從《治安管理處罰法（修訂草案）》（2024年二次審議稿）也可以一窺認罪認罰的刑事獨立屬性。該草案第21條新增“認錯認罰從寬”條款，旨在將刑事領域“認罪認罰從寬”制度移植至行政處罰領域，以節約行政資源，提高行政執法效率。有學者認為鑒于法律部門分殊，兩者理論基礎應分別建構。［7］既然“認錯認罰從寬”的“罰”為行政處罰，那么認罪認罰的刑事獨立屬性所推論出認“罰”涵射范圍必然是刑事處罰，而非行政處罰。司法實踐對“認罰”亦嚴格界定為刑事處罰。如最高檢發布的“上海某保潔服務有限公司涉嫌虛開增值稅專用發票罪相對不起訴行刑反向銜接案”中，檢察機關在認罪認罰告知階段同時要求被不起訴人一并簽署《不起訴后移送行政機關處理告知書》，以確保違法行為人認罪認罰同時亦認“行政處罰”。

（二）“行政-刑事”分立制下的處罰模式

國外關于行刑銜接有不同的模式，德國采取“行刑一體化”運行模式，檢察官主導行刑一體化的運行模式［8］，可防止對同一違法行為多次處罰。奧地利采用“行刑分立”的并罰主義，刑罰與行政處罰分開處罰。奧地利并未嚴格遵循“一事不再罰”原則，是因在其立法理論基礎中，行政責任與刑事責任分屬不同性質，行政處罰和刑事處罰是對不同性質違法行為的懲戒，故可并行不悖。［9］

不同于德國“行刑一體化”和奧地利“行刑完全分立”運行模式，我國采取“行政-刑事”分立制的處罰模式，即對同一違法行為可以作出行政處罰和刑事處罰兩類處罰，但刑事優先評價，即同一違法行為先由刑法進行評價，繼而由行政法評價，存在評價的降格處理。但我國行政機關與刑事司法機關分立，各自負責的部門都有決策權，對銜接問題常難以達成統一認識。［10］這導致不同規范內容重疊或沖突，出現對同一違法行為“行政-刑事”評價不一問題。

（三）撤銷刑事不起訴的動力不足

認罪認罰具結書可看作違法行為人與檢察機關在協商一致基礎上，簽署關于所涉罪名及可能承擔法律后果的契約。根據契約精神，控辯雙方均應受協議內容約束，有義務配合推動協議履行。［11］這本是認罪認罰理想狀態，但不乏出現背離“契約精神”情況。《指導意見》第51條和《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》）第278條均規定，犯罪嫌疑人認罪認罰，人民檢察院作出不起訴決定后，犯罪嫌疑人反悔的，人民檢察院應審查區分情形分別處理。然被不起訴人在行政處罰階段反悔，對刑事階段“認罪認罰”供述不予承認，此時是否可視為被不起訴人對“認罪認罰反悔”尚無統一定論。檢察機關能否以此撤銷不起訴決定缺乏法律依據。

撤銷程序的繁瑣在一定程度上也抑制檢察官啟動撤銷不起訴程序的意愿。《刑事訴訟規則》規定不起訴案件須經檢察長批準。實踐中要作出不起訴決定須經過諸多環節，如召開公開聽證會聽取意見、檢察官聯席會議討論，再經分管副檢察長決定。不起訴決定需要檢察官經層層匯報、諸多手續后方能作出。《刑事訴訟規則》未規定撤銷不起訴流程。但相應地，撤銷刑事不起訴決定至少也應經分管副檢察長，甚至要報檢察長或檢察委員會決定。上述因素的疊加降低檢察官適用撤銷刑事不起訴決定的意愿，實踐中檢察機關以在行政處罰階段反悔為理由而撤銷相對不起訴決定的情況畸少。

三、認罪認罰后行刑反向銜接適用的完善思路

（一）加強法律供給以明晰“罰”的概念

行刑反向銜接是刑事司法部門與行政部門間協作，也是刑事訴訟程序與行政處罰程序程序間銜接，又是刑事訴訟案件與行政處罰案件的轉換。［12］面對與日劇增的輕微刑事案件，加強法律供給，明晰認罪認罰中“罰”的概念，以解決司法實務中對認罰效果的困惑就尤為必要。一方面，應從刑法謙抑性原則出發，加強認罪認罰從寬制度的法律供給，進一步明確認罪認罰的刑事獨立屬性，明晰認罰中的處罰為刑事處罰，以解決司法實踐中對“認罰”效果延伸至行刑反向銜接階段的混淆問題。另一方面，應從行政處罰法的整體體系考慮，引入認錯認罰從寬制度，由檢察機關在審查起訴階段向違法行為人告知認罪認罰可能導致的后果及不起訴后可能受到的行政處罰，讓違法行為人有充分的心理預期，既“認罪認罰”，又“認錯認罰”，以確保刑事訴訟程序與行政處罰程序的有效銜接，實現認罪認罰與認錯認罰在行刑反向銜接階段的對接，充分兌現行政領域的寬嚴相濟政策。

（二）推動解決“行政-刑事”法律規范沖突

《人民檢察院組織法》第2條規定，人民檢察院通過行使檢察權保障法律正確實施。統一正確的法律實施應包括不同法規范的銜接運用。《人民檢察院行政訴訟監督規則》第97條亦規定檢察機關審查建議權。檢察機關作為法律監督機關，對行刑反向銜接進行檢察監督是其承擔法律監督職能應然范疇。對行刑反向銜接凸顯的“行政-刑事”規范分立造成法律法規銜接不暢的問題，檢察機關應堅守檢察監督法律屬性，在履職中秉持法律統一適用理念。隨著制定法數量急劇膨脹、法律淵源日趨多元，法律體系持續遭遇現實挑戰，行政、刑事法律規范沖突在行刑反向銜接階段體現得尤為明顯。檢察機關應從推動國家法律統一正確實施的角度，及時排查梳理與上位法相沖突的規范性文件［13］，形成相關工作情況進行匯報，掃清行政執法與刑事司法銜接實踐障礙，推動行政執法與刑事司法銜接更高位階的法律法規出臺。在個案辦理中，應結合案件實際情況進行綜合研判，結合案情提出適用行政處罰法律依據、裁量標準等檢察意見，推動行政機關作出合理的行政處罰決定，逐步完善反向銜接案件移送行政機關處罰標準。

（三）激活撤銷不起訴的威懾作用

檢察意見具有銜接刑事法律規范和行政法律規范的作用，系法律監督在法規范銜接等應然層面的屬性體現。［14］被不起訴人在刑事階段認罪認罰，檢察機關提出檢察意見后，其在行政處罰階段又反悔，不僅浪費執法資源，增加執法成本，更表明其非發自內心尊重國家公權力機關。倘若任由此發生，將會對社會法治造成極大的負面影響。

行刑反向銜接性質和目標是對被免予刑罰的被不起訴人給予非刑罰化的處罰措施，其實質是刑事責任的承擔方式，是刑事制裁多元化體系中一部分，只是該刑事責任實現需行政機關配合。［15］因此，檢察機關應及時跟進行政機關處罰情況，增強行刑信息互通，避免出現檢察意見一移了之的情況，協力提升行刑銜接效能。檢察機關應根據案件后續行政處罰情況，依法適用《刑事訴訟規則》的相關規定來決定是否撤銷原不起訴決定，進而決定是否對違法行為人提起公訴，追究其刑罰責任。值得注意的是，是否撤銷相對不起訴是刑事檢察業務，由刑事檢察部門審查決定，行政檢察部門應只起到信息傳導作用。［16］在檢察機關內部應堅持一體履職、綜合履職，增強法律監督合力，貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，鼓勵、引導檢察官真正敢用、善用撤銷不起訴權，提升法律監督的質效。