行政公益訴訟可訴性時機理論的理解與把握

摘 要：行政公益訴訟可訴性時機的特殊性在于權力監督制約，是檢察機關把握最佳預期辦案質效時機的體現，具有訴訟過濾與危險預防的雙重功能。應當從窮盡其他法律監督手段、適格被告違法行政行為成熟、公共利益損害現實性、公益請求權謙抑性考量，具體構建公益請求權保護適時性、起訴被告行政行為實效性與效率性的判斷標準。針對可訴性時機審查路徑，應在外部的檢察建議階段構建時機適當性評估程序、起訴審查階段構建受損公共利益識別判斷程序；在內部構建審前節點流程管理機制，并配套適時不起訴機制與撤回起訴機制。

關鍵詞：可訴性時機 行政公益訴訟 訴訟過濾 成熟性原則

2023年，最高檢黨組明確指出公益訴訟檢察進入新的發展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準性”“規范性”。2024年11月，最高檢公益訴訟檢察廳印發《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見（試行）》，強調以公益訴訟“可訴性”指引，嚴把案件質量關。2025年1月在全國檢察長會議上，最高檢應勇檢察長強調，“健全公益訴訟檢察辦案規范體系，以可訴性提升精準性規范性。”［1］可訴性既是檢察機關規范把握行政公益訴權基本要素的空間體現，也是精準發動以訴的方式確認司法價值的時機體現。行政公益訴訟的可訴性時機問題，可理解為檢察機關監督行政履職和維護公益的最佳訴訟時機選擇。目前在行政公益訴訟的新發展階段，可訴性時機理論被引入，但參照民事訴訟或行政訴訟較多，尚未形成公益訴訟的體系化研究，實踐中仍存在一些不當時機介入導致司法資源浪費的起訴行為，或者相對忽視訴訟時機的實效的情況。對此，系統勾勒可訴性時機理論框架，構建規范明確的可訴性時機介入判斷標準和審查路徑應得到充分重視。

一、行政公益訴訟可訴性時機的基本定位

（一）作為檢察機關取得最佳辦案質效的時機把握

在研究行政公益訴訟可訴性時機前，可以其他訴訟類型的可訴性時機作為參考。雖然同屬大陸法系的規范出發型訴訟，但是“我國民事訴訟是以法律關系或請求權為出發的訴訟制度，而行政訴訟是以行政行為為出發的訴訟制度”［2］，在可訴性時機審查上存在顯著不同。可訴性適時性問題最早出現在民事訴訟法，并主要運用于確認訴訟中，表現在欲解決的糾紛應當具有即時確認的利益，或者糾紛應當達到成熟性標準，是訴權構成要件。行政訴訟引入糾紛成熟性原則后主要運用于撤銷訴訟中，而受到行政實體法的影響，成熟性標準被理解為被告行政行為是否已經達到終局階段，法院審查是否恰當。如有學者認為成熟性原則（Ripeness）即“司法審查時機成熟”，是被指控的行政行為只有對相對人發生了實際不利影響并適于法院審查時，才能接受司法審查。［3］也即在權力結構中，行政機關具有首次判斷權。因此，民事訴訟與行政訴訟在可訴性時機問題具有共性和差異。共性是成為法院訴訟要件或實體判決要件的審查范疇，但民事訴訟側重于對原告的權利保護，行政訴訟側重對被告的依法監督。在訴訟階段，民事訴訟體現為請求權審查模式，行政訴訟體現為違法性審查模式［4］。

從廣義來看，行政公益訴訟可訴性時機兼顧公益保護適時與權力監督適時。行政公益訴訟可訴性時機的特殊性體現在，法院需等待行政活動已達到成熟，才進行以行政行為為中心的實體審查。但有時法院還需審查檢察機關的行政公益請求權，認定公益受損程度和整改效果的成熟性。故而可訴性時機應定位為檢察機關以公益請求權適時提起或適時撤訴以達到最佳維護公共利益的質效目的。

（二）可訴性時機具有訴訟過濾和危險預防的雙重功能

一方面，可訴性時機審查具有檢驗可訴性基本要素的訴訟過濾功能。訴訟過濾乃是強調司法資源的有限性和司法功能的適時發揮。檢察機關應當選擇恰當的時機來使用司法資源，防止公益訴權的濫用。當啟動訴訟被法院認定可訴性時機未成熟駁回起訴后，檢察機關亦應全面完善調查與取證，于該訴成熟時提起下次訴訟。另一方面，可訴性時機審查還具有保全公益、排除妨害性的危險預防功能。為了把握訴訟最佳質效時機，檢察機關有時亦可以“緩和”公益受損的成熟性，于行政機關消極履職、不當履職等，致使國家利益和公共利益處于非常危險的情況下啟動訴訟。［5］在可訴性時機雙重功能中，檢察機關作為發動者在“濫訴克制”-“積極拓展”中不斷來回達至效率與質量的價值平衡。而發展到如今新階段，檢察機關的可訴性受案范圍、啟動標準、訴訟規則等基本得到全面完善，此時應當更加偏向可訴性時機的訴訟過濾功能，強化檢察機關的法律監督權威，增強精準性和規范性門檻。

二、行政公益訴訟可訴性時機的識別標準

（一）行政公益訴訟可訴性時機識別的考量因素

檢察機關作為訴訟發動者，對行政公益訴訟可訴性時機具有一定裁量性，但不意味著其考量與判斷毫無標準。有觀點指出公益訴訟可采取請求權要件審查模式［6］，在此模式下可訴性時機亦指向公益請求權客體成熟性的過濾和篩選，但此種設想相對忽略了行政公益訴訟中作為檢察監督權-公益維護權的權力結構互動。作為法律監督機關和訴訟參與人的雙重地位，檢察機關把握可訴性的時機時應當在公共利益維護和被告行政行為兩端考量，但更加側重于督促行政機關依法履職維護公共利益。

首先，檢察機關應當窮盡其他法律監督手段。在第一層次，并非所有公共利益都適合采取公益訴訟手段，檢察機關應當使用行政監督、社會治理檢察建議或發函等方式直接督促行政機關履職，以維護部分交叉領域的公共利益。在第二層次，具有可訴性的公共利益并非必須采取行政公益訴訟手段，公益損害并非行政機關所為的情形下，應當考慮支持集體訴訟、民事公益訴訟等要求直接負責者承擔責任，防止針對行政機關的公益維護請求過于間接，缺乏執行性。其次，適格被告違法行政行為的成熟性。在審前程序轉向訴訟程序中，只要未能實質上恢復受到侵害的國家和社會公共利益，行政機關必然要遭受行政公益訴訟，但同時應構建可訴性時機排除規則，如行政機關已窮盡履職手段、履職所需合理期限不足、客觀因素暫時阻卻履職［7］，在前述因素解除后適時起訴。再次，公共利益損害的現實性或成熟性。檢察機關對一案件中“公共利益的構成內容、何時維護受侵害的公共利益”具有裁量性，但當司法機關尚不具有解決某些公益爭執的相應能力或公益訴訟裁判后也達不到相應效果時，檢察機關不宜介入。［8］例如公益雖然受損但尚未違反行政管理秩序，由個人采取私益訴訟救濟就能達到公益保護目的等。最后，提出公益請求權保護的謙抑性。在檢察機關發出行政公益檢察建議后，如果行政機關已經履職，而公共利益的危害停止并逐漸得到抑制的，可不提起行政公益訴訟，如果行政機關的行為未起到一定效果，導致相關危害持續或者擴大的則應當由檢察機關以訴訟的方式繼續維護。［9］

（二）行政公益訴訟可訴性時機的判斷標準

結合上述考量因素，在可訴性時機的判斷上可以推導出起訴適格被告的行政行為，應當具有一定的效果性和效率性，同時又要兼顧檢察公益請求權保護的適時性。

首先，公益請求權保護適時性標準。檢察機關應當在適當時機提起對公共利益的必要保護，可防止保護過晚或者過早，其主要體現在審前程序的銜接時機成熟、訴訟提起的審查時機成熟、作為檢察機關取得最佳預期辦案質效的時機成熟三個層次，分別對應著檢察機關督促行政機關履職的審前階段、起訴條件的程序性審查階段、實體性審查階段。在前兩個階段，可訴性時機經常與起訴審查期限、起訴期限相通適用。盡管納入訴訟時機范疇，但可訴性時機關注的并不是單純的時間限制問題，而是檢察機關自身啟動行政公益訴訟的條件成熟性，包括公益損害的現實程度、檢察機關起訴的裁量程度、識別司法介入行政的適當程度等多方面內容。此外，在第三個階段，可訴性時機標準有時成為法院裁判的依據，通常由法院在裁判文書中以行政機關首次判斷權或裁判時機成熟等理論工具予以解決，如救濟時機過早而為法院終結裁定。［10］檢察機關是否取得了最佳預期辦案質效，也可以從法院對檢察機關訴訟時機的審查與裁判來識別。換言之，可訴性時機的判定會在整個審判過程中持續進行，一些案件中，訴看起來是適時的，但在審判中可能存在行政機關已經履職、客觀不能履職、檢察機關與行政機關達成公益維護方案經法院審查撤訴等情形，導致可訴性時機嗣后消滅。

其次，針對適格被告違法行政行為提起訴訟的實效性標準與效率性標準。在時機實效性標準方面，檢察機關提起的訴訟應當具有實現維護公共利益的即時效果。從反面來看，如若檢察機關起訴后即使獲得行政公益訴訟勝訴，事實上也難以達到訴訟目的，而這個訴訟目的由于事實或法律上的原因，本來就是無法達到的［11］，可以視為缺乏效果的可訴時機。例如，在一些檢察機關起訴要求確認行政行為無效、責令繼續履職的案件中，雖間接包含公益保護請求，但法院判決生效也缺乏執行措施強制行政機關履行。［12］在時機效率性標準方面。效率標準是對可訴性時機的更高要求，建立在實效性標準之上，要求檢察機關對行政公益訴訟的利用具有最佳效率。在外部，就行政公益訴訟與其他法律監督手段比較，訴訟手段應當是效率更好的選擇。在內部，檢察機關選擇的起訴策略與其他可能的起訴策略相比，選擇該適格被告起訴，應當是效率最高的。例如在環境行政公益訴訟中，在已經存在更為有效便捷的起訴對象時，檢察機關不能直接起訴負有層級監督的上級行政機關。

三、行政公益訴訟可訴性時機的審查路徑

（一）外部可訴性的時機審查

首先，在檢察機關立案后的檢察建議階段，建立可訴性時機適當性的程序評估機制，實現對簡單案件、疑難案件分流。“相關行政機關因違法行為或不作為造成國家利益或社會公共利益受損的，檢察機關使用檢察建議督促行政機關履職無法實現監督目的時，才向法院提起行政公益訴訟。”［13］在線索發現、初步調查、立案及檢察建議階段，應當盡可能把握可訴性時機的質量和效果，對簡單案件使之通過檢察建議、磋商等非訴方式化解，若進入起訴審查階段，也可以在可訴性時機消滅的情形下由檢察機關撤回起訴或法院采取裁定駁回起訴的方式終結案件。對于疑難案件，檢察機關通過可訴性時機的兩大標準審查后，盡可能在審前階段主動過濾不必要的訴請、提前明確針對被告行政行為的爭議焦點后，運用訴訟方式解決。

其次，在起訴審查階段，構建受損公共利益成熟性的識別判斷程序。檢察機關應當將有限的司法資源真正用于對必要的公共利益充分維護中，選擇恰當的時機介入。公共利益識別容易泛化，受損公共利益的識別判斷程序主要是審查檢察機關自身的公益請求權是否能得到法院的保護。應當區分純粹性公共利益、聚合性公共利益，前者更加偏向于“維護公共秩序”的客觀訴訟，應當對之側重行政行為成熟性的審查，并適時提起行政公益訴訟，后者則偏向于由多數人的私益聚合的“中間利益”或“共同利益”，檢察機關應當更加側重對公益請求權成熟性的考量，表現為權衡公共利益與共同利益、個別私益，分別判斷其是否采取群體訴訟、個別訴訟方式提起，而在難以解決的前提下，于達到公共利益維護的恰當時機，如公共利益難以分為眾多私益，由檢察機關提起行政公益訴訟。

（二）內部可訴性的時機管理

首先，構建審前的節點流程管理機制，形成內部辦案的程序閉環。對可訴性時機的把握不僅是訴訟階段的必要審查環節，同時也是審前階段如檢察機關立案、管轄、檢察建議的預備審查環節。在各個環節中，隨時跟進行政機關履職情況，特別是審查行政機關是否有主動配合履職的行為、共同維護公共利益的意愿、是否有履職能力。如行政機關在公共利益維護方面達到較為可觀的效果和效率，雖然行政機關尚未完全整改完成，亦可就其可訴性時機的審查，區分“主動履職，有履職能力，整改效果一般”“較不配合履職，有履職能力，但整改效果不佳”“主動履職，客觀不能履職，整改效果不佳”不同情形而予以不同的方式對待。

其次，構建適時不起訴機制和撤回起訴機制。為了配合審前節點流程管理機制，應當就適時不起訴機制和撤回起訴機制的相關情形構建具體基準。適時不起訴機制適用于檢察機關與行政機關之間達成磋商協議或者檢察建議整改方案，在前述治理方案中納入適當時機完成何種公共利益效果的整改，可考慮不再起訴；撤回起訴機制則適用于探索檢察機關提起訴訟后法院尚未進入實體審查前，行政機關履職達到檢察機關提出的訴訟請求或者訴訟中已達到維護公共利益效果，相應的可訴性時機已不存在，由檢察機關經法院審查后主動撤回起訴。