鄉村發展中農村集體經濟組織的治理

農村集體經濟組織是引領鄉村發展的核心和基礎，體現了現代鄉村綜合治理，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

鄉村治理的歷史變遷

中國鄉村由地方士紳和宗族治理的歷史傳統，從清末新政開始發生了很大變化，同時在鄉一級設立了基層政權，以及鄉的代表會議；民國時期設立了鄉公所，等等。

（1）新民主主義革命時期，主要特征是黨政合一、民主建政、群團組織。

新民主主義革命時期（1919-1949年），革命的主要任務是建立農村根據地、發動群眾、農村包圍城市，共產黨積累了豐富的鄉村治理經驗，黨政合一、民主建政和群團組織是最重要的特征。土地改革完成以后的民主建政中，農村基層政權實行黨政合一的體制。從“三三制”民主政權建設到全面設立鄉村人民代表會議制度，從組織農會、婦女會到青年團等各類群眾組織，將廣大群眾團結在黨組織的統一領導下，把高度組織化的鄉村治理體系延伸到每一個村莊，提高了組織動員能力，為抗戰勝利和全國解放起到了重要作用。

（2）農業合作化與人民公社時期，主要特征是政社合一。

人民公社既是一級政權，也是一級經濟組織。農村集體經濟組織就是《農村人民公社工作條例》（簡稱《農業60條》）提出的。“三級所有、隊為基礎”，人民公社、生產大隊、生產隊這三級都是農村集體經濟組織的核算單位，以生產隊為基礎；實行黨和政府直接管理農村集體經濟組織的方式（生產隊長由社員選舉產生）。

（3）土地家庭承包制與市場化時期，主要特征是鄉政村治。

改革開放時期，農村實行土地家庭承包制。這個時期鄉村治理的特點是“鄉政村治”。人民公社改為鄉政府。1987年國家頒布村民委員會組織法之后，村（大隊）一級確立了農村基層組織實行村民自治的法律地位。這把過去“政社合一”時村莊與政府之間的行政隸屬關系，轉變成合作治理關系，這是一個重要的轉變。

（4）“反哺”和法治建設時期，基層政府轉為服務型，鄉村治理走向法治化。

2005年廢除農業稅，標志著鄉政府職能由“取”轉變為“予”，轉向服務型。2006年國家《“十一五”規劃綱要》提出推進社會主義新農村建設，鄉村治理結構發生了歷史性轉折。從2003年到2014年，黨和國家大力推動基層民主法制的建設，鄉村治理走向法治化進程。

（5）國家治理現代化新時期：鄉村治理走向多元共治、全面治理。

2019年以來，農村集體經濟組織的治理成為鄉村治理的核心。2024年6月全國人大通過的《農村集體經濟組織法》指出，農村集體經濟組織是基層黨組織領導下的特別法人，黨的領導和集體經濟組織的治理是融為一體的，將構建多元共建，共治共享的治理格局，實現鄉村振興、城鄉共融的目標。

新時期鄉村治理要以農村集體經濟組織治理為核心

只有以農村集體經濟組織治理為核心，鄉村治理才能形塑多元共治和系統化的全面治理。

（1）治理對象。農村集體經濟組織治理，是以該組織所在鄉村地域內的多要素、多主體涵蓋經濟、社會、文化、生態的全面治理。其中，經濟治理的對象面對的是土地承包、土地租賃和農村集體經濟組織的資產增值、集體收益的分配；社會治理面對的是村莊的公共設施、公共服務、就業環境，社區治安，老人、婦女、兒童、青年等各類人群安居樂業。生態治理面對的是山水林田湖草沙，生態環境的維護保持。文化治理面對的是鄉村社區文化傳統、非遺產品、業態的保有和發揚、承載新時期新文明的文化活動等等。

（2）治理的目的。《農村集體經濟組織法》對此做了明確的法律闡釋。農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕，健全鄉村治理體系的重要主體力量，是鞏固黨在農村執政根基的重要保障。堅持社會主義集體所有制，維護集體及其成員的合法權益，以法律形式賦權農村集體經濟組織，在促進共同富裕、健全鄉村治理、引領鄉村善治中發揮核心作用。每個鄉村社區要在農村集體經濟組織的治理下，成為全體人民共同富裕、和諧穩定和可持續發展的家園，這是中國共產黨百年來秉承為人民謀利益的宗旨所要達到的根本目的。

（3）治理的實質。鄉村治理是多元一體統合的全面治理，將對農村新型集體經濟生產力和生產關系的全面調整，形成適應新時代需要的新型生產方式。

（4）治理的重點。治理的重點和難點體現出在農村集體經濟組織的經濟治理中，對集體經濟所有權行使方式的探索，能否運用好自己的資源和資產，在長期運營中為社區家園建設匯聚財富，提升經濟實力。能否以多元的、靈活的、彈性的方式行使集體經濟所有權，使村莊內部市場更注重多主體間的互助互利共贏，而不是以盈利多寡為決策依據。外部則以市場經濟運行規律，注重經濟效益，村集體經濟組織要與各類營利性的主體在競爭中合作。治理最終是要把村內、村外的資源更好地相互配置起來，讓資源配置產生的收益能夠在內部更好地分配和使用。

農村集體經濟組織的經濟治理，包括運營和組織系統（包括管理）兩方面。要探索一種復合型的集體經濟所有權的實現形式。

農村集體所有制的所有權要分解成若干個權能。集體土地使用權（或稱集體土地承包權或承包經營權）只是集體所有權的一個權能，還有處置權、分配權。土地使用權的賦予是有條件的，承包戶必須是集體成員，而且有時間限制。只有村集體才是土地所有權的全部權能的所有者，才能運用土地所有權來幫助每個成員。在你有能力耕作時，發包土地給你耕作，當你老了、干不動了，或家里有困難問題不想種地了，集體可以把地收回來，讓愿意種地的農民去種地。種不動地的，有人來幫你種，給你相應的報酬。這就是集體土地所有權對每個成員的保障作用。集體經濟組織以各種方式去推動集體經濟發展的同時，給個人帶來了利益。

新型農村集體經濟是一種復合型的經濟形態。在統分結合、雙層經營體制下，農村集體經濟組織利用集體的資源，合法合理地和村內外的不同主體以各種方式進行合作。更好地發揮集體與個體兩個積極性，形成黨領導下公私兼備、共建共融的新體制和機制，摒棄了過去“要么全統，要么全分”的極端性，在集體所有權的整體權能下，宜統則統、宜分則分、統分結合。

農村集體經濟組織可擔當健全鄉村全面治理體系的重任

第一，農村集體經濟組織維護其成員的權益，適應現代城鄉社會發展的需要。幾十年來國家和農村的生產力和人口結構都發生了大變化，僅靠農民個體很難致富。當農民外出打工無暇照顧在家的老人，誰來承擔這個社會責任呢？一般的合作社和公司都擔當不了，只有形成一個本地農民共同體的農村集體經濟組織，才有可能擔當這樣的責任。

第二，農村集體經濟組織是在基層黨組織的領導下進行各項工作的，這是其擔當鄉村全面治理體系重任的重要保障。《農村集體經濟組織法》明確指出，新時期農村集體經濟組織是鞏固黨在農村執政根基的重要保障，是維護集體及其成員的合法權益的重要力量，基層黨組織對農村集體經濟組織的具體領導，是實現鄉村全面治理目的目標的重要方式和手段。

第三，《農村集體經濟組織法》授權、賦權農村集體經濟組織成為健全鄉村治理體系，引領鄉村善治的重要力量。

第四，《農村集體經濟組織法》規定了農村集體經濟組織統一登記注冊和統一管理的規范。規定所有農村集體經濟組織作為特別法人，由農業農村部負責統一進行登記注冊和管理。從2019年開始，農業農村部系統在全國開始登記注冊農村集體經濟組織，現在登記在冊的農村集體經濟組織已經有96萬家，其中村級集體經濟組織57萬家。到2023年年底，全國農村集體經濟組織的資產已達9萬多億元，具備了相當的經濟實力。

完善農村集體經濟組織的治理體制

（1）完善治理結構。農村集體經濟組織的治理結構，包括農村集體經濟組織所有權、使用經營權、收益分配權的設置，成員大會、理事會、監事會、執行經理各自的位置和關系，內部控制和風險管理等等。它與公司治理最大的不同在于民主管理的權力，也就是對參與治理的不同主體的權力進行有效配置，并安排與其他主體的關系。

農村集體經濟組織的治理結構中，最重要的主體是這個組織的成員大會。成員大會被《農村集體經濟組織法》定義為最高權力機構，具有重大事項決策權。成員大會的重大決策由全體成員民主表決，成員大會的權力就是成員群體民主管理的權力，這與公司治理結構不同，與村委會的治理結構類同。

（2）理解各治理主體間的關系。從集體經濟組織法的規定看，農村集體經濟組織有獨立進行經濟活動的組織經營權；村民自治組織是實行全過程民主的組織載體；政府擔負著落實政策協調管理的服務職責。要理解和處理好農村集體經濟組織和基層治理體系的關系。2018年中組部等三部委發文明確提出“三副擔子一肩挑”，即村書記兼任村委會主任和集體經濟組織負責人，推動了全國各地將政策落地。

以縣域為中心、縣鄉政府要管理和支持農村集體經濟組織發展，是黨的十九大以來一直推進的重要方針，《農村集體經濟組織法》更是特別強調了這一點。法律特別賦權鄉鎮政府和街道辦事處管理農村集體經濟組織。因為有些村已進入城市，村委會變為居委會，但是集體還有土地和經營性資產。村集體進城，集體資產不能分光吃凈，而是要繼續發揮資產運營的功能，壯大城鄉融合新社區的集體經濟。在鄉村振興、城鄉融合中，農村集體經濟組織有著更大的發展空間。

（3）建立和健全治理能力。建立健全治理能力，需要政府促進，也需要村黨組織、集體經濟組織和村委會“三駕馬車”的主動性。政府的重點是要培育集體經濟組織的主體性意識和能力，在發展壯大新型集體經濟、加強農村集體經濟組織和市場一般經濟主體的合作發展方面探索和創新。

農村集體經濟組織建立健全治理能力，具體有以下諸項：

民主管理能力：實行民主管理的治理。加強群眾路線，避免行政化、官僚主義的治理，實現多功能、黨政社群體多元一體，分工不分家的綜合治理。民主管理的能力體現在成員大會民主討論、民主決策和監督的能力，成員日常參與公共項目、發表意見建議的能力，集體經濟組織領導者汲取成員智慧、調解處理糾紛、維護集體利益的能力。

財務能力：這是經濟治理的核心能力。要保障集體經濟組織的資產的安全，實現有效投資和增加收益，進行財務規劃，實現集體經濟收入的穩定增長，以及集體收益的合理分配，維系年度和規劃期內的財務收支平衡。

服務能力：這是治理能力的重要表現。通過提供鄉村公共服務的需求對應性、普及程度和群眾滿意度來衡量。

應急能力：主要是規避經營風險的應急能力，也包括綜合治理中應對社區突發事件、穩定保障集體權益的能力。需要在強化財務能力基礎上保證多元能力的均衡儲備和發展。

規劃能力：對村域空間綜合布局，對村內各類要素資源統籌考慮的能力，涉及集體經濟經營效率甚至權力配置。

行為主體能力：即農村集體經濟組織作為行為主體的政策執行能力、經濟管理、社會管理的能力。這在鄉村整體性的全面治理中發揮著最直接的作用。

生態治理能力：農村集體經濟組織對生態環境和自然資源進行優化和綠色治理的能力。

培育農村集體經濟組織的治理能力案例

四川成都戰旗村推進農村集體經濟組織治理

戰旗村的集體經濟治理體系緣起于2009年，戰旗村“兩委”根據自己對中央關于鄉村發展和建設方針政策的理解，發動農民共同參與討論、自主安排。

首先，戰旗村集體經濟組織是在村黨組織的領導下，決策權力機構是集體經濟組織成員大會。獨特性是，戰旗村將集體經濟組織成員大會與村民大會放在同一個層次。開會決策，凡屬于村民的事務，村民舉手，凡集體經濟組織的事務，成員舉手。村民和成員基本重合，無需開兩次會。

在決策機構之下，是村委會和村務監督委員會。而村集體經濟組織理事會、監事會的位置在村委會下一層。由于黨組織、村委會、集體經濟組織的負責人交叉任職，實則三位一體。

戰旗村集體經濟組織下屬股份經濟合作社聯合社，是2019年按照國家要求，在農業農村部門登記的。2009年成立了戰旗村土地合作社（以蔬菜專業合作社登記）實現了集體土地全部由集體運營。2011年，進行了集體經營性資產的清產核資。2015年，成立了戰旗村資產管理公司，管理村集體的全部經營性資產。2019年，在農業農村部門登記集體經濟組織聯合社時，就將集體興辦的土地合作社和資產管理公司這兩個機構歸到聯合社名下，成為聯合社由村集體資產全資注冊的兩個經營管理法人實體。這完全符合《農村集體經濟組織法》中關于集體經濟組織可以設立經營實體的要求，可以說是提前探索和完善了農村集體經濟組織的經營體制和機制，實現了與《農村集體經濟組織法》相關要求的無縫銜接。

在集體土地統分結合的承包權和集體經營利潤的分紅權上，他們探索了宜統則統、宜分則分的模式，2009年實現了90%的土地由集體統一安排種植，10%的土地個人承包。之后個人承包地自愿逐年退出，到現在大約退到1%左右。而集體土地經營的效益，經全體成員大會決議通過，以人均土地面積作為獲得集體經營收益權的同等份額，用于支付土地費和經營性資產的收益分紅。戰旗村的集體資產管理公司用分類法管理集體經營性資產。集體經營性資產劃分為傳統的集體企業租賃經營、新建的村集體的全資公司和企事業機構（含培訓學院）以及集體與各類市場主體合資、合作的企業或公司，采用財務管理為核心的經營管理方式。

戰旗村的全面治理體系正如人體肌體，大腦由黨委領導、村委會、集體經濟組織三駕馬車共同組成；兩條胳膊一個是黨建，一個是民主治理；軀干部分由黨群辦、綜治辦、鄉村振興辦和財務辦四個職能部門組成；鄉村振興辦和財務辦是以集體經濟組織治理為核心。腿和腳是管落地的，由群眾性的正式組織和非正式組織構成。戰旗村的全面治理是以集體經濟組織治理為核心的，尤其以經濟治理當中的財務治理為重心。由此形成了一套以內統外、內收外擴的專業組織體系。一個多元統合一體的整體性治理體系，凸顯了戰旗村的村集體主體性。

廣東韶關始興縣千凈村蔚老社區：農村集體經濟組織與社會組織合作治理

這是一個村集體經濟組織和社會組織合作的例子。始興縣千凈村的集體經濟組織，將村內廢棄的小學、村委會空置的房子拿出來，與縣綠芽社工服務中心合作，建立了蔚老社區。由村集體經濟組織的強村公司向鄉鎮和縣的強鎮富村公司申請，得到支持資金，委托綠芽社工服務中心負責人吳秀蘭帶隊來做。蔚老社區有為失能老人的上門服務和健康老人的社區服務，組織了大量老人喜聞樂見的活動。還設立了手工面作坊，讓能勞動的老年人參加勞動，獲得一些收入。這個社會組織還在蔚老社區開了電商直播，賣農產品，努力經營為老服務事業。項目從2024年春季開始，不到半年時間已經取得不錯的成效，實現了農村集體經濟組織與社會組織合作治理。

始興縣綠芽社工服務中心是個婦女組織，骨干團隊由兩三百志愿者組成。她們做了很多兒童公益服務，建立了一個內部互助為主、經營多年的農產品營銷網絡。這個優秀的社會組織一直得到廣東綠芽基金會和韶關基金會的支持。吳秀蘭是一個農家婦女，是這個公益組織最早的參與者之一，也是農家女獲金種子獎項的突出代表。“一粒種子，一片森林”，她這粒種子的播撒，真的長出了千株萬株來。

解決問題的新探索

引領鄉村可持續發展的農村集體經濟組織全面治理，是回答新考驗、解決新問題的新探索。治理是涉及生產力和生產關系適配機制的生產方式，新型的治理就是新型生產方式的表現。新時期新型的“多元共治、全面治理”特征，是適應新型生產方式的需要。傳統治理主要涉及生產關系，而且往往限于所有制、所有權層面，不太涉及所有權到底怎么實現。而治理最終都要落地，有效地落實到基層的生產生活中去，促進生產力高質量發展，達到全民共富，城鄉共融的目的。

目前正在探索農村集體所有制的有效實現方式，構建農村集體經濟組織的治理體系。支持這項工作的不管企業、社會組織還是社會服務機構，不管小農戶還是家庭農場或經營大戶，都可以和集體經濟組織一起，參與構建農村集體經濟組織全面治理體系。

（編輯 碣石）