提升投資水平 助推湖北省流域水環境質量提升

摘 要：“十三五”以來，通過水質提升攻堅和大力實施水污染防治行動計劃，湖北省主要河流斷面水質優良比例從84.2%上升到90.5%，水環境質量穩固改善，但仍有部分河湖生態系統退化，水質改善壓力大。實現流域生態環境綜合治理離不開高水平投資，當前湖北省在這方面還存在財政投入保障不足、社會資本投資力度有限、治理資金使用效率有待提升等問題。建議湖北進一步拓寬財政資金渠道、提高對流域治理的投入，著力推進市場化機制帶動社會資本投資，完善規劃管理機制，提升流域治理資金使用效率。通過優化提升投資水平，助推湖北省流域水環境質量進一步提升。

關鍵詞：流域治理；財政投資；社會資本投資；投資效率

中圖分類號：X52" " " " " " " " " " " " " 文獻標志碼：A" " " " " " doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2025.0108

0 引言

湖北地處長江中游，水系眾多，長江岸線超過1 000 km，肩負著“一江清水東流”“一庫凈水北送”的重要任務，是長江流域重要的水源涵養地和重要的生態屏障。“十三五”以來，通過水質提升攻堅和大力實施水污染防治行動計劃，湖北省主要河流斷面水質優良比例從2015年的84.2%上升到2022年的90.5%，水環境質量穩固改善，但仍面臨較大壓力。部分河湖水系存在割裂、水體流動性差的問題，水域空間被擠占，河湖生態流量保障不足，部分湖泊水生態功能退化、輕度富營養化，水質改善難度高；環境基礎設施欠賬較多，老城區污水管網不完善，雨污分流管網改造不徹底；總磷污染源點多面廣，整治難度大，2022年湖北省磷石膏綜合利用率僅為70.36%[1]，有待進一步提升。

湖北省對流域水環境治理高度重視。2023年，湖北省委、省政府發布《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》，以流域治理為基礎統籌發展和安全，制定了省內3大流域、16個流域片區的水環境安全底線和水環境治理重點任務；湖北各市（州）也制定了流域綜合治理和統籌發展規劃，提出水環境安全底線清單和重點任務、項目清單。未來一段時期，湖北水環境治理領域將有較大的投資需求，但目前水環境治理的投資有待進一步優化。如何充分發揮財政投入作用，調動社會資本投資積極性，是保障流域水環境質量提升的重要研究內容。

1 湖北水環境保護投資現狀與問題

1.1 財政對環境保護的投入相對穩定，但有待加強

根據《中國統計年鑒》《湖北統計年鑒》數據，從地方財政支出來看，2012—2021年，湖北省在節能環保方面的財政支出總額經歷了明顯的三級跨越（見圖 1），從2012年的95.6億元上升至2015年的145.8億元，2018年達到211.3億元，2019年快速提升至近300億元，比2012年增長近2倍，2020年以來有所回落。可以看出，十八大以來，隨著黨中央對生態文明建設的重視，湖北對生態環保的財政支出力度也明顯加大，但從支出比例看，湖北省節能環保支出相對一般公共預算支出的占比相對全國平均水平處于劣勢，除2019年外各年比例均低于全國平均水平（見圖 1），平均約低0.4%。2020年之后湖北省節能環保支出占比由2019年的最高點3.5%下降至2021年的2.1%，為近10年來最低。湖北省地方財政對節能環保的保障力度與全國平均水平還有一定差距，受新型冠狀病毒感染和經濟下行影響，地方財政對節能環保的保障面臨一定壓力。與此同時，中央財政相對地方財政的支持力度更加有限，2016—2020年湖北省利用中央財政水污染防治專項資金為50.7億元，僅相當于同期地方財政節能環保投入的5%。

地方財政對水生態環境保護投入有限的情況也反映在“十四五”投資計劃當中。根據《湖北省水安全保障“十四五”規劃》[2]，“十四五”期間湖北主要河湖及區域生態環境治理保護修復工程計劃投資額為170.7億元，相對于同期防洪提升工程（984.4億元）、供水保障工程（1 678.0億元）等水安全保障工程的投資額度明顯偏低。湖北省水生態環境保護投資僅占全部“十四五”水安全保障工程投資的5.9%，對比浙江省幸福河湖工程（含河湖治理、水生態保護修復、中小流域綜合治理等項目）占“十四五”水安全保障計劃總投資的比例15.3%[3]，存在較大差距。與此同時，財政投入不足的壓力也影響著水環境治理重點項目的投資進度，根據相關資料，2021年洪湖生態治理與修復項目庫入庫項目為51個，總投資195.53億元，2023年初正在實施的治理項目為27個，投資概算約54億元，與計劃資金投入還有較大差距。

1.2 社會資本對環境保護的投入總體偏低，提升空間較大

從投資結構看，生態環保的投資仍然主要依賴財政支持。根據《全國生態環境統計年報》《中國統計年鑒》《湖北省統計年鑒》等，筆者整理了全國和湖北省環境污染治理投資總額和一般公共預算決算中節能環保支出的數據（見表 1）?？芍?，“十三五”期間，從全國來看，財政節能環保支出占環境治理投資總額的比值始終接近或大幅超過50%，2018—2020年有明顯上升、平均達到了68%；湖北省的這一數據比全國平均水平稍低，為30%～70%，但在2018年之后也出現上升，平均達到58%。同期，無論湖北還是全國，每年污染治理投資總額基本變化不大，主要是財政在這方面的支出2018年以后明顯增加?？梢酝茢?，2018年全國污染防治攻堅戰的全面打響，對財政在環保方面的投入有明顯帶動作用，但對其他資金來源，主要是社會資本投入，并未產生直接積極影響?？傮w來看，現階段生態環保領域投資總體呈現“政熱社冷”的局面，政府的主導地位依然穩固，投資多元化的進程需要進一步的政策支持和機制完善。

在環境污染治理中，工業污染治理市場化進程開始較早，市場化程度較高。分析《湖北省統計年鑒》的數據發現，1990年湖北省工業污染治理項目的投資額中來自國家預算內資金的比例為30.8%，1995年下降為12.9%，2000年后下降至10%以內，到“十三五”期間平均僅為0.5%，基本完全實現了市場化。這主要是得益于環境影響評價、“三同時”等制度對工業企業的污染治理責任有清晰的要求，使得工業污染治理責任邊界較為清晰，投資主體為企業自身。相比工業治污，非工業的環境基礎設施由于直接責任主體不明晰，通常由政府承擔全部責任，財政依賴度高，市場化水平和社會資本投入有待進一步提高。

在社會資本投資水平不高的同時，社會資本在環保領域的投資形式也較為單一。2013年以來，政府和社會資本合作（PPP）項目成為主流，截至2021年底，全國綠色低碳領域PPP入庫項目5 919個，占PPP入庫項目總數的比例達到57.8%[4]。但在2023年初，PPP政策調整，項目暫停入庫，而生態環境導向開發（EOD）等新的模式尚未成熟，使得當前社會資本參與環境治理的投資方式愈發不清晰。

1.3 流域水環境治理項目系統性欠缺，資金使用效率有待提高

在項目規劃設計方面，流域水環境治理項目的系統性和科學性不夠強，雖然形式上以“項目包”打捆，但不同子項目的實施缺乏統一的目標導向和成效測算，各子項對水環境質量改善的貢獻難以明晰，特別是跨行政區的流域治理工程按照屬地分區規劃設計，不同行政區的項目內容、時間進度均不匹配。如表2所示，湖北某地級市內的長江某一級支流流域范圍跨該市3個區，3個區各自開展水環境治理工程項目，均有該流域范圍內的子項，涉及截污控污、排水管網改擴建、河道治理、干流與支流整治等內容，岸上治理工程和河道治理工程均被行政區分割，各子項獨立設計、彼此缺少關聯，實施主體相互獨立，不同子項進度不一，對流域整體的生態環境改善效果和投資效益缺乏研判，執行過程中不同項目之間缺乏協調，有礙于流域環境治理綜合目標的實現。

在治理工作開展過程中，部分項目的資金使用效率仍有較大提升空間。例如，“清水進清水出”、長期進水濃度低是現階段不少城鎮污水廠的普遍情況，2021年第二輪中央環保督察通報了4起污水處理廠“清水進清水出”的典型案例[5]，湖北很多污水廠的進水BOD5濃度低于100 mg/L。這種情況下，財政資金按照進水量對污水廠付費，但實際大多數污染物并未被收集和去除，極大降低了資金使用效率。農村污水處理設施的閑置也是一個突出問題[6]，一些農村地區的污水處理設施建成后因缺乏資金和專業人員維護而長期閑置，造成財政資金的浪費。

2 關于提升湖北流域水環境治理投資水平的政策建議

2.1 拓寬財政資金來源渠道，統籌用于流域水環境保護

針對地方財政壓力大、對流域水環境治理支持力度不足的問題，建議在已有財政投入基礎上拓寬資金來源渠道，統籌用于流域水環境保護。

（1）建議盤活環境公益訴訟賠償金用于流域生態環境治理。隨著生態文明法治建設的強化，2018—2022年，全國立案辦理的生態環境和資源保護領域公益訴訟案件數量年均上升12.5%[7]。2019—2022年，統計到的湖北各類環境公益訴訟案件共223件，共涉及賠償金額1.82億元，今后賠償金額可能繼續增長。這些案件中，裁判文書中明確了公益訴訟賠償金管理主體的僅有65件，占比29%；其中最常見的是由相關行政機關管理，占比18%，其他方式有上繳國庫，或者由檢察院、法院、案件第三方進行賠償金管理，少量案件的賠償金通過指定賬戶或專項賬戶管理；其余158個案件均未明確管理主體，占比達到71%（見圖2）。總體來看，湖北省環境公益訴訟案件賠償金管理主體并不明確[8]，賠償金使用的專業性不高、靈活性不足，難以有效發揮作用。建議將這部分資金統一納入地方財政專戶，擴充水環境保護財政資金，由地方生態環保主管部門統籌安排使用，重點用于農業面源污染治理、農村環境綜合治理、河湖水環境保護與生態修復等項目。

（2）建議創新環境權益交易機制，通過資源環境有價吸引市場化資金開展環境治理。以排污權交易為例，《湖北省主要污染物排污權有償使用和交易工作實施方案（2017—2020年）》提出要開展社會資本參與污染治理與自愿減排交易機制研究，鼓勵社會資本、公益組織作為排污單位實施污染治理，以此獲得排污權指標，參與排污權交易，推動相關研究成果的實踐試點。進一步，可以研究建立環境治理企業參與排污權交易的機制，例如地方政府可以向環境治理企業購買排污權儲備，或者環境治理企業使用削減的污染物直接參與排污權二級市場交易[9]，使得排水管網修復、河湖生態修復等缺乏投資回報機制的治理工作獲得一定資金回報。此外，水權交易、碳交易等其他資源環境權益交易也可以在拓寬流域治理資金來源中發揮更大作用。

2.2 增強社會資本對流域治理項目投資的吸引力

針對水環境治理項目盈利能力普遍較差、社會資本參與意愿低的問題，建議創新流域治理項目經營模式，運用多種手段建立市場化的投資回報機制。

（1）創新生態環境治理產業與其他產業融合經營的模式。大力推進生態環境導向開發和生態產品價值實現機制試點，結合湖北各區域資源環境稟賦特點，重點探索將水環境治理項目與水資源開發、礦產資源綜合利用、生態農業與生態旅游等經營性項目有機融合，突破生態環境治理項目缺乏投資回報的瓶頸問題，打造生態環保產業發展新模式、新業態。例如湖北磷礦資源豐富，磷化工產業發達，同時磷石膏庫生態遺留問題突出、對水體總磷產生潛在影響[10]，可以鼓勵社會資本將磷石膏庫生態修復與礦山旅游、林業碳匯等項目打包運營，通過新增可利用土地指標、旅游和碳匯等的收益反哺生態修復投資。湖北宜昌等地以柑橘種植為農業主導產業，對化肥依賴大，農業面源污染問題突出[13]，針對水源地等需要重點保護的水體，可鼓勵社會資本開展水源地保護與有機農業的融合經營，企業通過訂單農業、補貼等方式，引導水源地周邊農民開展有機柑橘種植，一方面打造有機農業品牌，另一方面減少化肥農藥施用量，同時企業通過投資治理措施逐步改善水源地水質，企業可通過改善后的良好水質發展包裝水、釀酒等水源依賴產業，用收益反哺社會資本和參與的農戶（見圖3），形成“資源—資產—資本”的生態產品價值實現閉合循環。

（2）鼓勵企業參與流域治理市場化路徑探索。目前流域治理普遍以政府行政力量為主導，下一階段可以鼓勵企業發揮更大的主體作用。探索企業參與中小流域上下游生態補償的路徑，拓展當前單純在上下游行政區政府之間進行補償的模式?？梢蕴剿鹘⑴潘芫W收集費用的價格機制，通過使用者付費使社會主體投資建設排水管網的成本得到有效覆蓋。地方可以進一步為環境治理企業的可持續經營創造條件，支持環保企業創新參與流域治理的模式，地方與企業協同建立良性的市場化治理體系。

2.3 完善規劃管理機制，提升流域治理資金使用效率

針對流域水環境治理資金使用效率不高的問題，建議圍繞流域水環境質量目標，優化中小流域規劃與管理機制，創新重點水環境基礎設施價格機制。

（1）優化中小流域綜合規劃，以流域為單元開展項目設計。以漢江中下游水華防控、重點湖泊藍藻治理、四湖流域、鄂東五河等為重點，以中小流域為治理單元，以水環境質量為基礎目標，科學規劃流域生產、生活、生態空間。以中小流域為單元規劃設計水環境治理項目，跨區縣的流域建議由市級行政區統籌水環境治理項目設計，可由同一主體組織實施，系統策劃不同子項的內容、規模與開展時序。項目設計應注重非工程性措施與工程性措施的結合，注重農村地區生產生活方式的綠色化引導，促進源頭減排。在規劃和項目設計中分析重點項目措施、資金投入與流域整體水環境治理成效之間的時空對應關系，科學設計項目內容，優先開展對流域水環境提升效果明顯的項目。

（2）打破行政單元與部門分割，提升流域治理實施成效。提升河湖長制在流域水環境治理中的作用，在考核中強化河湖污染治理和水質改善要求，制定考核技術規范，例如以流域污染負荷削減率或水質改善率等指標考核河長履職情況，倒逼各級河長更加重視水環境治理項目實施成效[12]。堅持流域一盤棋，擴展湖北現有跨界河湖“四聯”（聯席會議、聯巡、聯防、聯控）機制，參考長三角地區太湖流域治理經驗，探索流域所在縣、市共聘“聯合河長”[13]，開展流域水質聯合監測、信息共享、流域水環境聯合執法、應急協作等聯合治理工作。建立“河（湖）長+警長”“河（湖）長+檢察長”等“河長+”機制，加強流域內河長制工作部門與其他相關部門的溝通協作和信息共享。探索建立水質目標導向的上下游生態補償機制，對流域水環境治理形成倒逼和激勵。

（3）探索建立流域重點水環境基礎設施價格改革機制，提高資金使用效益。例如，在城市區域建立污水收集服務收費機制，將管網運營成本這一由財政承擔的成本合理分配給用水排水者承擔，綜合考慮管網運營維護成本和居民可承受能力，科學論證污水收集服務費，依法合規逐步調整居民用水價格，配合智能水表改造等工作提升水費收取率，逐步實現“使用者付費”。優化污水處理運營服務計費機制，由“按污水廠進水量計費”逐步改革為“按污水廠進水污染物濃度/污染物削減量計費”[14]，充分激勵運營主體對污水管網進行維護改造，減少污水廠“清水進清水出”現象。宜昌市污水系統付費機制改革已走在湖北前列，目前已發布《宜昌市污水收集系統按效付費實施辦法（試行）》，將污水收集服務費與污染物實際收集量、濃度掛鉤，若污水收集項目運營主體未實現污水廠進水濃度或污染物收集量目標，將無法全部收回管網建設投資。在農村地區，逐步將農村生活污水處置成本依法納入農村居民水價當中，保障農村污水處理設施建設維護可持續進行。建議進一步總結宜昌等地污水處理付費方式改革試點經驗，探索在湖北全省推廣的路徑。

3 結束語

目前，湖北省在流域水環境保護投資方面存在財政投入有待加強、社會資本投入有待提升、治理項目資金使用效率有待提高等問題。建議湖北省通過盤活環境公益訴訟賠償金、創新環境權益交易機制等方式進一步拓寬財政資金渠道，鼓勵社會資本創新流域治理項目經營模式，推進流域治理市場化，優化中小流域規劃與管理機制，推動水環境基礎設施價格機制創新，提高流域治理資金使用效率，不斷優化提升投資水平，助推湖北全省流域水環境質量進一步提升。

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收稿日期：2024-02-01

基金項目：國家重點研發計劃項目（2022YFC3203500）；中國長江三峽集團有限公司科研項目（NBWL202200489）

作者簡介：賈 寧，女，高級工程師，博士，主要研究方向為環境政策與經濟等。E-mail：jia_ning@ctg.com.cn

通信作者：李 瑋，女，高級工程師，博士，主要研究方向為環境政策與經濟等。E-mail：li_wei29@ctg.com.cn

Abstract：Since the 13th Five-Year Plan，the water environment quality in Hubei Province has continuously improved with the proportion of main river sections increasing from 84.2% to 90.5% due to vigorous efforts to enhance water quality and water pollution prevention and control actions. However，the ecosystems of some rivers and lakes are still degrading，posing great pressures to further improve water quality. The comprehensive management of ecological environment in watersheds can be achieved through high-level investment，yet Hubei Province faces problems such as insufficient financial support，limited social capital investment，and inadequate efficiency of fund use. To address these issues，we suggest that Hubei province should further expand its financial funding channels，increase investments in watershed governance，promote market-oriented mechanisms to drive social capital investment，improve planning and management mechanisms and enhance the efficiency of fund utilization in watershed governance. The water environment quality in watersheds of Hubei Province can be further improved by optimizing and improving the investment level.