日本中小學教師人事制度的經驗及啟示

摘" " " 要 人口增速放緩是社會經濟發展的必然規律，而人口結構的變化將會導致教育領域的一系列變化與調整，對此，教育研究者和實踐者有必要針對未來可能發生的變化做好準備。教師是教育發展的第一資源，有必要打造一支高素質、專業化、創新型的教師隊伍。日本自20世紀90年代以來，由于出生率持續走低、老齡人口逐年增多，開始進入少子高齡化社會，這對教育行業特別是教師職業產生了深遠的影響。新人口形勢下，日本的生師比較低，教師資源相對充裕，但文部科學省依然要求增加學校教師編制數量，確保小班教學；日本中央政府和各級地方政府積極為教師提供各種培訓和研究機會，在所有都道府縣設立教師教育研究生院，以提升教師的專業發展質量；雖然學生人數減少，但是日本教師在面對家長期望、教育政策、考試升學等方面的壓力并未減少，工作負擔相對較重。日本的實踐經驗能夠為我國教師人事制度設計提供一定的啟示。

關 鍵 詞 教師隊伍建設；教師編制；師資質量；日本基礎教育

引用格式 孟靜怡.日本中小學教師人事制度的經驗及啟示[J].教學與管理，2025（09）：103-108.

國家統計局2023年1月17日發布的數據顯示，2022年末全國人口141175萬人，比上年末減少85萬人。2022全年出生人口956萬人，人口出生率為6.77‰；死亡人口1041萬人，人口死亡率為7.37‰；人口自然增長率為-0.60‰，這是中國人口60余年來首次出現負增長[1] 。人口增速放緩是社會經濟發展的必然規律，而人口結構的變化將會導致教育領域的一系列變化與調整，對此，教育研究者和實踐者有必要針對未來可能發生的變化做好準備。日本與中國同屬于東亞國家，在文化傳統、思想觀念、教育理念等方面具有相似性。20世紀90年代以來，由于出生率持續走低、老齡人口逐年增多，日本開始進入少子高齡化社會，這對教育行業特別是教師職業產生了深遠的影響。與此同時，我國正在經歷機構調整與改革，精簡編制、優化職能、提升效率成為改革的目標和方向。就教育行業而言，教師是教育發展的第一資源，有必要打造一支高素質、專業化、創新型的教師隊伍。人事制度作為我國教師隊伍建設的基礎性和源頭性制度，直接影響著教師隊伍的補充，薪酬、社保、專業發展等系列待遇及其保障，因而影響著教師隊伍的穩定性和質量提升。在此背景下，研究新人口形勢下日本教師人事制度的設計及發展經驗，能夠為我國教師隊伍的建設提供一定的啟示。

一、日本中小學教師資源配置現狀

20世紀90年代以來，由于出生率持續走低、老齡人口逐年增多，日本開始進入少子高齡化社會。日本適齡兒童學生數量銳減，由1990年的937萬人減少到2008年的713萬人，小學生數量減少了24%，小學學校數量減少了近9%，有些學校甚至出現了生源枯竭的情況[2] 。與此同時，日本地方財政稅收自2000年以后大幅減少，特別是在人口稀少地區稅收減少率極高，許多地方政府陷入財政收入困境；而自2006年開始，國家層面削減了教育經費的投入，教育經費國庫負擔率由1/2減少至1/3，其余部分由地方支出，進一步加重了地方財政的負擔，一些人口規模較小的偏遠農村地區甚至陷入了公共設施經費供給困難的境地[3]。進入21世紀后，日本出生率持續下降導致學齡兒童數量減少，尤其是邊遠農村和偏僻地區面臨出生率下降和勞動人口外流的雙重危機，導致一部分地區出現“人口過疏化”。

在人口規模縮減的背景下，圍繞削減教職工編制數量、實現小班授課等問題，日本財務省和文部科學省在制定教育預算過程中存在長期的論爭。其中，財務省主張削減在職教職工編制數。根據日本總務省在2016年公布的人口估算結果，截至2016年4月1日未滿15歲的兒童人數為1617萬人，連續34年減少，創1950年采取現行統計方法以來的最低紀錄。其中，學生數量為959萬人，然而隨著少子化的加劇，十年之后在籍學生的數字將減少119萬。此外，將日本全國約3萬所中小學按照12個班級以上的標準進行撤消與合并后，學校數量將會減少5462所，僅小學所需教員人數就會減少約1.8萬人。日本2015年度國家義務教育預算約1.7萬億日元，其中人事費占九成。受學齡兒童數量減少的影響，在裁減部分教員人數的情況下，依然能確保目前的教育環境。世界經濟合作與發展組織（OECD）發布的年度教育報告也顯示，日本的生師比較低且逐年遞減（見表1），以2019年為例，日本小學的生師比為15.9，中學生師比為12.9，該比例低于OECD成員國的平均水平（小學17.0，中學14.3）。基于上述理由，財務省考慮向文部科學省提出要求，在下一年度的預算案中減少在職教師編制數并削減人事支出。但考慮到加強應對殘疾智障兒童護理及校園暴力現象，不宜過度裁減教職工人數，將在2015-2024年之間，裁員約4.2萬名在職公立中小學校教職工，裁員人數相當于2015年度教職工總數的6%[4]。

數據來源：各年度世界經濟合作與發展組織教育概覽

然而，文部科學省對此提出了不同的意見。為緩解教師壓力，保護教師的合法權益與身心健康，文部科學省要求增加學校中教職員工的編制數量。日本《新學習指導要領》的實施對教師提出了更高的要求，因此教師的壓力有所上升，并且有相當一部分教師的工作時間過長。文部科學省主張新增學校教職員工編制數5158個，并將學校輔助人員（包括輔助學生學習的學習指導員和初中社團活動指導員）的數量提高130%，增至24300人。新增的教師編制將主要用于解決和改善如下問題：保障小學35人班級制度，為有發育障礙的學生提供課堂指導，改善外國學生的日語教學，輔助學校的信息化教學，支持偏遠島嶼和山區的學校，應對由貧困和其他因素造成的校園問題，以及部署專門人員擔任文化類、體育類社團活動的顧問。增加教職員工編制的舉措將會從2023年開始納入年度財政預算申請并全面實施。2023年日本義務教育國庫撥款預算要求預計為15108億日元，比2022年的預算高出93億日元，預算資金將由國家、縣和市各承擔三分之一[5]。文部科學省將就此財政預算計劃與財政部展開商討。

二、日本中小學教師人事制度設計

日本對教育一向極為重視，教師被視為重要的國家專業人員。從一些國際比較研究中可以看出，日本教師主動開展研究、參與專業發展培訓的頻率極高，這有助于提升教師隊伍的整體質量。近年來，教師面臨著困難的處境，因為他們必須應對快速變化的社會，應對家長和其他利益相關者的各種要求，且成為一名教師的道路上也面臨著激烈的競爭。然而，教師招聘考試的競爭率從2015年左右開始大幅下降。為了應對這種情況，提高教師的資質和能力，確保優質的教師人力資源，日本中央政府和各級地方政府積極為教師提供各種培訓和研究機會，加強教師人事制度建設，包括教師資格準入、聘用、評價等方面，以提升教師隊伍質量。

1.教師資格準入與聘用制度

在日本，教師為了獲得教學許可證，必須獲得所需的執教資格（獲得學位和教學專業課程的學分，或通過教師資格認證考試），或通過州教育委員會進行的教育人員認證考試（見表2）。公立學校的教師招聘工作由68個州和指定市的教育委員會獨立進行。考試內容包括筆試、面試、模擬課、作文、能力測試和教學計劃，根據學校類型和科目，還將舉行實踐考試。近年來，在教師招聘中，個性和能力比筆試成績更重要，這使得面試被置于更高的位置。隨著教師招聘考試報名人數的下降，各地教育委員會都在努力通過放寬或取消年齡限制、加強公共關系活動、縮短招聘時間流程來確保多樣化的人力資源。

世界經濟合作與發展組織（OECD）發布的2022年度教育概覽顯示，日本教師的“資歷過剩”水平最高，這意味著教師個人所持有的資格水平認證超出了工作所需的資格條件，超過25%的教師報告存在此種情況，為OECD成員國中比例最高的國家。

2.教師在職培訓與專業發展

作為一項國家政策，日本在所有都道府縣設立了教師教育研究生院，教育行政部門努力為在職教師提供研究生級別的培訓和研修機會，并將教師資格認證從本科級別轉向研究生級別，以確保教師職業專業化和提高職業資格。教師教育研究生院成立于2008年，是專門從事教師培訓的專業研究生院，旨在加強和改善對高素質專業人員的教師教育和在職培訓。教師教育研究生院建立的背后是一個始于20世紀70年代的“教師培訓六年計劃”。該計劃指出，從事教師職業需要“四年本科+兩年研究生”的學習和工作積累。中央教育委員會的報告中指出，有必要對教師培訓制度進行改革，促進研究生級別的教師培訓，以培養具有實際領導能力的新教師和學校領導人[7]。在此報告發表之前，教師培訓過多強調學術知識和能力，因為日本的研究生院制度模糊了研究人員培訓和高度專業化的職業培訓之間的職能分工，專業化的職業培訓作用不足。報告中指出，教育教學的高度專業化發展被忽視了，例如學校工作的實踐和應用技能未得到應有的重視，原先預期的職能沒有得到充分履行。鑒于教師培訓的這些問題，為了加強整個教師培訓系統，尤其需要重視研究生階段的教師培訓[8]。

日本于2009年推出了教師執照更新制度，但于2022年廢止[9]。國際調查研究顯示，日本的教師職業發展要求是相對嚴格的，在教師執照更新制度執行的13年間，所有教師必須每十年重新認證一次，而且十年以上教齡的經驗型教師也必須持續進行專業發展[10]。

三、日本中小學教師工作負擔分析

少子化給日本中小學教師職業帶來了很多挑戰和變化。雖然學生人數減少，但是教師面對的家長期望、教育政策、考試升學等方面的壓力并未減少，工作負荷甚至有所增加。

1.教師的工作時間和工作量

從大規模國際比較研究的結果來看，日本教師的工作時間相對較長。報告稱初中教師實際工作時長約為每年1728.3小時[11]，在OECD國家中位居前列。教學是教師的核心工作，但日本教師將大部分工作時間用于教學以外的活動，用于教學的時間所占比例不高，例如高中教師僅將不到33%的工作時間用于教學，每天的授課時長不足3小時，顯著低于OECD成員國的平均授課時長。日本教師被要求在工作時間內執行各種非教學任務，如課程規劃/準備、批改學生作業以及與父母或監護人溝通合作。根據日本文部科學省針對教師工作現狀的調查結果，小學、中學教師的工作日的加班時間為月42小時左右，呈逐年增長的態勢。另外，備課和批改作業等工作通常需要在上班時間之外進行[12]。

根據一項委托調查結果，在日本，24.3%的教師在7：00～7：30到校、45.2%的教師于7：30～8：00到校；在一天的工作之后，38.3%的教師在18：00～19：00離校，27.2%的教師在19：00～20：00離校。另外，在教師群體中，僅有18.7%的教師平均離校時間在18：00以前，而15.8%的教師20：00以后才離開學校，教師加班的時間相對較長。

此外，日本教師的工作量比較大。他們需要處理繁重的教學工作，負責學生的綜合發展，處理大量的文書工作和與家長的溝通，還需要參與各種教育培訓和會議。所有這些因素導致日本教師的工作壓力很大，并且有可能影響他們的健康和生活質量。日本教師需要抽出相當多的工作時間，用于日常授課之外的活動，例如學生的課外活動、與學生的家長及監護人保持聯系、提交大量的報告文書、公休日的社團活動指導等，這使教師的本職教學工作效率受到了影響，構成了工作負擔的重要來源。這些額外工作對于教師而言有著一定的難度，例如學生課外活動指導、與學生監護人的溝通等，教師個人擁有的知識和經驗可能難以充分應對。并且日本教師所承擔的各項工作，在業務質量考核方面都有著較為嚴格的要求。在這種情況下，教師需要不斷強化專業素質，根據具體情境持續學習新的知識和技能。此外，學校教師與外部機構合作的機會也在增加，這也要求教師不斷拓寬思考和行動的范圍，積極應對外部環境變化帶來的機遇與挑戰。

2.教師的工作壓力

根據一項委托調查結果，教師在學生指導、事務性工作、學習指導、業務質量考核、應對學生監護人等方面經常感受到強烈的壓力。具體來說，在各工作事項上回答“總是感受到強烈的壓力”的教師比例：“學生指導”占68%，“事務性工作”占64%，“學習指導”占62%，“業務質量”占60%，“應對監護人”占57%。從教師群體年齡分布來看，除60歲以上的教師之外，教師年齡越高，感受到強烈壓力的傾向越明顯。就不同學段而言，令小學教師感到壓力的事項依次是：學生指導、事務性工作、學習指導、應對監護人及業務質量；令初中教師感到壓力的事項依次是：學生指導、社團活動指導、事務性工作、業務質量及應對監護人；令高中教師感到壓力的事項依次是：學生指導、學習指導、事務性工作、社團活動指導及業務質量；令特殊教育學校教師感到壓力的事項依次是：業務質量、事務性工作、學習指導、應對監護人及與同事的人際關系。學校規模不同，教師的壓力感也不同。設有11個及以下班級為小規模學校，12個以上18個以下班級為中等規模學校，19個及以上班級為大規模學校。就校長、副校長、教導主任等學校領導而言，學校規模越大，感知到的壓力水平也越高；對于教師來說，中等規模學校的教師壓力水平最高，接下來依次是大規模學校、小規模學校。此外，2022年日本各地都出現了嚴重的教師不足問題，具體情況見表3。

數據來源：文部科學省（2022）《關于“教師不足”的實態調查》

3.教師的薪酬

“高齡少子化”是日本當代社會面臨的嚴峻問題，這不僅意味著學齡兒童數量的減少，還因勞動年齡人口縮減而對勞動力市場造成沖擊。預計到2060年，日本的適齡勞動人口規模將下降四分之一以上。人口結構沖擊勞動力市場結構，進而會對教師的薪酬產生影響。

養老金在教師薪酬中的支出份額較大，并有逐漸增長的趨勢。2019年，日本用于教育領域教職員工退休養老金的經常支出份額占18%以上，這在OECD國家中屬于一個很高的比例。養老金的開支數額和比例增加，反映出教育領域人事支出的一些關鍵信息，由于學生減少，教師職業的不穩定性增加，在教育經費特別是人員經費上可能會出現供不應求的情況。潛在的經濟和人口趨勢，包括人口老齡化和勞動力市場沖擊，也會嚴重影響養老金計劃的未來組織。隨著適齡勞動人數的減少，養老金將面臨長期的財政壓力，這對于年輕教師的影響可能尤為顯著。

此外，2010-2021年，日本教師工資不升反降，學前、小學和中學教師的法定工資下降了約1%。與之相比，2015-2021年，約四分之三的OECD國家教師法定工資有所增長，小學、初中和高中階段教師平均增長了3%、3%和5%。在此背景下，日本教師的法定工資仍略有下降，在一定程度上反映出財務狀況的波動。

四、對我國中小學教師人事制度的啟示

教育行業扎根于宏觀的社會環境，教育行業和教師職業所面臨的問題必然與更廣闊的社會問題相關聯。世界正處在高度信息化和全球化的發展中，人類正在迎來虛擬與現實高度融合的科技革命，人口結構的變化也勢必為學校、教師和學生帶來前所未有的變化。日本教師行業的變化值得關注，其所遭遇的挑戰可能是我國即將面臨的課題。因此，回顧日本教師人事制度設計，能夠為我國提供如下啟示。

1.保質保量：教師行業可持續發展

我們有必要思考人口、經濟與教育三者之間的關系。人口結構的變化會導致經濟形勢的變化，經濟形勢的改變會影響教育行業的投入，同時人口數量的變化也影響教育行業的規模。在學齡兒童人口數減少的前提下，保持或適度增加教育經費投入，能夠提高生均教育資源水平，特別是師生比的下降能夠使學生獲得教師更多的指導和關注，這對于教育質量和人才培養質量的提升有著積極的作用。事實上，人口負增長特別是學齡兒童數量的減少，會對教師的崗位編制及需求量產生影響，具體而言，師生比在一定時間內會逐年增長。就師資“質”與“量”的關系而言，“量”在一定程度上是“質”的前提。雖然日本財務省主張在人口規模縮減的背景下削減在職教職工編制數、收縮財政預算，但文部科學省堅持要求增加學校教職員工的編制數量，且從2021年開始，日本所有小學都要逐步變為不多于35人的班額，此舉本質上意在尋求更多的教育經費投入，以增加每名學生享有的教育資源。

教師是教育的第一資源，是建設高質量教育體系、實施高質量教育的根本力量。2018年，中共中央、國務院印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》要求全面推進高質量教師隊伍建設。根據2021年全國教育事業發展統計公報的結果，我國共有義務教育階段學校20.72萬所。義務教育階段招生3488.02萬人，在校生1.58億人，專任教師1057.19萬人。就小學階段教育而言，全國共有普通小學15.43萬所，在校生1.08億人，小學階段教育專任教師660.08萬人，生師比16.33；專任教師學歷合格率99.98%，專任教師中本科以上學歷比例70.30%。小學階段共有班級287.06萬個，56人以上大班和超大班2.10萬個，占總班數的比例0.73%。就初中階段教育而言，全國共有初中5.29萬所，在校生5018.44萬人，初中階段教育專任教師397.11萬人，生師比12.64；專任教師學歷合格率99.91%，專任教師中本科以上學歷比例90.05%。初中階段共有班級109.89萬個，56人以上大班和超大班7225個，占總班數的比例0.66%。我國義務教育階段的生師比（小學16.33，初中12.64）低于OECD成員國的平均水平（小學17.0，中學14.3），教育資源得到了充分的改善，但仍存在各區域間配置不均衡、城鄉間配置不均衡、各學校間配置不均衡等問題。當前，我國正在經歷機構調整與改革，精簡編制、職能優化、提升效率成為改革的目標和方向。就教育行業而言，需要把教師作為教育發展的第一資源，打造高素質專業化創新型教師隊伍，根據現階段中小學教育發展實際和未來需要，重新核定中小學編制標準，完善教師管理與待遇保障，加強中小學教職工編制保障，并運用員額制、購買服務等多種形式滿足中小學用人需求，解決部分地區學校人手不足問題。

2.提質增效：注重教師專業發展

為促進教育質量和人才培養質量持續提升，有必要在關注教師“數量”的同時加大力度建設高“質量”教師團隊。為提高教師的資質和能力，確保優質的教師人力資源，日本中央政府和各級地方政府積極為教師提供各種培訓和研究機會，加強教師資格準入、聘用、評價等制度建設，以提升教師的專業發展質量。日本教師招聘中個性和能力比筆試成績更重要，因而面試被置于更高的位置。隨著教師招聘考試報名人數的下降，日本各地教育委員會都在努力通過放寬或取消年齡限制、加強公共關系活動、縮短招聘時間流程等措施來確保多樣化的人力資源。此外，日本在所有都道府縣設立了教師教育研究生院，努力為在職教師提供研究生級別的培訓和研修機會，這是一項長期的國家政策，全面提升各學段教師的資格水平標準，不斷以制度化的形式推進教師專業化。

在我國，教師專業發展不斷受到關注。把教師作為教育發展的第一資源，打造高素質專業化創新型教師隊伍，是2022年教育部工作要點之一。2022年4月教育部等八部門印發《新時代基礎教育強師計劃》，要求全面深化新時代教師隊伍建設改革，加強高水平教師教育體系建設，培養造就高素質專業化創新型中小學教師隊伍，重點支持建設一批國家師范教育基地，構建師范院校為主體、高水平綜合大學參與、教師發展機構為紐帶、優質中小學為實踐基地的開放、協同、聯動的現代教師教育體系。建設完善現代教師教育體系，有必要加強教師教育學院的建設，為教師提供研究生學歷級別的培訓，幫助教師有效應對人工智能時代知識屬性的多變性，樹立終身學習理念，不斷提升教師知識水平和專業化教育教學能力，為建設一支高素質專業化創新型的教師隊伍賦能增效。

3.專注教學：減輕教師工作負擔

學生數量的減少并非教師工作的“減負”，事實上，日本少子化背景下，學校、家長和社會對教育的關注有增無減，教師的工作負擔產生了結構性的增長。例如，教師工作時長增加，日常授課之外的工作負擔加重，學生的課外活動、與學生的家長及監護人保持聯系、提交大量的報告文書、公休日的社團活動指導等占據了教師大量的工作時間。日本為減輕教師的工作負擔，降低工作壓力，采取了多項措施幫助教師專注教學工作。例如設置“加配定數”，即在基礎固定教師外，政府針對小班授課、校園霸凌、學生不到校等問題額外配置教師人數，部署專門人員替代學校教師擔任文化類、體育類社團活動的顧問；新增教師編制，保障小學35人班級制度，為有發育障礙的學生提供課堂指導，改善外國學生的日語教學，輔助學校的信息化教學，支持偏遠島嶼和山區的學校，應對由貧困和其他因素造成的校園問題；更加重視特殊教育師資建設。

新時代的教育界面臨著新的課題。隨著學生數量的減少，教師的工作內容和狀態也將發生結構性的變化。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》，即“教師減負20條”，但大中型城市中小學編制不足、人手緊張的問題仍然存在，一些中小學出現了人不夠用以及年輕教師任務多、壓力大等問題。一項調查將教師現階段負擔來源進行了分類，具體分為專業類、行政類、事業發展類、社會事業類、時間類及突發事件等六大類別。此外，2022年教育公報顯示，我國共有特殊教育學校2288所，在校生91.98萬人，特殊教育專任教師6.94萬人；義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女1372.41萬人。因此，我國要重視特殊教育師資建設。教育行政管理部門應強化中小學教師工作量與崗位任務統籌協調機制，教育系統內部也要對布置給中小學的任務、事項再協調再優化，防止疊加效應，布置新任務要站在中小學教師的角度換位思考，同時加強中小學教育技術能力培養培訓，提高運用人工智能、大數據等先進技術的能力，提升智慧教育知識素養，以科技賦能教育，為中小學教師減負。

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[作者：孟靜怡（1992-），女，河北保定人，北京語言大學國際學生教育政策與評價研究院，助理研究員，博士。]

【責任編輯" "郭振玲】

*該文為教育部人文社會科學研究青年基金“新時代教育評價觀與教師專業發展的激勵反饋機制研究”（22YJC880055）、北京語言大學一流學科團隊支持計劃項目“教育評價與語言測試”（2023YJC02）的研究成果