反壟斷檢察民事公益訴訟制度探究

摘要：我國2022年修訂的《反壟斷法》引入反壟斷檢察民事公益訴訟制度，既有利于滿足維護社會公共利益的迫切需求，又有利于彌補數(shù)字經(jīng)濟條件下反壟斷執(zhí)法存在的缺陷，同時有利于檢察機關(guān)履行反壟斷檢察監(jiān)督職能。反壟斷檢察民事公益訴訟以堅持以人民為中心和保護公平競爭為原則，其起訴條件為經(jīng)營者實施壟斷行為和侵害社會公共利益。目前，我國相關(guān)法律對該制度規(guī)定籠統(tǒng)，理論支撐不足，實踐經(jīng)驗較少，應進一步厘清其與反壟斷執(zhí)法、私益訴訟和反壟斷訴訟檢察監(jiān)督等相關(guān)制度的關(guān)系，不斷加以完善。

關(guān)鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟；反壟斷檢察；公益訴訟；制度探索

中圖分類號：D926.3;D925.1;D922.294文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）06-0110-04

System Exploration of Anti-Monopoly Procuratorial Civil Public Interest Litigation

Linghu Yuran

（Guizhou Normal University， Guiyang 550025）

Abstract： The revised Anti-Monopoly Law in 2022 introduced the system of anti-monopoly procuratorial civil public interest litigation. This is not only conducive to meeting the urgent need to protect social public interest， but also helps to make up for the deficiencies in anti-monopoly enforcement in the context of the digital economy. Meanwhile， it facilitates the realization of the procuratorate’s function of anti-monopoly procuratorial supervision. Anti-monopoly procuratorial civil public interest litigation should adhere to a people-centered approach and the protection of fair competition， with the conditions for filing being that operators engage in monopolistic behavior and infringe upon social public interests. At present， the relevant laws in China regarding this system are vaguely defined， lack sufficient theoretical support， and have limited practical experience. Therefore， it is necessary to further clarify its relationship with anti-monopoly enforcement， private interest litigation， and procuratorial supervision of anti-monopoly litigation to make continuous improvements.

Keywords： digital economy; anti-monopoly prosecution; public interest litigation; system exploration

2020年中央經(jīng)濟工作會議提出要“加強反壟斷和防止資本的無序擴張”［1］，特別是在數(shù)字經(jīng)濟空前發(fā)展的情況下。平臺經(jīng)濟作為數(shù)字經(jīng)濟的基本形式，發(fā)展依托于算法、大數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素。其中，其對數(shù)據(jù)的收集和處理關(guān)乎平臺的經(jīng)濟命脈，但各大平臺的數(shù)據(jù)具有非公開性、高度復雜性等特點，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷問題日趨突出。壟斷不僅會破壞市場秩序，還會損害消費者利益和社會公共利益，但相關(guān)壟斷規(guī)制主要以行政執(zhí)法為主，鮮以訴訟解決壟斷糾紛。2022年修正后的反壟斷法第六十條規(guī)定了反壟斷檢察民事公益訴訟制度，明確了經(jīng)營者實施壟斷行為損害公共利益的，區(qū)級以上的檢察院可以向法院提起壟斷民事公益訴訟［2］。我國法律法規(guī)對該項制度的規(guī)定宏觀，但不可否認這是反壟斷規(guī)制的另一種路徑，只是仍需進行深度探究，以便在司法實踐中能更好適用。

一、由檢察官作為反壟斷民事公益訴訟原告的合理性

（一）反壟斷領(lǐng)域引入民事檢察公益訴訟制度的必要性

1.維護整體社會公共利益的迫切需要

最高法《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2024）》第十二條明確了對有損害社會公共利益的壟斷行為，設(shè)區(qū)的市級以上檢察機關(guān)有權(quán)對行為者依法提起民事檢察公益訴訟。該條明確了在反壟斷領(lǐng)域引入檢察公益訴訟制度的現(xiàn)實需要，即維護社會公共利益。

數(shù)字平臺經(jīng)濟的發(fā)展離不開數(shù)據(jù)和算法，但作為普通消費者和經(jīng)營者對于平臺數(shù)據(jù)的收集、整理、使用很難徹底知悉。信息不對稱，市場力量懸殊等是平臺商戰(zhàn)的撒手锏，普通經(jīng)營者和消費者會因此受到壟斷行為侵害，如平臺大數(shù)據(jù)殺熟。一言以蔽之，其是平臺經(jīng)濟發(fā)展的一種市場現(xiàn)象，平臺通過收集用戶詳細的個人信息，利用算法技術(shù)，對于不同消費者的消費能力、喜好進行定位，構(gòu)建“消費者畫像”，并據(jù)此判斷向消費者推送何種價位、層次的商品和服務，這侵害了消費者利益［3］。

2.彌補反壟斷執(zhí)法制度的空缺

首先，傳統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法主要以行政機關(guān)作出處罰為主，類型多為責令改正、責令停止違法行為、沒收違法所得及處以罰款等，規(guī)制手段較為單一。

其次，如前所述平臺壟斷的受害者多為一般經(jīng)營者和普通消費者。我國舊《反壟斷法》第五十條規(guī)定了“經(jīng)營者實施造成損失的壟斷行為的，應當承擔民事法律責任”［4］，該條文直接表明了壟斷行為的可訴性。但在實踐中，由于原被告雙方市場力量懸殊，普通經(jīng)營者或消費者對證據(jù)固定困難，外加訴訟成本較高等，反壟斷司法難以發(fā)揮作用。反壟斷檢察民事公益訴訟是保護社會公共利益的司法救濟途徑，當與反壟斷行政執(zhí)法一同成為保護市場競爭秩序的主要手段［5］。

最后，辯證地看，反壟斷行為提高違法競爭者市場競爭力的同時，又會損害到大眾消費群體的利益。平臺經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展特殊復雜，不僅提高了反壟斷執(zhí)法難度，又間接地對執(zhí)法機構(gòu)提出更高的專業(yè)要求。面對更加復雜多變的規(guī)制困境，執(zhí)法資源更新?lián)Q代緩慢，個別主體難免生出懈怠情緒，極易出現(xiàn)執(zhí)法消極不作為的隱患，此時亟須“他者”力量加入，維護社會公共利益，賦予檢察機關(guān)此權(quán)利正好彌補這一短板。

（二）反壟斷領(lǐng)域引入民事檢察公益訴訟制度的可行性

1.法律制度保障

第一，我國新反壟斷法從法律上初步給予了檢察機關(guān)反壟斷訴訟權(quán)利，讓檢察機關(guān)在反壟斷規(guī)制中有實現(xiàn)其訴訟職能的法律制度依據(jù)。第二，法律賦予檢察官此權(quán)利可溯及其檢察監(jiān)督職能。眾所周知，檢察機關(guān)主要職責之一是實施法律監(jiān)督，全國人大十二屆常委會表決通過了關(guān)于修改民事、行政訴訟法的決定，明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)限，這標志著我國以法律形式正式確立了檢察機關(guān)“公益代表”的身份［6］。第三，結(jié)合我國具體實際，多部法律明確規(guī)定了檢察機關(guān)在相應領(lǐng)域的公益訴訟權(quán)利，如《未成年人保護法》《個人信息保護法》等，并逐漸形成了符合我國本土國情的具有中國特色的檢察公益訴訟道路。

2.已有經(jīng)驗支撐

域內(nèi)經(jīng)驗。檢察機關(guān)因其“法律監(jiān)督人”和“公益代表”的雙重身份，一直以來都是環(huán)保、食品藥品公訴人，積累了豐富的經(jīng)驗，在公益訴訟方面有著天然的優(yōu)勢。

域外經(jīng)驗。多國檢察機關(guān)在反壟斷公益訴訟中起著重要作用。例如，在美國檢察官可以對反托拉斯法明確禁止的行為提起衡平法訴訟［7］。英國多以檢察機關(guān)提起公益訴訟為主，在反壟斷領(lǐng)域亦是。而法國、德國等國家對于檢察機關(guān)提起公共利益訴訟皆進行了法律賦權(quán)。這些案例為我國在反壟斷領(lǐng)域進行民事檢察公益訴訟制度的探索提供了寶貴的域外經(jīng)驗。

（三）反壟斷領(lǐng)域引入民事檢察公益訴訟制度的價值

1.效率與公平的和諧統(tǒng)一

回顧我國經(jīng)濟發(fā)展，市場經(jīng)濟前期主要追求經(jīng)濟效率，整體經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)向前之后，發(fā)展目標逐步向公平轉(zhuǎn)變。在此過程中頒布了多部經(jīng)濟法律法規(guī)，這些規(guī)章制度的施行保障了國家對市場“看不見的手”的補充調(diào)節(jié)，讓市場規(guī)制和宏觀調(diào)控皆具備合法性。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展處于新時代新征程，依托于龐大的數(shù)據(jù)支撐，我國數(shù)字平臺經(jīng)濟趕上了時代的紅利，發(fā)展如火如荼，但帶來了平臺經(jīng)營者壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等壟斷行為的發(fā)生。

國民經(jīng)濟消費整體呈現(xiàn)逐步改良的良好態(tài)勢，雖與人民日益增長的美好生活需要和個性化的消費需求存在一定的差距，但總體發(fā)展開始向?qū)崿F(xiàn)效率與公平的和諧統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。首先，實現(xiàn)效率與公平的價值統(tǒng)一是我國經(jīng)濟的歷史使命追求；其次，經(jīng)濟法具有社會本位性，自其產(chǎn)生之日起就以社會整體利益為本位，即國家對經(jīng)濟進行調(diào)控的最終目的是平衡和保護整個社會的整體利益；最后，從效率與公平的辯證關(guān)系看，經(jīng)濟效率的實現(xiàn)有利于保護社會整體公共利益，從而實現(xiàn)社會公平，而公平的制度可以引導合理競爭實現(xiàn)資源的有效配置，二者相輔相成。所以，反壟斷領(lǐng)域引入民事檢察公訴制度是促進效率與公平價值統(tǒng)一的制度手段。

2.建立全國統(tǒng)一大市場

建立全國統(tǒng)一大市場，保護競爭秩序，激勵市場創(chuàng)新是關(guān)鍵。在此過程中，對于不當競爭和市場壟斷行為的規(guī)制，行政機關(guān)扮演主要角色、發(fā)揮主力作用，但執(zhí)法時在行政執(zhí)法和訴訟執(zhí)法的二元選擇中，更加偏向于前者，而導致后者名存實亡。新《反壟斷法》是立法者將反壟斷法的價值目標置于整個體系中考量的重要體現(xiàn)，原因是新時代數(shù)字經(jīng)濟空前發(fā)展，市場經(jīng)濟利益主體由單一變?yōu)槎嘣麄€社會利益也隨之分化，《反壟斷法》需要規(guī)范更加紛繁復雜的法律關(guān)系。在錯綜復雜的利益關(guān)系面前，立法者選擇由檢察官作為反壟斷訴訟原告，行使民事公益保護權(quán)，符合我國本土需求［8］，符合我國市場經(jīng)濟的利益格局及建立全國統(tǒng)一大市場的目標追求。

二、反壟斷檢察民事公益訴訟的原則

（一）堅持以人民為中心

2022年最高檢發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展反壟斷領(lǐng)域公益訴訟檢察工作的通知》，要求充分認識到新法增設(shè)檢察公益訴訟條款的意義［9］，從而積極穩(wěn)妥地開展反壟斷公益訴訟，并重點關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)、公共事業(yè)、醫(yī)藥等民生保障領(lǐng)域。堅持人民至上，堅持黨的領(lǐng)導。授權(quán)檢察機關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟，是黨和國家對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的更新更高要求，是人民對公益訴訟檢察工作的新期待。社會公共利益是反壟斷與公益訴訟的鏈接節(jié)點，是檢察機關(guān)能否提起反壟斷民事公益訴訟的核心條件［2］。人民群眾的生活與社會公共利益息息相關(guān)，堅持以人民為中心，是反壟斷檢察公益訴訟的首要原則。

（二）保護公平競爭

一方面，良好的競爭可以為市場注入新鮮血液，激發(fā)市場活力，但壟斷會破壞競爭秩序，不利于市場的健康發(fā)展。以平臺“二選一”為例，具有優(yōu)勢地位的平臺濫用市場支配地位，通過給予經(jīng)營者流量支持、回扣、降低費率，或取消促銷活動參與資格、搜索降權(quán)、協(xié)議禁止在其他競爭平臺開店等獎勵和懲罰規(guī)則，達到壟斷目的，直接損害其他經(jīng)營者的利益，間接損害整體經(jīng)濟效益。受損經(jīng)營者市場力和競爭力較弱，維權(quán)更是難上加難。如此導致公共利益間接遭受損害的行為，由檢察機關(guān)介入此類公益訴訟有利于維護市場秩序。

另一方面，平臺經(jīng)濟還涉及其他復雜的法律和經(jīng)濟問題。如平臺反壟斷領(lǐng)域，不同行業(yè)的壟斷行為呈現(xiàn)不同特點，層出不窮的新型壟斷行為認定更為復雜［2］，檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力的代表行權(quán)，自其履行法律監(jiān)督職能之日起，始終堅持積極、穩(wěn)妥的依法行權(quán)，在訴訟中能嚴格把握立案條件，重視程序性、規(guī)范性要求，所以由其提起公益訴訟有利于維持公平競爭秩序。

三、反壟斷檢察民事公益訴訟的起訴條件

（一）經(jīng)營者實施壟斷行為

宜提起反壟斷檢察公益訴訟的是經(jīng)濟性壟斷行為。反壟斷法明確規(guī)定濫用市場支配地位、壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中三種經(jīng)濟性壟斷行為。新法更是直接指明反壟斷民事公益訴訟的第一大訴訟要件，即“經(jīng)營者實施壟斷行為”［10］，意味著三種壟斷行為皆可滿足第一要件，至于是否提起反壟斷檢察公訴，就要考慮該壟斷行為是否滿足其他要件要求。

（二）社會公共利益

在反壟斷執(zhí)法中，維護社會公共利益應當包含兩層含義：一是社會公共利益至上，二是社會整體利益優(yōu)先。首先，社會公共利益至上是反壟斷執(zhí)法將人民至上原則貫徹到市場規(guī)制中的體現(xiàn)。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，消費是拉動經(jīng)濟增長的馬車，人民作為消費者對我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展起著主導作用，但其處于平臺的消費端，力量微弱，如長期遭受侵害，會影響社會整體利益。其次，社會整體利益優(yōu)先，社會整體利益是相較于個體利益而言，二者保持動態(tài)平衡，個體利益在一定程度上關(guān)乎社會整體利益，并在特殊時期轉(zhuǎn)化。最后，檢察機關(guān)在履行反壟斷司法執(zhí)法職能時要兼顧好“社會公共利益至上”和“社會整體利益優(yōu)先”，二者是重點和難點的關(guān)系，需要“兩手抓”。

四、與多項制度之間的關(guān)系厘清

（一）與反壟斷執(zhí)法的關(guān)系

反壟斷執(zhí)法是壟斷規(guī)制的主要手段，行政機關(guān)肩負重任，由檢察官提起公訴的反壟斷司法與之異曲同工。其二者之間仍是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，反壟斷司法并非具有取代行政執(zhí)法之意。檢察機關(guān)在接到壟斷案件線索時，首先進行形式審查，對案件的管轄、線索真實性、是否具有可查性等進行審查后決定立案與否。在立案調(diào)查后，如發(fā)現(xiàn)不存在新《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為的，未損害社會公共利益的，應當及時終結(jié)案件；反之，如若具備了起訴條件且公共利益亟須保護的，可在綜合考慮公益受損情況、壟斷豁免等情形后，決定是否依法提起民事檢察公益訴訟。

同時，檢察機關(guān)應當充分尊重反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。首先，為充分貫徹法律獨立實施原則，讓反壟斷執(zhí)法與司法各司其職，密切配合。檢察機關(guān)可在訴前向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，保護社會公益，經(jīng)過合理期限反壟斷執(zhí)法機構(gòu)如若未開展執(zhí)法活動，檢察機關(guān)可根據(jù)民事公益訴訟的起訴條件自行決定是否向人民法院提起公訴。其次，必要時加強兩部門之間的合作，如開啟跨部門協(xié)作會議，由雙方共同商討是否決定提起反壟斷民事公益訴訟。

（二）與私益訴訟的關(guān)系

所謂私益訴訟，是被壟斷行為侵權(quán)的主體向具有管轄權(quán)的人民法院提起的普通民事訴訟。在大部分的壟斷案件中，壟斷行為侵害的客體既有私益也有公益，甚至有時公益與私益之間存在競合關(guān)系。檢察機關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟與普通經(jīng)營者、消費者提起普通民事訴訟并不相悖，相反而言，是為普通經(jīng)營者與消費者提供了新的維權(quán)途徑。如若認為提起普通民事訴訟維權(quán)成本高、舉證困難，特別是針對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷行為，一些擁有數(shù)據(jù)、技術(shù)、流量等相對優(yōu)勢地位的大型平臺排除限制競爭，進行資本無序擴張等壟斷行為，破壞了市場公平和競爭秩序的，可以向檢察機關(guān)提供線索或舉報壟斷行為，構(gòu)成反壟斷公益訴訟條件的可由檢察機關(guān)代為提起救濟訴訟。

（三）與反壟斷訴訟檢察監(jiān)督的關(guān)系

如前所述，因身份的特殊性，檢察機關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中既是適格原告，還兼任法律監(jiān)督人，在反壟斷公益訴訟與檢察監(jiān)督之間并不互相矛盾。

首先，檢察機關(guān)提起反壟斷公益訴訟是其履行法律監(jiān)督職能的一種表現(xiàn)，與檢察監(jiān)督之間并不相悖。其次，檢察機關(guān)可以在決定不起訴之后，對反壟斷案件進行持續(xù)的跟進監(jiān)督。針對已有適格原告的壟斷案件，檢察機關(guān)當決定不起訴，但對于案件的后續(xù)調(diào)查和處理結(jié)果可以持續(xù)關(guān)注，以保障社會公共利益得到實質(zhì)性的保護。最后，對于進入反壟斷執(zhí)法程序的壟斷案件，檢察機關(guān)同樣可以進行檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)之間本就是監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系，此時行使的即為法定的監(jiān)督職權(quán)。

五、結(jié)束語

反壟斷檢察民事公益訴訟制度是法律賦予檢察機關(guān)的訴訟權(quán)力，作為新制度，還需在實踐中進行探索。檢察機關(guān)要堅持以人民為中心的原則，把握好兩大訴訟要件，同時要建立專業(yè)的反壟斷檢察人才隊伍，認真處理好各項制度之間內(nèi)外部關(guān)系，做好數(shù)字經(jīng)濟時代市場經(jīng)濟秩序的守門人，同時認真履行檢察監(jiān)督職能，做到公共利益的有效保護和良好市場秩序的維護。

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作者簡介：令狐語然（1999—），女，漢族，貴州興仁人，單位為貴州師范大學，研究方向為經(jīng)濟法學。

（責任編輯：張震）