邊疆公證機構合作制改革：緣起、困境與突破

摘要：公證機構正從行政化轉向社會化和市場化，合作制公證組織作為新模式，正推動邊疆省區如新疆的公證體制改革。然而，改革面臨法律定性不明確、有效供給不足、人才儲備不足、新型業務拓展有限、運行管理不成熟等問題。為確保改革順利，需明確法律屬性，增加法律供給，加強人才隊伍建設，積極發展新業務，并創新管理機制。通過綜合措施，確保邊疆公證機構改革成功。

關鍵詞：邊疆；公證機構；合作制改革

中圖分類號：D926.6文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）06-0015-04

The Cooperative Reform of Frontier Notary Offices：Origins， Challenges， and Breakthroughs

Wang YumengMa Rongxing

（Law School， Yili Normal University， Yining 835000）

Abstract： Notary offices are shifting from an administrative model to a more socialized and market-oriented one. As a new model， cooperative notary organizations are driving the reform of the notary system in frontier provinces and regions， such as Xinjiang. However， the reform faces challenges such as unclear legal definition， insufficient effective supply， inadequate talent reserves， limited expansion of new business， and immature operation and management. In order to ensure the smooth reform， it’s necessary to clarify the legal attribute， increase the legal supply， strengthen the construction of talent team， actively develop new business， and innovate the management mechanism. With a set of comprehensive measures， the successful reform of frontier notary offices can be ensured.

Keywords： frontier; notary office; cooperative reform

一直以來，我國公證機構“衙門化”、公證員“官僚化”［1］問題備受詬病，業內有關公證改革的呼吁與主張不絕于耳，合作制公證處由此應運而生。作為公證組織新形式，與傳統的體制內公證機構相比，合作制公證機構一大特點就是告別“鐵飯碗”，由符合條件的公證員自愿組合，共同參與，共同出資，不要國家編制和經費，自主開展業務，獨立承擔民事責任，完全按市場化機制運營。2019年1月11日，經中央政法委員會批準，司法部印發《全面深化司法行政改革綱要（2018—2022年）》（司發〔2019〕1號）中就明確提及“要推進公證機構體制改革和機制創新，擴大合作制公證機構試點。”［2］隨即，以合作制為代表的公證組織新形式如“雨后春筍”般不斷涌現出來（見圖1），為我國公證行業持續注入新鮮活力，業已成為以新疆為代表的廣大邊疆省區推進公證機構體制改革和機制創新的“主賽道”。

一、邊疆公證機構合作制改革緣起

司法部自本世紀初開始推動合作制公證機構試點。2000年1月19日，發布《關于開展合作制公證處試點工作的通知》（〔2000〕司律公字第001號），指示各地在經濟較發達城市開展1至2家試點。然而，由于合作制試點較新，公眾認可和接受程度尚需提高。加之配套政策尚不到位、法律依據尚不充分、監督管理尚不成熟［3］。邊疆省區合作制試點一直按下不表，甚至一度停滯不前。2017年7月17日至18日，司法部在黑龍江省哈爾濱市召開全國公證工作會議，提出“要深化合作制公證機構試點，進一步增強公證工作活力”［4］。同年9月5日，司法部發出《關于推進合作制公證機構試點工作的意見》（司發通〔2017〕95號）（以下簡稱《試點意見》），要求各地進一步解放思想，強化改革意識，積極穩妥地推進本地區合作制公證機構試點工作。邊疆合作制公證改革才正式破冰重啟。

庫爾勒市巴音公證處，作為邊疆省區較早試點合作制的公證機構，其改制歷程反映了邊疆公證機構改革的概況。該公證處成立于1993年，原名“巴音郭楞蒙古自治州公證處”，隸屬于巴州司法局。自2003年起，該處經歷了從“自收自支事業單位”到“中介機構”的改制階段。2017年11月28日，根據《自治區司法廳關于開展合作制公證機構試點工作的通知》（新司通〔2017〕112號），庫爾勒市巴音公證處完成了人員身份轉換、社會保障辦理、稅務登記、移交國有資產等事宜，成功轉型為合作制公證機構，確保了隊伍穩定、業務連續和國有資產安全。

一言以蔽之，廣大邊疆省區公證機構合作制改革起步雖晚，但改革空間與發展潛力巨大。以新疆為代表的廣大邊疆省區為深化公證體制改革，推動邊疆公證事業長足發展，積極順應合作制改革新形勢，多措共舉，邊疆公證機構合作制改革正如火如荼地進行。

二、邊疆公證機構合作制改革現實困境

合作制公證機構基于其自身稟賦，其服務更加完善、自主管理水平更佳、更契合頂層改革設計［5］。但與此同時，不可忽視的是，邊疆公證機構合作制改革進程中仍然面臨著法律定性模糊，有效供給不足；后備人才力量薄弱，新型業務拓展有限；運行管理尚不成熟，缺乏科學合理制度安排等現實問題，亟待解決。

（一）定性模糊，有效供給不足

在邊疆合作制改革試點過程中，“法律性質模糊，定性不明”始終是困擾邊疆合作制公證機構有序發展的重要原因［6］。究其根源還是在于法律規定的含糊不清，2006年3月1日頒布施行的《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》）第六條規定：“公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構。”根據《公證法》之界定，并不能當然推斷出合作制公證機構的法律性質，具體屬于哪種民事主體類型，法人抑或非法人組織。由此引發了學界和實務界有關合作制公證機構主體性質的論爭。楊立新［7］認為合作制公證機構與律師事務所的性質相同，都應該是不具有法人資格的專業服務機構。謝江東［8］則主張合作制組織兼具對內的公益性和對外的經濟性等雙重屬性，因此將合作制公證機構納入特別法人更為適宜。劉疆［3］提出合作制不能分紅、不能繼承，更接近集體所有，出資后也沒有相對應的回報，定義為“捐助法人”更名副其實。綜上可見，學界和實務界對有關合作制公證機構性質的闡述可謂是百家爭鳴，各執一詞，至今尚未形成對合作制公證機構法律屬性的統一認知。

此外，法律規定含糊不清的同時，法律供給不足也掣肘著邊疆合作制改革進程。當前規范公證行業的“最高法”——《公證法》盡管歷經2015年、2017年兩次修正，但仍未有涉及合作制公證機構的相關規定。而當前推進和規范合作制公證機構改革的法律依據主要是三部門聯合印發的《意見》和司法部發布的《試點意見》以及各邊疆省區司法行政部門發布的改革試點文件，如黑龍江省司法廳印發的《關于推進合作制公證機構試點工作方案》（黑司通〔2017〕76號）；新疆維吾爾自治區司法廳印發的《關于進一步規范全區合作制公證機構執業活動的通知》（新司發明電〔2020〕28號）等效力位階較低、適用范圍較窄、內容規定也較籠統模糊的規范性文件，難以為邊疆合作制公證機構改革順利推進“護航保駕”。

（二）后備人才力量薄弱，新型業務拓展有限

截至2021年5月，中國公證員總數為13 620人，較2005年《公證法》實施時的2萬余人有所下降。這反映出公證行業對高素質人才的需求并未隨著經濟社會發展而增長，反而呈現減少趨勢。原因在于公證行業的高門檻：公證員不僅需要具備中國國籍、年齡滿25歲、品行良好，還必須通過國家統一法律職業資格考試，并在公證機構完成至少兩年的實習或擁有三年以上法律職業經驗并實習一年以上，通過考核后才能執業。這些條件比律師和法務行業的入門要求更為嚴格。

公證行業因執業門檻高而難以吸引法律人才，導致公證機構招聘困難，特別是在邊疆地區，公證員數量嚴重不足。新疆司法廳數據顯示，截至2023年4月，新疆有14家公證機構因缺少公證員而無法執業。僅有的兩家合作制公證處——克拉瑪依市油城公證處和庫爾勒市巴音公證處——執業公證員總數僅10人。這些機構在業務拓展上也面臨挑戰，主要依賴傳統業務，新型業務領域如信托、保險等拓展有限。

表12023年度東西部部分省區公證機構和公證員數量對比

執業公證機構執業公證員江蘇省101家790名浙江省84家612名廣西壯族自治區94家317名新疆維吾爾自治區101家322名（三）運行管理尚不成熟，缺乏科學制度安排

作為公證組織的新形式，邊疆合作制公證機構在運行管理方面尚顯稚嫩，不盡成熟。在外部身份標識的設置、內部決策方式等方面仍缺乏科學合理的制度安排。

第一，許多邊疆省區的公證機構在命名時未能突出其合作制特色，通常使用“××公證處”作為對外標識，這使得它們與事業制或行政體制的公證機構難以區分。例如，克拉瑪依市油城公證處和庫爾勒市巴音公證處的名稱與事業單位性質的公證處相似，導致公眾難以識別它們的真實屬性。這種缺乏特色的身份標識不僅混淆了當事人的選擇，也削弱了合作制改革的意義。

第二，邊疆合作制公證機構在去行政化、市場化過渡中，仍存在“一言堂”現象，如決策權集中在少數領導手中。轉制后的機構在重大事項決策上缺乏民主機制。決策方式分為一人一票制和按出資比例表決，兩者各有優劣。如何實現科學高效的民主決策是改革面臨的挑戰。

三、邊疆公證機構合作制改革突破路徑

（一）明晰邊疆合作制公證機構法律屬性，加大法律供給

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律——《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），我國正式進入民法典時代。根據《民法典》關于民事主體分類，筆者認為宜將合作制公證機構認定為具有法人資格的非營利性的社會服務機構。

《民法典》定義了三種法人：營利法人、非營利法人和特別法人，包括機關法人和農村集體經濟組織法人，但排除了合作制公證機構。合作制公證機構不追求利潤，可收費但不得分配利潤，不屬于《民法典》中提及的事業單位和社會團體類別，也與基金會不同。合作制公證機構作為提供社會公共法律服務的非營利性社會服務機構，具有法人資格。

此外，鑒于當前合作制公證機構改革法律有效供給不足的現狀，本著“凡屬重大改革都要于法有據，確保在法治軌道上推進改革”的原則，需要加快立法釋法工作。距上一次《公證法》修改也已5年有余，此間，合作制公證機構發展迅猛，數量也已增長數倍。因此，《公證法》修改應盡快提上日程，可以考慮將合作制公證機構納入其中，對其法律性質、設立條件、設立程序、監督管理、法律責任等進行明確規定，為邊疆合作制公證機構改革提供清晰的法律指引和有力的法治保障。

（二）充實邊疆合作制公證機構人才隊伍，積極拓展新型業務

為解決邊疆地區公證處人手不足問題，新疆、西藏等地應利用立法權適當降低公證員執業門檻。例如，將實習和法律職業經歷要求從“兩年以上實習或三年以上經歷”調整為“一年以上實習或兩年以上經歷”。同時，邊疆公證機構應與高校合作，建立法治人才培養基地，促進法學研究與實踐結合，實現資源和優勢互補。通過培養德才兼備的法治人才，提升公證機構的知名度和吸引力，為邊疆公證機構改革提供人才和智力支持。

在信息化時代，公證在金融風險防控、知識產權保護、司法輔助和訴源治理、涉外公證等領域的作用越來越重要，業務量持續增長。邊疆合作制公證機構需適應市場變化，拓展服務范圍。它們應提供針對信托、保險、金融衍生品交易、資產投資轉讓等領域的專項公證服務；建立知識產權公證服務平臺，助力知識產權保護；構建與法院、律師、人民調解等合作的訴源治理模式，提升司法效率和糾紛解決；并針對國家戰略，創新涉外公證服務，為中國企業和公民在國際交易和法律事務中提供高效法律服務。

（三）創新邊疆合作制公證機構運行機制，優化內部管理

作為公證組織新形式的合作制公證機構，其運行管理方面尚顯稚嫩，不盡成熟。缺乏具有自身特色的外部身份標識；內部決策民主化程度不足。需要對癥下藥，提出破解之策。

第一，強調合作制公證機構的特色和身份識別。邊疆省區的公證機構命名未突出“合作制”，使用“××公證處”作為標識，影響公眾識別和當事人選擇權。改革需強化機構特色和身份識別。我國臺灣地區通過命名區分體制內外，如“臺灣××地方法院公證處”和“臺灣××地方法院所屬民間公證人××事務所”。邊疆合作制公證機構可借鑒“律師事務所”“會計師事務所”命名方式，將“公證處”改為“公證事務所”，便于公眾識別，弱化行政色彩。

第二，優化治理結構，實行民主化管理。邊疆合作制改革在治理結構上不能停留在過去體制內的治理模式，應逐漸向現代法人治理模式靠攏，構建合作人會議、管理委員會、監督委員會三者各司其職、協調運轉、分權制衡的內部治理結構。合作人會議是最高權力機構，負責決策重大事項，如經營方針、發展方向、修改章程、新增或退出合作人等。管理委員會在會議休會期間負責日常事務，執行決議，制定規章制度和財務方案，推薦人選。監督委員會負責內部監督，檢查公證員和財務情況，提出建議。重大決策采用一人一票制，日常事務則根據出資比例行使表決權，除非章程有特別規定。

四、結束語

習近平總書記指出，法治領域改革“不管遇到什么阻力和干擾，都要堅定不移向前推進，決不能避重就輕、揀易怕難、互相推諉、久拖不決”［9］。推進邊疆公證機構合作制改革盡管面臨著諸多現實困境，改革的進程也并非一帆風順，甚至一度停滯不前，但邊疆公證機構合作制改革的腳步并不會就此停下。加大邊疆公證機構合作制改革力度，對更好發揮公證制度在預防糾紛，促進邊疆經濟社會發展，優化邊疆公共法律服務體系方面具有十分重要的意義。推進邊疆公證機構合作制改革勢在必行，未來還需持續加力，久久為功。

注釋：

①統計數據來源于司法部公共法律服務管理局公證工作處。

參考文獻：

［1］薛凡.中國公證改革發展新階段與公證制度的重大轉型：中央深改委審議通過的深化公證改革《意見》解讀［J］.中國公證，2021（10）：10-23.

［2］統籌謀劃 "精準推進 "在更高起點上全面深化司法行政改革：司法部印發《全面深化司法行政改革綱要（2018—2022年）》［EB/OL］.（2019-01-29）［2024-03-02］.https：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/ttxg/201901/t20190129_166716.html.

［3］劉疆.機遇和挑戰 "合作制公證處試點改革若干重大問題［J］.中國公證，2019（5）：14-26.

［4］中華人民共和國中央人民政府.司法部召開全國公證工作會議［EB/OL］.（2017-07-24）［2024-03-04］.https：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/24/content_5212973.htm.

［5］曹天健，潘月民，徐紹陽.青島合作制試點推動公證體制機制改革［N］.法治日報，2020-11-02（7）.

［6］湯維建，段明.合作制公證機構改革的困惑與抉擇［J］.中國司法，2021（2）：79-87.

［7］楊立新.公證機構的法律性質與三種模式［J］.中國公證，2018（1）：14-15.

［8］謝江東.論合作制公證處的非營利性和發展方向：以《民法總則》營利法人與非營利法人區分為視角［J］.中國公證，2017（11）：45-53.

［9］習近平.論堅持全面依法治國［M］.北京：中央文獻出版社，2020：117.

基金項目：本文系新疆社科基金2022年度重點項目“穩步推進全面依法治疆實踐研究”（編號：22AZD007）的研究成果

作者簡介：王雨濛（1988—），女，漢族，新疆伊寧人，單位為伊犁師范大學法學院，研究方向為憲法學、行政法學。

馬幸榮（1968—），男，回族，新疆伊寧人，博士研究生，伊犁師范大學法學院教授，研究方向為憲法學、行政法學。

（責任編輯：趙良）