惠州市自然保護地建設管理現狀、存在問題及對策探討

摘 要：研究簡要介紹了廣東省惠州市自然資源本底，概述了惠州市自然保護地建設情況、管理現狀和管理成效，從不同方面分析了惠州市自然保護地在發展過程中存在的問題，闡述了自然保護地整合優化成果，并提出了推進自然保護地整合優化成果落地、進一步建立健全自然保護地管理體系、精準提升森林質量的對策建議，以期為推進惠州市自然保護地高質量可持續發展提供參考。

關鍵詞：自然保護地；問題；對策；惠州市

中圖分類號：S759.9 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）3-136-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.03.028

0 引言

習近平生態文明思想是新時代推進生態文明建設、建設美麗中國的強大思想武器和根本實踐遵循。黨的十九大以來，黨中央將生態文明建設提到前所未有的高度，明確提出建設以國家公園為主體的自然保護地體系［1］。歷年來，惠州市秉持“保護優先、綠色發展”導向，不斷加強濕地和自然保護地建設管理，扎實推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，基本形成了以自然保護區為核心、自然公園為補充，布局比較合理、類型比較齊全、生態良好的自然保護地網絡體系，為惠州市生態文明建設提供了強有力的生態支撐。

1 惠州市自然資源本底

惠州市位于珠江東岸，接壤深圳、毗鄰廣州，是粵港澳大灣區連接粵東、粵北及閩贛地區的樞紐門戶，是粵港澳大灣區重要節點城市，是廣東省林業生態大市和重點林區，山水林田湖海一應俱全。2022年森林資源檔案數據顯示，惠州市林業用地面積為68.54萬hm2，森林面積為69.96萬hm2，森林覆蓋率為61.67%，森林蓄積量為4 357.58萬m3。羅浮山、南昆山是我國著名的“天然氧吧”，是粵港澳大灣區東北部的“生態之肺”；廣東省三大水系之一的東江和其支流西枝江貫穿市境，境內水庫容量超過16億m3，是粵港澳大灣區的生態水源。

2 惠州市自然保護地建設與管理現狀

2.1 自然保護地建設情況

2.1.1 建立了類型多樣、級別全面、規模可觀的自然保護地體系

截至2022年底，惠州市已建立86個自然保護地，其中自然保護區28個、森林公園47個、濕地公園9個、風景名勝區2個（見表1）；全市自然保護地總批復面積為 25.54萬hm2（剔除交叉重疊后總矢量面積23.61萬hm2），基本形成了類型多樣、級別全面、規模可觀的自然保護地體系，對九連山脈、羅浮山脈、蓮花山脈、東江—西江—增江流域、大亞灣等海域與海岸帶紅樹林等重要生態空間進行了有效保護，是廣東省“一鏈兩屏多廊道”生態格局中珠三角外圍生態屏障和南部海洋生態保護鏈的基石。全市自然保護地實際占地面積占全市陸海總面積的14.88%，基本形成了以國家級自然保護區為核心，以省級以下自然保護區為基礎，以森林公園、濕地公園、風景名勝區為補充，布局比較合理、類型比較齊全、功能比較完備的自然保護地網絡體系。

根據2019年摸底的自然保護地范圍數據，惠州市自然保護地矢量面積為25.62萬hm2，自然保護區總面積為183 337.79 hm2，占比為71.56%；森林公園面積為45 424.15 hm2，占比為17.73%；濕地公園面積為 3 909.30 hm2，占比為1.53%；風景名勝區面積為23 522.76 hm2，占比為9.18%（見表2）。

2.1.2 建設了一批特色自然保護地

惠州市自然保護地特色顯著，其中廣東惠東港口海龜國家級自然保護區是亞洲大陸架唯一的國家級海龜自然保護區，也是全國第一批科普教育基地；惠州大亞灣水產資源省級自然保護區面積約10萬hm2，是多種珍稀水生生物的集中分布區和廣東省重要的水產增養殖基地；廣東惠東蓮花山白盆珠省級自然保護區是中華秋沙鴨在我國分布的最南點和目前已知藏酋猴最靠近熱帶、海拔最低的發現點；還有以自然景觀、人文景觀為特色的廣東惠州西湖國家級風景名勝區和廣東羅浮山國家級風景名勝區。

2.1.3 穩步推進了自然保護地整合優化

廣東省于2019年全面啟動自然保護地整合優化工作。在惠州市委、市政府的高度重視下，惠州市林業局堅持以保持生態系統完整性為原則，按照“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變”的總體要求，全力以赴推進整合優化工作。2023年3月，《惠州市自然保護地整合優化方案》予以公示，經惠州市政府同意，上報廣東省林業局。

根據《惠州市自然保護地整合優化方案》，惠州市自然保護地整合優化后有71個自然保護地，其中自然保護區23個、森林公園38個、濕地公園8個、風景名勝區2個。

2.1.3.1 自然保護區整合優化

整合優化后，新建自然保護區1個，自然公園轉化為自然保護區1個，自然保護區轉化為自然公園4個，有3個自然保護區被另一自然保護區合并（含部分合并），有16個自然保護區范圍調整，有2個自然保護區維持現狀未發生變化。從數量和級別上看，惠州市自然保護區數量比整合前少5個，其中國家級、省級自然保護區數量未發生變化，分別為2個和5個；市級自然保護區增加9個，縣級自然保護區減少14個，整合后全市不再設置縣級自然保護區（見表3）。

2.1.3.2 自然公園整合優化

惠州市原有自然公園58個，整合優化后自然公園有48個，較整合優化前減少10個。按照類型區分，風景名勝區有2個，森林公園有38個，濕地公園有8個；按照級別區分，國家級自然公園有5個，省級自然公園有10個，市級自然公園有24個，縣級自然公園有9個。整合優化后，惠州市自然公園定位更明確，邊界更清晰，保護對象與自然公園等級和類型匹配度更高，范圍內不存在交叉重疊問題。另外，針對中華穿山甲棲息地保護空缺問題，新建了惠州烏禽嶂省級森林公園，加強對惠東縣烏禽嶂中華穿山甲種群棲息地的保護。

2.2 自然保護地管理現狀

2.2.1 理順了全市自然保護地管理體系

在管理層面上，惠州市林業局內設濕地和自然保護地管理科，具體負責監管各類自然保護地。同時，惠州市委、市政府明確規定了將原分屬住建、國土、環保等部門的各類自然保護地管理職責劃歸惠州市林業局，從機構和職能上理順了全市自然保護地管理體系，自然保護地建設管理不斷規范。

2.2.2 完善了自然保護地管理機構

全市自然保護地分屬自然保護區和自然公園2個類型，分為國家級、地方級2個管理層級。國家級自然保護區原則上由廣東省林業局直接管理。省級自然保護區原則上由省與市、縣共管，以市、縣管理為主。市級自然保護區和市級以上自然公園原則上由市、縣共管，以縣管理為主。縣級自然保護區和縣級自然公園由縣管理。全市有31個自然保護地成立了專職管理機構，剩余的自然保護地均成立了綜合管理機構。其中，省級及以上自然保護地管理體系較為健全，配備了專門的管理機構和人員隊伍。

2.2.3 持續強化了自然保護地管理

一是實施了自然保護地下沉專項督導。按照《惠州市深入打好污染防治攻堅戰下沉督導工作方案（2023—2025年）》，惠州市林業局制定了《惠州市自然保護地下沉督導工作方案（2023—2025年）》，多措并舉，強化專項下沉督導。二是建立了常態化管理機制。惠州市林業局與市政務服務和數據管理局協作，充分利用高清航拍和衛星遙感圖像，每月對重點、敏感圖斑進行抽查、核查，強化對濕地和自然保護地的監督管理；與惠州市生態環境局共享無人機遙感監測數據，對自然保護區開展自查和整改。三是發揮了林長制以考促管作用。根據廣東省林長制督查考核要求，將自然保護地人類遙感監測活動線索核查處置情況納入縣級林長制考核，充分發揮了林長制“利劍”作用，及時對核查處置予以督導，并持續督促整改落實。

2.3 自然保護地建設管理成效

2.3.1 重要生態資源與特色資源得到有效保護

針對海龜、中華穿山甲、中華秋沙鴨等珍特色物種和稀瀕危物種，建立了專門的研究基地、保護宣教中心，加強了野外巡護、種群動態監測、棲息地生態恢復和科普宣教，保護成效顯著。目前，廣東惠東港口海龜國家級自然保護區是中國大陸唯一的綠海龜按期成批洄游產卵的場所，惠州大亞灣水產資源省級自然保護區被譽為南海水產資源重要的種質資源庫，廣東惠東蓮花山白盆珠省級自然保護區是中華秋沙鴨的重要越冬地。惠州惠東考洲洋紅樹林面積突破666.7 hm2，全面提升了海灣生態功能和海岸防護能力，生態面貌煥然一新，成為廣東省首個初步建成的萬畝級紅樹林示范區。惠州市全面推行林長制，把野生動物監測納入林長制智慧平臺建設，在象頭山國家級自然保護區、惠東烏禽嶂省級森林自然公園等自然保護地布設300多臺紅外相機，積極開展中華穿山甲調查監測工作，發現和監測到穿山甲數量超過100只，在國際和國內產生了廣泛積極的影響［2］。

2.3.2 為群眾提供了優質生態產品

惠州市自然保護地依托其獨特的自然景觀、人文景觀和宣教設施，為人民群眾提供了日常休憩空間與旅游文化空間。目前，廣東惠州西湖國家級風景名勝區、廣東羅浮山國家級風景名勝區是全國知名的旅游景區，廣東惠東港口海龜國家級自然保護區是我國第一批科普教育基地，廣東象頭山國家級自然保護區入選國家青少年自然教育綠色營地。惠州南昆山省級自然保護區的竹制品產業、廣東梁化國家森林公園的南藥產業、惠州大亞灣水產資源省級自然保護區的水產品產業等，為廣大群眾提供了優良的生態環境和優質的生態產品。

3 存在的主要問題

3.1 不同類型自然保護地交叉重疊

惠州市自然保護地始建時間多集中在20世紀末和21世紀初前10年，大部分屬于搶救性劃建、粗放型保護類型。由于過去各類自然保護地分屬不同職能部門管理，惠州市各級別各類型86個自然保護地中，有45個存在交叉重疊問題，其中自然保護區18個、自然公園（包括風景名勝區、森林公園、濕地公園等）27個，交叉重疊面積2萬hm2，占全市自然保護地總面積的7.8%。例如，惠州市羅浮山省級自然保護區與羅浮山國家級風景名勝區交叉重疊，廣東象頭山國家級自然保護區與惠州象頭山省級森林公園、惠州湯泉省級森林公園、惠州平安山省級森林公園3個省級森林公園空間相連接。保護地存在自然保護地交叉重疊、邊界不清、區劃不合理等問題，雖具有數量上的優勢和空間上的集合，但尚未形成整體高效、有機聯系、互為補充的自然保護地體系，進而影響了整體功能的發揮［3］。

3.2 中華穿山甲棲息地保護空缺

惠東縣蓮花山脈珍稀瀕危物種穿山甲分布區域烏禽嶂片區，森林覆蓋率高達91.8%，保存著大面積南亞熱帶低地常綠闊葉林與常綠季雨林。近幾年來，惠州市烏禽嶂地區成立了烏禽嶂中華穿山甲社區保護工作站，開展烏禽嶂中華穿山甲及生物多樣性保護、研究、監測工作，并組建了中國第一支穿山甲保護專業巡護隊，建立了初步的管理與保護機制。2019—2020年開展的網格化野外調查發現，在烏禽嶂及周邊60 km2調查范圍內，發現至少生存著60只中華穿山甲，均勻分布在烏禽嶂不同區域，且種群結構合理；通過洞穴測量數據分析，其幼體和亞成體占比約為28.5%，是我國目前發現的種群數量最多、最具恢復潛力的種群。

3.3 管理體制不順暢

現有的各類保護地由不同的政府機構管理，存在職能交叉重疊現象。例如，惠州市博羅縣羅浮山區域涵蓋了省級自然保護區、國家級風景名勝區和市屬國有林場，存在重疊設置、多頭管理、邊界不清等問題；一地多牌，導致保護管理工作缺乏系統性、管理機制不順暢，制約了保護管理水平與保護效率的提高，與新時代發展要求不相適應。

3.4 范圍劃定（功能區劃）不合理

現有部分自然保護地存在功能區劃不合理問題，特別是惠東蓮花山白盆珠省級自然保護區，因其是在集體林區搶救性建立的省級自然保護區，在保護區建立初期已將人為活動頻繁的村莊范圍和基本農田、人工商品林等區域劃入保護區。保護區內存在新豐、布心和鹿窩3個村民委員會，下轄21個村民小組，其中部分村莊居民點位于保護區核心區，建設和管理難度大。

3.5 部分林相單一

惠州市自然保護地建設取得顯著成效，但還存在樹種結構不合理、部分林分退化、森林生態景觀單一、森林生態功能較差等問題。部分自然保護地仍有較大面積商品林、殘次林，桉樹林較為突出。惠州市自然保護地內有桉樹林、速生相思林、馬尾松林、杉木林等人工林，以及單一樹種低效林約2萬 hm2，這些林分約占自然保護地內林地面積的13.3%。

4 惠州市自然保護地建設管理對策及建議

4.1 推進自然保護地整合優化成果落地

4.1.1 整合優化

根據廣東省制定的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見》要求和整合優化工作部署，有序推進惠州市自然保護地整合優化方案成果順利落地，妥善解決歷史遺留問題，科學界定自然保護地范圍，科學劃定管控分區，加強對全市自然資源的保護，進一步完善惠州市自然保護地體系。

4.1.2 勘界立標

根據《自然保護地勘界立標規范》（GB/T 39740—2020）、《自然保護區等自然保護地勘界立標工作規范》和《廣東省自然保護地勘界技術指引》等文件，結合《惠州市自然保護地整合優化方案》，依法依規勘定自然保護地邊界坐標，建立矢量數據庫，完成全市自然保護地邊界和功能區勘界、界碑、界樁、功能區樁、標志牌等安裝埋設。

4.1.3 科學編制總體規劃

因自然保護地管理范圍和功能區劃不合理、歷史遺留問題較多的現實問題，要深入考慮當地居民生產生活實際，充分協調保護與發展的關系，與相關規劃相銜接，科學劃定范圍，優化功能區劃，合理確定建設目標和內容，確保其科學性、可操作性和前瞻性［4］。

4.1.4 開展綜合科學考察

按照《廣東省自然保護地科學考察技術指引（試行）》等文件，開展保護地綜合科學考察，進一步摸清全市自然保護地資源本底。對自然保護地內生物多樣性、自然地理環境、景觀資源和威脅因素等展開調查，為自然保護地科學管理提供數據支撐。

4.1.5 加強自然資源資產管理

根據自然保護地自然資源資產確權登記辦法，以自然保護地為獨立單元，及時組織開展自然保護地自然資源資產確權登記，明晰自然保護地內土地及其附屬資源的權屬、邊界和管理權限，最終實現自然資源確權登記全覆蓋。

4.2 進一步加強自然保護地體系建設

4.2.1 加強體制機制建設

梳理惠州市現有自然保護地管理機構、職能和運行體制，結合全市自然保護地整合優化成果落地工作，遵循協同、高效的原則，明確保護管理機構，強化專職管理隊伍力量，保障各自然保護地管理機構設置和人員配置到位、經費到位。全面推行林長制，加強各自然保護地網格化巡護管理。創新管理體制，結合廣東省“自然保護地群”建設，探索“成群”自然保護地綜合管理體制。

4.2.2 加強自然保護地標準化建設

按照《廣東省自然保護地視覺識別標準化手冊（試行）》《廣東省自然保護地設施標識規范（試行）》，規范自然保護地文化行為，宣傳自然保護地形象，提升自然保護地認同感和美譽度，增強自然保護地文化軟實力，有力推動自然保護地建設發展，促進自然保護地制度建設和治理能力提升。

4.2.3 建立自然保護地社區共享機制

自然保護地的建設管理與周邊社區存在密切關系。自然保護地的可持續發展離不開社區經濟的發展，促進自然保護地周邊社區參與自然保護地管理，使社區的自然資源利用和自然保護地保護不矛盾，實現生態保護與社區發展的和諧統一［5］。鑒于自然保護地周邊群眾的生產生活對保護地資源有較強的依賴性，要積極建立自然保護地全民共享機制，探索生態產品價值實現路徑。

4.2.4 建立科學完善的監督考核制度

建立健全法規制度體系、監測體系、評估考核機制、執法監督機制，強化資金保障、科技支撐和隊伍建設。特別是在建立健全執法監督機制方面，應積極探索自然保護地與自然資源綜合執法模式。

4.3 精準提升森林質量

根據《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》，貫徹落實《中共廣東省委關于深入推進綠美廣東生態建設的決定》，按照《惠州市貫徹落實lt;中共廣東省委關于深入推進綠美廣東生態建設的決定gt;的實施方案》《中共惠州市委辦公室 惠州市人民政府辦公室印發lt;關于全面推行林長制的實施方案gt;的通知》提出的建設重點任務，深入推進森林質量精準提升行動。在保障權屬所有者利益的前提下，對自然保護地內的人工林、低效林進行提升改造，進一步優化提升森林外觀，通過多樹種科學組合，讓森林內部生態系統變得更加穩定。

參考文獻：

［1］中國政府網，中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見［EB/OL］.（2019-06-26）［2024-10-11］.https：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm.

［2］廖遠芳.惠州市全面推行林長制的成效、存在問題及對策［J］.鄉村科技，2023，14（17）：25-28.

［3］唐芳林.國家公園體制下的自然公園保護管理［J］.林業建設，2018（4）：1-6.

［4］張勇斌.郴州市自然保護地發展現狀及對策［J］.防護林科技，2021（1）：55-56.

［5］于明霞，歐陽敏華.廣東省自然保護區建設管理中存在的問題及對策［J］.南方農村，2012，28（11）：63-65，70.

Discussion on the Current Situation， Existing Problems， and Countermeasures of the Construction and Management of Nature Protected Areas in Huizhou City

HE Qinyuan1 LIAO Yuanfang2 WANG Xiaodong3

1.Huizhou Forestry Society， Huizhou 516300， China; 2.Guangdong Huidong Gutian Provincial Nature Reserve Management Office， Huizhou 516321， China; 3.Guangzhou Urban Construction amp; Planning Design Institute Co.， Ltd.， Urban Design Branch， Guangzhou 510000， China

Abstract： The study provides a brief introduction to the natural resource base of Huizhou City， Guangdong Province， outlines the construction，management status， and management achievements of natural protected areas in Huizhou. It analyzes the problems existing in the development of natural protected areas in Huizhou City from various aspects， briefly elaborates on the achievements of the integration and optimization of natural protected areas in Huizhou City， proposes countermeasures in the following aspects： promoting the implementation of integrated and optimized outcomes of nature protected areas， further establishing and improving the management system of nature protected areas， and accurately enhancing forest quality. The aim is to provide a reference for advancing the high-quality and sustainable development of natural protected areas in Huizhou.

Key words： nature reserves; problems; countermeasures; Huizhou City