關于對國家全面清理招商 引資中稅收優惠政策的思考

招商引資作為地方政府發展經濟的重要抓手，在帶動地方就業、促進經濟增長、加快產業結構優化升級等方面發揮了重要作用。為了吸引龍頭企業、優質項目落地投產，地方政府往往以出臺稅收優惠政策的方式促成簽約。然而，這些措施在實際執行中帶來的隱患逐漸暴露，如違反稅收法定原則，加劇市場不平等競爭，助長企業投機行為，加重財政負擔等。隨著國發〔2014〕62號文、國發〔2015〕25號文等文件的出臺，稅收優惠政策清理工作也拉開了序幕，全國各地紛紛開始行動，展開清理工作。本文也對清理工作提出了意見和建議，從賦權、清理、保留、監管四方面著手，深入治理，以助力地方政府開拓招商引資新模式，構建全國統一大市場。

國發〔2014〕62號文從三個方面規范清理優惠政策：統一稅收政策制定權限，堅持稅收法定原則；規范非稅等收入管理；嚴格財政支出管理。國發〔2015〕25號文對國發〔2014〕62號文中涉及的相關事項進行部署安排。2024年《公平競爭審查條例》的公布與實施，也充分表明國家全面清理招商引資中稅收優惠政策勢在必行。那么如何看待國家這一行為，該如何清理，離開稅收優惠的招商引資工作又該如何開展。本文針對以上問題進行思考，并結合實際提出一些解決辦法。

對采取稅收優惠方式進行招商引資的分析

稅收返還及財稅獎補等稅收優惠本質是政府補助，目的是為了吸引投資，以增加經濟總量及財政收入。這一方面能帶動投資者的投資積極性，提高招商活力，形成全民招商局面；另一方面能為企業減少經營負擔，助力企業創新發展。但是，部分地區卻在實際執行過程中鉆了政策的空子。數據顯示：2022年度審計發現全國上下55個地區違規或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。

這種違規操作帶來的負面影響巨大：一是違反稅法“稅收待遇平等、稅收負擔公平”的基本原則，造成了納稅人之間稅負不公平現象。二是助長企業的投機行為，部分企業以享受優惠的多少作為投資的決定依據。這不僅不利于企業的長遠發展，也擾亂了地方營商環境。三是加劇財政負擔，從縱向相比，我國財政收入總體上呈上升趨勢，但是增速卻由兩位數降為個位數，增長速度呈波動下降趨勢；從橫向相比，以2023年財政收入為依據，我國財政收入主要集中在上海、江蘇、浙江等東部經濟發達地區，西部地區財政收入薄弱，東中西部財政收入差距明顯。稅收優惠政策的執行，會嚴重增加地方財政負擔，尤其是中西部地區。

全面清理招商引資中稅收優惠政策的現實意義

2024年10月18日，國務院常務會議研究部署深入推進全國統一大市場建設的有關舉措。會議指出：要推進違規返還財稅獎補、政府購買服務、妨礙公平競爭等領域專項整治，讓各類企業在公平競爭中成長壯大，以更高經濟效率推動各地更好發展。2024年以來，無論是《公平競爭審查條例》的出臺，還是各項會議部署，都是從不同角度提出要對各地招商引資中的涉稅問題進行專項整治，無疑是對國發〔2014〕62號文的重啟，國發〔2015〕25號文中“國發〔2014〕62號文規定的專項清理工作，待今后另行部署后再進行”的時機或以成熟。

2023年有關報告顯示，已有55個地區清理廢除違規出臺的稅收返還優惠，規范招商引資行為。

今年，江蘇、江西、上海等地也開始行動，對稅收優惠、稅收返還、財政獎勵等一系列政策進行專項清理。如江蘇博遷新材料股份有限公司退回宿遷高新技術開發區財政局撥付的獎勵資金2400萬元；江西省人民政府辦公廳印發《關于進一步深化省以下財政體制改革的實施方案》，提出增強財政體制的嚴肅性；上海市發布《上海市招商整改任務清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產業扶持政策。

國家開展違規涉稅問題專項清理工作意義重大，是對稅收法定基本原則的強調，任何涉稅政策的出臺和實施都必須以稅法為依據。這有利于優化營商環境，促進市場公平競爭，打破地方保護，建設全國統一大市場。有利于規范財政支出范圍，加強財政預算約束，提高財政支出效益，充分發揮政府資源配置職能。有利于激發創新活力。

傳統“稅收優惠”式招商引資已無法適應當下經濟社會發展要求，需要地方政府充分發揮自身優勢，盤活有限資源，開拓招商引資新模式。同時，有助于促進政府提升服務水平、提高行政效率，全面構建服務型政府，提升招商引資吸引力。

全面清理并不等同于一桿子打死。隨著經濟環境的不斷發展變化，國家在激發市場活力，促進產業結構優化升級，緩解地區間產業發展不平衡問題等方面也出臺了一系列財稅補貼政策。如西部大開發戰略稅收優惠延續與升級，以降低企業運營成本，帶動產業結構調整和經濟轉型升級，促進西部地區協調發展；國家對已經認定高新技術企業專項補貼與稅收優惠，對電子信息、生物醫藥、航空航天等多個領域投入補貼資金，鼓勵企業加大研發投入，促進研發成果轉化為經濟實效；對小微企業和個體工商戶稅費緩繳與減免，以緩解資金壓力，維持經營穩定，提振市場信心。這些政策措施對于最大限度發揮財政支出效益、提高企業積極性、促進經濟社會發展等方面發揮著重要作用。所以應全面考慮、通盤考量，決不能搞“一刀切”。

對清理招商引資中稅收優惠政策的意見及建議

不可否認，稅收返還、財稅獎補等優惠政策的確對企業的發展壯大及地區經濟增長起到了一定的積極作用。但這其中帶來的負面影響也是不可忽視的，需要從多方入手，合理解決這一難題。

賦權 我國《立法法》第十一條只能制定法律的事項包含“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”；第十二條規定“本法第十一條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。由此可見，國務院具有一定的制定權，而地方政府無權制定稅收相關政策規范。而地方稅收優惠政策的弊端卻也不能掩蓋其存在的必要性，若賦予省級權力機關及政府一定稅收政策制定權，且對政策制定流程、形式、邊界等進行嚴格把關，那就很有可能解決合法性的問題。

清理 賦權并不意味著不清理。以廣東省湛江市在稅收優惠清理工作中的行動為例，該地著重從四點入手：一是加強組織領導，建立專項工作領導小組，明確牽頭單位及成員單位，形成上下聯動、部門配合、齊抓共管的工作格局。二是制定工作方案，結合地方實際，明確工作要求、清理范圍、責任分工、時間節點等，確保清理工作扎實有效進行。三是全面梳理排查，對地方制定的收稅優惠政策進行梳理并分類處理，確保清理無遺漏。四是做好清查驗收，督促所轄縣（區）開展自查工作，并不定時進行抽查，確保全市專項清理工作取得實效。湛江市在稅收優惠清理工作中的做法為各地方政府提供了思路，具有十分重要的借鑒意義。借鑒并不等同于照搬照抄，地方政府需根據地方經濟及工作實際，因地制宜開展清理工作。

保留 在清理稅收優惠政策工作中，也暴露出了一系列問題：一是地方政府與企業先前承諾的優惠政策因各種原因仍未兌現，國發〔2014〕62號文的出臺使得地方政府被迫承擔了違約責任；二是涉及科技、民生領域的重點項目或企業，會因優惠政策的取消而面臨項目暫停、企業外遷等風險，不利于地方產業轉型升級，影響居民生活水平。

對此，建議在清理過程中進行部分保留：一是對因地方財政困難、財政年度結算工作安排等客觀因素，導致未及時撥付的資金，按照原合同、協議等文件繼續執行，待執行期限到期為止；二是對國家重點發展項目繼續給予政策優惠，以持續擴大項目帶來的經濟效益和社會效益；三是國家出臺規范優惠政策長效機制及實施細則，作為地方政府行動指南，從根源上杜絕違規涉稅問題反彈。

監管

稅務部門加強執法監管 在當下復雜多變的經濟環境下，稅務部門更應該用好、用活手中的權利，加強執法力度，嚴肅查處違規招商引資中的涉稅問題。一是增強稅費政策的確定性。稅務機關應會同財政、審計等有關部門，按照黨中央、國務院決策部署，對繼續延續的收稅優惠政策予以明確，以穩定市場預期。二是增強稅務執法規范性。持續完善《納稅服務規范》，統一稅務機關基本服務事項處理方式，為制定全國統一的稅務行政處罰裁量基準奠定基礎。三是增強稅費服務便利性。推進稅務事項“跨省通辦”“一網通辦”，減少辦事流程、縮短辦事時間，實實在在為企業提供便利。

財政部門加強財政資金監管 一是實施財政資金預算管理制度。確需履行稅收優惠政策而進行的必要支出，需事先列入年初財政預算，并報經本級人民代表大會審查和批準，切實做到無預算不支出。二是實施績效監控。從投入管理指標、產出指標、效益指標三個方面進行項目分析，了解預算執行情況及項目開展效益，便于對項目和資金進行動態調整，提高財政資金使用效益。三是加強監督。一方面通過執行國庫集中收付制度，實現了財政資金“集中管”，既有利于政府對財政資金的監管，又增加了財政收支的透明度。另一方面通過實施財政預決算公開制度，自覺接受群眾的監督，使有限的財政資金用在人民群眾最需要的地方。

全面清理稅收優惠政策對招商引資的啟示

國家全面清理稅費優惠政策已充分表明單純通過稅收返還、財政獎補來進行招商引資的舊模式已走到盡頭，需要地方政府及時調整工作思路，創新招商模式。

比如，地方政府可以從優化營商環境入手，通過提供一站式服務，簡化行政審批流程，打造公平、安全、統一的市場競爭環境，來吸引企業投資。多地已出臺營商環境有關政策，如安徽省發布《進一步創優營商環境重點舉措》114條，浙江省發布優化營商環境條例。這些都在新形勢下招商引資工作中起到了好的示范作用。

再如，地方政府可以采用資本招商新策略，即建立產業引導基金，用投資方式代替傳統的稅收優惠。

比如，合肥產投集團的產投融合模式，蘇州地方政府投資基金與合作機構共同設立子基金、引入風險投資機構的模式，都取得了好的效果。通過這種新模式，一方面可以為企業提供資金支持，另一方面也能讓政府更加深入了解行業發展趨勢，從而提出針對性的招商引資政策。

在過去相當長的時間內，通過稅收優惠方式開展招商引資工作確實取得了一定成效。但是，隨著法律制度完善、社會經濟發展、市場競爭加劇，僅靠稅收優惠進行招商引資的副作用已愈發明顯。市場不公平競爭、財政壓力過大、企業投機行為等已不可忽視，亟需解決。國家開展清理工作，一方面是對以往工作舉措的糾正，另一方面也刺激了地方政府沖破固化思維，主動探索新的工作思路和方法，有助于地方轉變經濟發展方式、建立全國統一大市場，實現經濟平穩健康發展。

（作者單位：洛陽市洛龍區投資促進中心）