公共數據開放規制的原理及路徑

〔〔摘要〕〕 公共數據是相對私人數據而言的，其實質是利用公共資源獲取的數據。公共數據開放起源于政府信息公開，但二者是遞進并列關系而不是包容關系。公共數據開放的多元價值中，實現數據要素的經濟價值是第一位的。我國選擇了有別于國外的公共數據開放與授權經營并行不悖的雙軌制，應當理解為在社會主義市場經濟背景下防止數字鴻溝擴大的舉措。公共數據開放價值的實現依賴于數據再利用，法律規制應覆蓋從數據供給至數據利用的完整鏈條，重點是克服開放政策落實過程中的種種障礙。我國應當從觀念上淡化公共數據所有權，圍繞數據訪問權建章立制；應當頂層設計先行，縝密劃分數據開放與授權經營之間的界限。堅持系統立法與執行機制搭建并舉，確保開放落到實處。

〔〔關鍵詞〕〕 公共數據；公共數據開放；授權經營；數據法制

〔〔中圖分類號〕〕DF3 〔〔文獻標識碼〕〕A 〔〔文章編號〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0121 - 13

一、引言

數據是發展數字經濟的基礎生產要素。在社會管理、經濟運行以及教育、地理、環境、氣象等諸多領域，公共部門是最大的數據收集儲存者。①公共數據的開發利用，是數字經濟時代學術研究、政策制定的重要話題。在我國，國務院于2015年8月頒布《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號），正式提出要“大力推動政府部門數據共享”。此后，地方政府圍繞政府數據共享與開放，制定了大量地方性法規。2024年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》，專門對公共數據的共享開放和開發利用作了頂層部署。國外公共數據開放，是政府信息公開在數字經濟時代的新發展。在美國，奧巴馬政府于2009年發布《開放政府指令》，并建立了統一的政府信息開放共享平臺（DATA. GOV）。2013年5月，奧巴馬政府發布《開放數據政策》，首次從數據要素化便利利用的角度，對公開的標準提出了要求，如機器可讀性、元數據一并公開、及時更新、開放許可等。②2019年，美國國會在前期行政命令的基礎上，制定頒布了《開放政府數據法》。歐盟于2011年首次從生產要素利用角度提出公共數據開放構想，并于2019年將2003年制定的《公共部門信息再利用指令》（著眼于政府信息公開），修改為《開放數據與公共部門信息再利用指令》（通常簡稱為《開放數據指令》），從要素資源角度，對不涉及第三方權利的公共數據開放利用作了規制。①2022年，歐盟在《數據管理法令》中，進一步對涉及第三方權利（個人數據、涉第三方知識產權數據）的公共數據開放作了規制。②

國外從公共管理和數據資源利用角度對公共數據開放的研究，興起于互聯網2. 0時代開啟后。早期研究主要著眼于宏觀方面，如公開的原則與標準、經濟社會價值意義等。③由于資本主義體制下公共部門和私人部門的功能定位區分明晰，公共數據的性質屬于公共資源很快成為共識。在那時，AI、云計算和機器學習尚未興起， 研究的一個特點是將數據與信息同等對待，公共數據開放與政務信息公開基本同義，數據開放即是公共部門掌握的數據庫/數據集的開放。④進入工業4. 0、互聯網3. 0時代后，信息化發展到智能化階段，原始大數據的生產要素價值開始超越數據庫（集）本身的價值。大數據具有3V特征，即海量（volume）、瞬變（velocity）、龐雜（variety）。⑤物聯網數據（IoT）是最重要的大數據資源，而公共部門掌握著大量的物聯網數據，如道路交通實時數據、天氣預測實時數據等。同時，在智能化時代，未經加工處理的“生數據”的價值潛力得以發掘。公共部門掌握的大量“生數據”可能涉及第三方權利，其開放程序、規則因而變得更為復雜?；谶@些原因，近年來國外對公共數據開放的研究，開始從宏觀向微觀轉移，開放平臺建設、開放模式構建、數據質量管控、有效再利用等成為研究熱點。⑥

盡管公共數據開放已成世界趨勢，但各國的規制法制卻很不相同。以中、歐、美三地為例：截至目前，美國的開放數據仍局限于政府部門，且存在第三人權利的數據被排除在外；歐盟數據開放范圍最廣，包括一切利用公共資金或者受公共資金資助取得的數據，包含附有第三方權利的數據，都在開放之列；而我國在確定有序推進公共數據開放公用的同時，開創性地提出“公共數據確權以及授權運營”的政策主張，因而與國外迥然有別。顯性的制度差別反映的是不同的內在機理。探究公共數據開放的基本原理，是理解這些制度差異化存在的鑰匙，也是優化改進我國規制實踐需要做的基礎工作。

二、基本概念的厘清

清晰的法律概念是理論研究邏輯推演和法律規范系統構建的前提，當前圍繞公共數據、信息公開、數據開放、授權經營等基礎概念的含義，理論界和政策文件并沒有形成共識，有必要對這些基礎性概念進行厘清。法律概念應目的而生，為達至規范體系的合理化而將價值概念化。⑦法律概念構建的技術模式有二：利用外部形式觀察的方式和對內部實質特征提煉的方式。純正的法律概念界定，應具有“排他性”“唯一性”。但這只是一種理想狀態，現實中的法律概念很難達到這一標準?！袄猛獠啃问接^察”構建概念的好處是易識易懂，而“對內部實質特征提煉”構建的概念，更接近純正概念要求。

（一）公共數據

厘清公共數據的范圍，是公共數據開放法律規制的前提。但我國無論是立法實踐還是學術研究，對作為最基礎概念的公共數據，仍然沒有取得基本共識，甚至連這一范疇概念的名稱也未能統一，“政府數據”“公共數據”“公共信息數據”“公共信息資源”等常被混用。⑧即使是出現頻率最高的“公共數據”，不同規范文件賦予其內涵和外延也不相同：在與公共數據公開利用有關、名稱中含有“公共數據”的幾十部地方性法規或規章中，有的將其僅限于政務部門掌握的數據，如《成都市公共數據管理應用規定》（成都市人民政府令第197號）；而大多將其擴大至事業單位；也有將其進一步擴展至提供公共服務的企業和其他組織，如《寧波市公共數據管理辦法》（甬政辦發〔2019〕72號）。學術界的定義也莫衷一是：有認為是政府履行公共管理職責和提供公共服務過程中形成的非專屬于行政相對人的數據①；有認為是使用財政性資金的國家機關、事業單位、團體組織及科研機構等公共機構在依法履行公共職能過程中生成、采集的數據。②

整體上看，我國立法實踐和學術研究在定義“公共數據”時，采用的是“利用外部形式觀察”的概念構建技術，在被行政法類型化的機關、事業單位以及其他組織等公共數據產生主體上糾纏。與我國不同，歐美學術研究和法制實踐在構建這一基礎概念時，通常采取的是“對內部實質特征提煉”的技術路徑。雖然法律規范規制的對象是公共機構掌控的數據資源，但一般并不使用“公共數據（public data）”概念，而是使用“開放數據（open data）”概念。根據知名的英國開放數據研究所（Open Data Institu?tion）的定義，開放數據指的是任何人可以訪問、利用、分享的數據。③經合組織（OECD）對開放數據的界定是：持有控制機構將數據設置為不加歧視地可訪問及分享，即機器可讀、能夠被任何人為任何目的免費使用；持有人最多只能要求使用人保持數據的完整、溯源、歸屬和開放。④與“開放數據”相對應的是未經持有控制人同意、不特定大眾不能自由訪問利用的數據（私人數據）。由于“私人數據（pri?vate hold data）”涉及私人權利問題（法定排他性物權或事實控制權）⑤，涉及私人為收集、整理數據付出的成本問題，法律不能強制其向公眾免費開放共享，因而法定的“開放數據”，主要就是非利用私人成本而是使用公共成本收集儲存的數據。承擔法定數據免費開放義務的主體，因而主要是使用納稅人資金的公共機構、公益機構等。與私人數據的私益特征不同，“開放數據”不涉及私人的付出，潛臺詞是其屬于公共物品。由于數據不存在使用耗損性，即使無數次地使用，也不影響其存在的質量。因而其公開開放使用，并不會帶來如同其他公共物品使用上的“公地悲劇”問題。因此，對公共數據開放的規制，應當以促進其盡可能多地被使用為宗旨。

基于法律概念應目的而生、需將法律背后的價值概念化的原理，本文認為，就公共數據概念而言，國外采取的實質特征提煉法要優于國內的外部形式觀察法。原因在于：公共數據開放語境下的“公共數據”，并不能涵蓋公共機構履職過程中收集的所有數據。如涉及國家安全的數據，在任何法域都被禁止公開。公共數據開放的法律規制，實際上僅僅是規制可以開放的那一部分公共機構數據。⑥考慮到“公共數據”這一范疇在我國已被立法和學術研究普遍接受的事實，我們可以繼續沿用這一概念，但同時可以將其界定為：使用公共資源收集、整理、儲存的，不涉及他人權利，可以供不特定大眾訪問、分享、使用的數據資源。簡而言之，公共數據乃利用公共資源獲取之數據，而非一定是公共機構之數據。是否使用公共資源/公共財政資金獲取，是確定數據應否公開分享的基本原則。當然，這一原則需要與受法律保護的其他利益相權衡。利用公共資源獲取的未經脫敏匿名的個人數據、涉及他人商業秘密等知識產權的數據，并不在應當公開之列。

（二）公共數據開放與政府信息公開

數據與信息既有聯系也有區別。數據在計算機和網絡語境下以二進制代碼形式存在，信息是可以識別內容的消息。信息是本體，數據是信息的一種媒介或者載體。由于信息的媒介形式不唯數據，尚有文本、音像等多種形式，因此在法律規制上區分信息和數據有實際意義。從制度生成邏輯上看，公共數據開放源于政府信息公開。美國從2009年《開放政府指令》到2019年《開放政府數據法》，都將1967年的《信息自由法》作為立法基礎。②歐盟直到2019年的《開放數據指令》，對公開的對象，仍然使用傳統信息公開規制時使用的“文件（document）”一詞。③只是在2022年的《數據管理法令》中，才使用“數據（data）”一詞替代之前的“文件”。在我國，由于中央層面目前只有政府信息公開立法，而沒有數據開放立法，二者之間的關系尚不明確。在數據公開的地方立法中，多數亦未明確與政府信息公開法規之間的關系，但時間上的遞進關系清晰可見?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》于2007年頒布；而第一次將公共數據視為要素資源的中央文件，是國務院2015年1月發布的《關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》（國發〔2015〕5號），提出要“出臺政府機構數據開放管理規定”“積極探索地理、人口、知識產權及其他有關管理機構數據資源向社會開放”。有學者認為，這種政府數據開放的內涵保留了政府信息公開階段的增強政府透明度的初始目的④，因而也存在立法邏輯遞進關系。

公共數據開放雖然發端于政府信息公開，但二者在價值取向上存在明顯差異。政府信息公開是公眾參與、服務型政府建設的要求。我國《政府信息公開條例》開宗明義，目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設法治政府，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。公共數據開放的價值取向突出體現在發展經濟方面，以充分實現大數據時代數據的生產資料要素價值為宗旨。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》對其價值定位是，“充分發揮數據要素放大、疊加、倍增效應，為不斷做強做優做大數字經濟、構筑國家競爭新優勢提供堅實支撐”。價值取向不同導致公開的對象、形式相異。政府信息公開的受眾是普通公民、法人和其他組織，應以易識易懂為原則，因而一般應當以經過加工整理后的文本作為公開的內容。即使在政府信息數字化公開階段，公開的平臺、路徑實現“數字化”轉變，公開的方式由“人找政策”進化為“政策找人”，但公開的文本內容，仍然要求易識易懂。數據開放的對象、方式與信息公開不同，其目的是便于計算機處理，因而技術標準是“機器可讀性”。并且，往往是原始的、未經加工的“生數據（raw data）”，其市場開發利用潛力最大、價值最高。⑤價值取向相異，也導致履行公開義務的主體范圍的差別。政府信息公開是滿足公眾知情權、監督權、參與權等政治性權利，其主體可以限定為立法、司法、行政機關，以及具有行政管理服務職能的事業單位等。其他接受公共資金維持運營但不履行公共治理服務職責的事業單位、社會組織，如公辦高校、科研機構等，可以不列入公開的范圍。但作為生產要素資源的公共數據，其公開范圍的選擇標準，則和是否具有行政管理、服務職能無關，理論上以公共資金維持的非競爭營利性的部門，都應當納入公開的范圍。

基于上述分析可知，公共數據開放和政府信息公開之間的關系，多數時候是遞進并列關系，而不是包容關系。政府信息公開可以通過門戶網站、App進行，需要讓行政相對人、普通公眾看得懂，公開本身即能實現目的。而公共數據開放需要被利用后才能實現其制度初衷，因而只有在技術上具備“可以利用、便利利用”特點時，其價值才能實現。值得一提的是，在政府信息公開和數據開放利用之外，法律文本和學術研究還經常提及另外一個與二者緊密相關的概念：數據共享。這種公共機構系統內部的數據互享，主要作用有二：一是克服不同機構之間的信息孤島、“信息煙囪”等弊端，提升政府服務效能，因而其實質上是一種政府信息共享；二是為其他部門的決策提供支持，如天氣數據可以作為應急部門制定政策和預案所用，這種應用屬于數據價值的再開發利用。在我國當前的實踐中，部門間數據共享多數屬于第一種應用，其價值取向更多是政治性而非經濟性，其性質更接近政府信息公開，而非數據開放利用。在我國有關公共數據開放利用的政策文件和地方立法中，常常將公共部門數據共享納入其中，這并不符合立法的系統性邏輯性要求。不過也有地方立法將數據共享排除在數據開放之外。①

（三）數據開放與授權經營

在歐美資本主義國家，公共數據以開放為原則，一般不存在授權經營問題。主要原因有三：其一，公共數據被認為是公共物品，并且不會因頻繁使用而發生質量損耗（公地悲劇理論不適用），因而沒有必要限定使用者；其二，在大數據和AI時代，未經處理的原始“生數據”的眾多用途無法預知。例如，交通部門處理交通事故的原始記錄數據，涵蓋的道路狀況、通行狀況、天氣狀況、車輛狀況甚至品牌、肇事者年齡職業健康狀態等等，可以被非交通管理領域廣泛使用來創造價值；并且，隨著算法成本降低帶來的數據使用成本降低，甚至可以在并不知悉對象數據是否有特定價值時對它進行分析、“使用”。“社會公眾和法人，總會找到新的使用數據方法，制造出新的創新型產品或者服務”。②限定使用勢必損害數據潛在價值的發掘。其三，公共數據特別是原始“生數據”體量巨大，受儲存成本限制，公共部門很難長時間完整地儲存、維護，開放數據后的分布式存儲，可以增加數據的安全性和透明性。我國的情況有所不同。2021年發布的“十四五”規劃，首次提出“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”。2022年發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），提出要“推進實施公共數據確權授權機制”，“強化統籌授權使用和管理”。2024年出臺的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》，則對授權運營作了進一步部署?？梢哉f，授權經營和數據開放并行不悖，是中國特色的公共數據利用基本框架。

對于數據開放和授權經營之間的關系，學界有不同看法。有學者認為二者是邏輯從屬關系，授權運營方式的存在，在于彌補部分數據簡單公開開放不能實現其再利用價值的缺陷③；有人認為是并列關系，應當構建以授權運營為主渠道的公共數據開放利用機制，以克服開放數據可用性低、利用效果不佳、數據安全風險高等問題。這些觀點有一定的合理性，但均回避了一個核心問題：數據一旦開放，授權運營即失去了市場，而一旦授權特定主體經營，該特定主體肯定要求不得再行開放。我國部分地方政府自2018年開始開展公共數據授權經營試點，目前形成了一攬子授權、領域授權和場景授權三種模式。⑤一攬子授權是指將所有數據授予一家運營機構開發運營。領域授權是指將金融、交通、氣象等某一領域的全部數據授權開發。場景授權是根據具體應用場景，將相關數據授權給運營機構進行開發，如道路信號燈優化、信用風險預警等。⑥一攬子授權與領域授權，實際上完全或在特定領域否定了數據開放，而場景授權，更像是公共部門委托專業主體開發數據為自己所用，不屬于授權運營。

基于開放和授權運營之間存在矛盾，有學者認為應對當前的“國有資產管理式”授權運營進行糾偏。⑦但本文認為，公共數據授權經營應當放在我國社會主義市場經濟的大背景下來理解。不可否認，因數據不存在使用損耗，將其作為公共物品免費開放，理論上更能挖掘其潛力。但是促進效率并不一定帶來公平，甚至可能加深數字鴻溝。一方面，最先進算力總是掌握在少數科技巨頭手里。最有能力利用公共數據開發產品、服務獲利的，往往是實力雄厚的大型數字平臺或成熟的科技公司。而普通公眾和中小企業，很多時候并不具有對公共數據進行深層開發利用的條件和能力。另一方面，公共數據中含有大量私人數據和涉及第三人知識產權的數據，這些“帶權”數據需要加密脫敏后才能公開，而加密脫敏需要強大的技術支持和不菲的成本，可能讓部分公共機構不堪重負。從本質上看，完全、免費地開放公共數據，實質上約等于“劫貧濟富”，增加全體納稅人負擔去補貼強勢群體。如著名的天眼查、企查查，開發利用免費公開的公共數據，每年賺取了巨額利潤?？紤]到上述原因，本文認同《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》提出的有序推動開放的思路，原則上與民生緊密相關、社會需求迫切的數據應當優先開放，而商業開發價值潛力大但技術要求高的數據類型，可以優先選擇授權經營模式。不過，整體的領域授權可能并不科學，同一領域的數據有不同種類和層次，可能部分適合開放，部分適合授權經營。以交通數據為例，既有匯總后的車流量數據，也有各處公共攝像頭記錄的實時“生數據”。前者應當免費開放，而后者則可以授權使用。

三、公共數據開放的價值、障礙與模式

一方面，公共數據開放是傳統封閉型科層政府和公共機構系統向開放、政民互動型轉變，這種轉變因應了大數據和AI時代的技術革命，帶來了生產要素和生產方式的根本變革，在政治、經濟、社會各方面形成了巨大收益。另一方面，這種從封閉向開放的嬗變，對固有科層文化形成了巨大沖擊，會面臨來自制度慣性的障礙。理解公共數據開放的原理，需要對其價值和障礙進行剖析、衡平。

（一）公共數據開放的價值

公共數據開放的價值可以大體歸納為政治社會效益、經濟效益、技術和運行效益。簡單列舉如表1。需要說明的是，在將政務信息公開和公共數據開放理解為遞進并列而不是包容關系的情況下，雖然公共數據開放的主要目標不是政治性而是經濟性的，但數據被社會再利用過程中，計算機處理獲得的信息內容也可能公之于眾，導致政務信息的被動公開，起到監督政府服務的作用，從而產生政治社會效益。另外，在政務數據開放后，亦可能有社會機構利用專業技能對其進行分析以評估政府效率，從而對政府構成潛在監督。

（二）公共數據開放的主要障礙

雖然開放公共數據的收益不菲，但落到實處也會面臨來自體制、機制、技術等方面的障礙。這些障礙有些屬于文化層面、制度層面，有些屬于技術層面；有的源自承擔公開義務的機構，有的源自使用者。具體如表2所示。對公共數據開放的規制，主要就是盡可能掃清這些障礙。

體制性障礙主要來源于厭惡風險的科層組織文化。受這種文化影響，對責任的擔憂被置于對創新的追求之上，信息和數據有時會被政府機構視為其權力和地位的一部分。①這一點在政府信息公開上體現很明顯。安全但無足輕重的信息被公開，重要但敏感的信息被隱藏。而政策制度對公開的范圍、方式等缺乏清晰規定，加上政府緊縮性財政政策取向，會加劇對變革的排斥。我國地方政府數據開放平臺上的數據質量普遍不高，高缺失、碎片化、不更新、低容量問題突出，數據的可用性很低。①數據處理的技術復雜性導致再利用困難。雖然數據被譽為數字經濟的“石油”，但真正具有大模型、云計算分析能力的，仍然是少量高科技實體。對于普通人來說，數據公開的主要價值還停留在信息獲取層面。對于大量的中小企業、傳統企業，面對數據處理需要的復雜技術會望而卻步。整體而言，數據開發利用距離社會廣泛參與還有不少的距離。能使用公開數據的總是極少數精英，他們接受了良好教育，有時間去尋找新的財富機會。

（三）需要糾正的幾點誤解

其一，“開放即獲益”。由于數據的價值潛力無法預知，加上數據處理技術發展飛速，讓人誤以為公共數據只要予以開放，在商業利益和市場看不見的手驅動下，其價值就會實現。基于這一假定，很長時間以來，學術研究和制度建構的重點放在數據供給側，而如何讓公開的數據能便利使用被忽略。經合組織對各成員國2022年開放政府數據成效的調查研究指出，只有韓、法等少數國家在促進公開數據的再使用方面作出了較大的努力。②在我國眾多的地方政府公共數據開放立法中，也極少提及如何促進公開數據的開發利用。③在“開放即獲益”假定的指導下，很多國家采用了“要么開放要么解釋”的規制原則，即以開放為原則，不開放的數據，須有合理解釋。結果導致一些公共部門視數據開放為趕時髦，將一些數據在不同平臺重復公布，不同部門將同一數據多處開放，魚龍混雜，數據集質量低下。雜亂的數據庫容量越大，清洗、分析的難度越大。④數據開放的價值取決于利用，而不是開放本身。一般認為，技術先進、標準統一、運轉高效、可信度高的供數據開放的電子基礎設施，是佐助數據再利用的必要條件。這種電子基礎設施應當具備數據發現、數據策展、數據溯源和數據分析等能力。⑤

其二，“多多益善”。產生這種誤區的邏輯是：第一，公開的信息越多，表明政府越透明；第二，既然數據是新型生產要素，則猶如石油，越多越好。實際情況并不如此。首先，數據公開開放需要成本，只有質量有保證的數據，才有開發利用價值。低質量的數據開放，不僅會給策展分析帶來混亂，而且會損害公共部門的公信力，讓人對質量本來不錯的數據集也產生懷疑。⑥其次，雖然“生數據”的利用價值越來越大，但“生數據”不等于雜亂無章的“數據棉絮”，而是描述結構符合標準的有序組合?！吧鷶祿币残枰涍^清洗、轉換、分類、重組等預處理后才能方便再利用。第三，有些公共機構，如圖書館等，已經形成了一套成熟的付費使用機制，數據使用費已經成為維持這些機構運轉的經費來源之一，強行免費開放不一定能帶來正收益。第四，部分數據類型盲目開放可能會產生負面影響。如犯罪偵查原始記錄數據，如果不受約束地完全開放，可能會成為犯罪者提升反偵查水平的學習范本。

其三，“開放即透明”。數據信息開放常被認為是透明政府建設的不二途徑。完整、及時、廣泛的公共數據開放，會催生透明、負責任的政府機構。事實并非如此簡單。第一，并非所有人都有分析處理數據信息的能力，有能力處理公共數據的，可能對透明政府建設并不感興趣，而政務行為的利益相關人，可能并不具備分析數據的能力。因此，秉持“機器可讀、可互操作”等標準的數據公開，不能取代技術要求低的政務信息公開。第二，根據管理系統原理，及時、準確的反饋是實現管理者和被管理者閉環的必要條件。通過數據開放提高政務透明度，也需要暢通問題反饋渠道，讓社會根據公開數據提出的改善政府效能建議，能夠及時得到政府響應。

（四）公共數據開放規制的要點

公共數據開放規制的基本要求是趨利避害，盡可能以最小的成本克服再利用障礙，實現預期效益。經合組織將衡量公共數據開放水平的指標分為3大類9個方面，見表3：

在這些評價指標中，去除政策法律執行情況指標，其余方面實際上就是法律規制的重點。值得強調的是，保證社會上的利益相關者的充分參與，無論在規制數據開放范圍上，還是在保證數據質量方面，都舉足輕重。公共數據開放不是公共機構閉門造車的單方行為，需要在供給者和使用者之間建立暢通的交流反饋渠道，讓社會力量成為數據開放的助跑者，而不僅僅是被動接收者。只有這樣，才能讓開放的數據真正有用、能用、好用。

（五）公共數據開放的模式

我國當前的地方立法和學術研究對公共數據開放的模式關注不足，部分中央文件與地方性法規涉及開放模式的地方，就規定得比較籠統。如“數據二十條”提到有條件無償使用和有條件有償使用，就簡單規定為“推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”。有些地方立法將政府數據劃分為“無條件開放”“有條件開放”“不開放”。梳理國外開放數據法規可知，數據開放大致有以下開放模式：

完全免費開放、適當收費開放和收費開放。顧名思義，完全免費開放指的是以符合標準的形式向社會無差別開放，任何組織和個人訪問、下載或者使用數據，都不需要支付費用。完全免費開放是眾多國際組織倡導的公共數據開放模式，也是美歐等國家和地區開放數據的主導方式。適當收費開放，主要針對持有人的運轉需要部分依賴數據經營收入的場合，開放主體對數據收集、預處理、儲存、匿名化、公開等需要支出的費用，可以轉嫁給使用者適當分擔。一般情況下，收費的具體標準需要政府審批。收費開放，則主要應用于圖書館、博物館等已經形成數據收費使用慣例的特殊場合，以及參與市場競爭的國有企業。法律允許它們通過開放數據獲取適當利潤。

自由使用式開放、受限使用式開放、排他性授權使用式開放。自由使用，顧名思義是使用者可以開發數據實現任何合法目的。數據開放以自由使用為原則。受限使用指的是使用人訪問、利用數據需要申請，只有合乎特定目的或者以特定的方式使用方被許可。受限使用主要適用于部分敏感公共數據。如“數據二十條”提到的按“數據可用不可見”要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，即需要使用者以特定目的申請使用。而當前興起的將算法帶入數據（in situ data access，即數據可用于算法分析但不可下載遷移）的使用模式，則屬于使用方法受限。排他性授權使用式開放，大體等于我國的公共數據授權開發，即特定數據只授予特定組織或者個人壟斷使用。在歐美發達國家，排他性授權使用開放屬于特例，并且需要政府審核。如歐盟2022年《數據管理法令》對數據排他性授權使用進行了一般禁止，但如果是利用某類公共數據可以開發出符合公眾利益的新產品或服務，不給予排他性使用授權則無人愿意開發，這時候可以給予排他性使用權。②

四、公共數據開放規制的域外典型經驗

發達國家從政府信息公開向公共數據開放的嬗變，始于2010年前后，經過十余年的摸索發展，在法律規范和體制機制建設方面積累了一定經驗，可以參考借鑒。本節針對公共數據開放三基點：“數據開放供給（供給側）”“數據獲得便利（需求側）”“再利用政府支持（橋梁）”，分別選擇歐盟、美國、韓國作為典型經驗介紹分析，以期對我國的具體規制建構有所啟發。

（一）歐盟對公共數據開放范圍擴容的經驗

歐盟是全球數據法治的領頭羊，其公共數據開放的范圍經歷了逐漸擴容的過程。經過兩次擴容，主要依賴公共財政支持運行的機構在履職過程中獲得的數據，基本被納入法定開放的范圍。歐盟開放數據擴容，契合了公共數據從政務公開屬性向要素資源屬性蛻變的邏輯，是其他國家或地區公共數據開放法律規制借鑒的對象。

第一次擴容是2019年制定的《開放數據與公共部門信息再利用指令》（以下稱為“2019年開放數據指令”）。該指令是對2003年《公共部門信息再利用指令》的修改。2003年《公共部門信息再利用指令》的立法背景是公共部門信息公開，因此將法定公開主體限制在行政、立法和司法部門。③“2019年開放數據指令”對數據開放主體和客體分別進行了擴容：第一，將公共部門的范圍擴展至公共事業

機構（public undertaking）、公立教育機構、公立研究機構（research performing organizations）、公助研究機構（research funding organizations）。公共事業機構是否承擔數據公開義務，以公共部門在該機構運行管控中是否具有支配地位為條件。如果公共機構持股最多、可以控制多數投票權或者有權任命半數以上管理層，則默認為具有支配地位，需要履行數據開放義務。對于公共部門不具有運行控制地位的事業機構，其數據控制權依法為私人擁有，法律不能肆意剝奪。第二，開放客體擴容，將實時、動態數據納入開放范圍。⑤在政務信息公開背景下，盡管主動公開很常見，但法律的通常做法是以基于當事人請求的公開為原則，不要求立即主動公開。但在數據要素化背景下，有些數據具有很強的時效性，其價值大小取決于能否得到及時、實時分享和利用。如環境污染數據、交通數據、衛星影像數據、氣象數據、各種傳感器數據等，它們的價值依賴及時更新、實時分享?；谶@些實時信息多掌握在公共事業單位、科研機構手中的現實情況，“2019年開放數據指令”在維持公共機構信息依申請公開原則的同時，將公共事業單位、公立教育科研機構排除在外，即這些主體應當及時主動開放數據，而不應基于申請。⑥

第二次擴容是2022年制定的《數據管理法令》，將開放數據的范圍擴大到公共機構持有的受保護數據。根據“2019年開放數據指令”，公共機構持有的大量個人數據、含商業秘密數據（“受保護數據”），不屬于法定開放數據的范圍。但這些受保護數據蘊含了很大的開發價值，《數據管理法令》對這些數據的開發利用作了指示性安排：第一，受保護的私人隱私權利益、知識產權利益必須得到保護，但成員國可以要求公共機構在采取技術或者合同措施對受保護利益予以充分保護的前提下開放數據，這些措施包括：對數據進行匿名化、化名化處理；在公共機構監督下，使用人以將算法帶入數據方式利用（受限使用式開放）；要求使用人承擔保守商業秘密的合同義務等。第二，如果法律規定他人對某類公共數據訪問需要得到數據主體或者知識產權擁有人的準許，公共機構應當協助欲使用者獲得上述許可。對于包含商業秘密的數據，只有得到權利人許可方能訪問、再利用。第三，因上述安排會增加公共機構的經費負擔，因而適當的收費許可被允許，但對于科研目的的數據再利用，以及中小企業、初創企業，應當減免使用費。①

歐盟公共數據開放的兩次擴容，對實現數據的要素價值意義重大。第一，在機器學習和AI時代，公共事業單位、研究機構等收集的實時數據，其要素價值巨大，社會再利用需求高。因這些數據并沒有多少政務服務信息公開價值，要求它們開放意味著立法價值取向向數據生產要素化轉移。第二，公共機構特別是政府在履職過程中收集的數據集，往往是受保護數據和非受保護數據雜糅。如果限制受保護數據的再利用，勢必會極大壓縮再利用的數據集范圍。當然，鼓勵再利用受保護數據，會較大增加開放主體的負擔。因是之故，適當收費開放應被允許。除此以外，還鼓勵各國成立專業機構或委托專業社會組織協助開放。②

（二）美國公共數據開放再利用便利設施建設的經驗

美國是最早提出政府數據開放戰略的國家之一，雖然其數據開放的法定主體仍然限于行政、立法、司法等權力機關，但在開放基礎設施建設方面處于全球前列。2018年，美國國會通過《開放政府數據法》，對2009年開始啟動的政府數據開放實踐做法進行總結優化，上升為法律。《開放政府數據法》建立了以“首席數據官”為核心的聯邦政府系統數據開放基礎設施機制，如下圖所示：

根據《開放政府數據法》，聯邦所有政府部門都需要設立一名專業首席數據官，全面負責部門數據開放、共享、再利用等事務，對部門履職時獲得的數據進行全生命周期管理。首席數據官每年向參議院、眾議院的有關委員會提交年度數據報告。首席數據官機制建設初期，在行政管理預算局設立首席數據官委員會（制度成熟運行后撤銷）。該委員會成員由各部門首席數據官和其他專業人員組成，分享數據開放、再利用經驗，促進部門間數據共享。委員會亦需要向參眾兩院提交工作報告。各部門數據統一在聯邦總務管理局的專門平臺（DATA. GOV）公開。④2020年，聯邦政府開始搭建統一的資源管理平臺，針對法律政策、數據標準、技術工具等，為各政府部門開放數據提供支撐服務，提高公共數據開放的質量。隨后，又搭建了統一的政府數據云計算平臺（CLOUD. GOV），推動數據跨部門匯聚應用，同時強化數據安全。

（三）韓國公共數據社會利用政府協助經驗

韓國政府數據公開始于2010年內政安全部頒布《開放數據指南》，但這一行政指導性文件因層級較低沒有得到多少響應。2013年，國會制定頒布《開放政府數據法令》（KODP），公共數據開放開始全速運轉。在經合組織對其各成員的2022年開放數據表現評估中，韓國名列第一。評估中的“數據再利用政府支持”方面，韓國是唯一獲得滿分（1. 0）的國家。①有別于政府信息公開法保護公眾知情權、參與權，《開放政府數據法令》明確其立法宗旨是“每個公共機構應當努力使人人都能容易使用公開數據，不得禁止或者限制商業用途”。②

韓國政府對社會再利用公共數據的協力，主要體現在五個方面。其一，確認公共數據為公共物品。在2017年提出的“開放數據創新戰略”中，明確政府等公共機構持有的數據乃公共/國民所有，徹底改變了公共數據為公共機構所有的固有理念。其二，深入推進數據開放的社會參與。政府專門搭建了“數據第一街”公開平臺供政民互動，免除用戶注冊登錄手續，任何人可以匿名獲取各類開放政府數據；另外，組建“開放數據論壇”，邀請普通市民、私人企業、學術界、媒體界、政府部門以及其他公共機構參與，為數據開放再利用出謀劃策。其三，豐富、便利社會再利用數據渠道。政府通過各類項目，促進數據社會再利用。如韓國內政安全部會同其他機構，不定期舉辦編程馬拉松以及創業大賽，吸引技術大咖參與；給予政府補貼支持私人及企業開發基于公共數據的App，為公共數據再利用提供便捷渠道③；政府以公共數據為支撐搭建大模型訓練平臺（AI Hub），為私人企業AI訓練提供支持，等等。④其四，篩選社會再利用價值高的重要數據。將社會關注度高、再利用價值大的食品安全、社會保障、醫療健康、教育、清潔水等公共數據篩選為“核心數據”，集中于平臺開放，并為用戶使用提供一站式服務。其五，定期監控、評估數據再利用效果。韓國建立了專門的公開數據質量監控系統，對每個公共部門的數據開放工作進行定期評估。重點監控數據更新是否及時、數據是否準確、是否具有互操作性等。對“核心數據”進行重點監控，確保其質量。

五、對我國公共數據開放規制的思考

（一）現狀概述

我國公共數據開放行之有年。早在2011年，北京、上海就啟動了政府數據開放的可行性研究與平臺籌建工作。⑤2012年6月，上海市政府數據服務網正式運行，標志著我國第一個政府數據開放平臺網站上線。在中央層面，國務院于2015年1月發布《關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》，明確指出要“積極探索地理、人口、知識產權及其他有關管理機構數據資源向社會開放”，首次突破政務公開框架、從生產要素角度對公共數據開放作了部署。截至目前，我國公共數據開放規制和實踐的特點大致可以歸納如下：

第一，中央層面仍處在戰略決策階段。在中央層面，2015年國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》、2020年發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、2022年發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等重要文件，都對公共數據開放作了方向性安排。2024年9月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》發布，首次對我國公共數據開放戰略進行了具體部署，提出了有別于國外的“有序開放與授權運營”相結合的中國特色公共數據開放之路。但總體而言，這些戰略決策都是原則性、方向性的，尚未進到具體建章立制階段。①

第二，地方立法數量眾多但整體質量不高。截至目前，我國地方省級、市級公共數據開放立法有50余部，另外尚有部分地區制定了涉及面更廣的數據立法，將公共數據納入其中。②在這些地方立法中，浙江制定了專門的《浙江省公共數據條例》，上海、江西等在數據立法的地方性法規中設立了公共數據專節，其他多為政府發布的行政規章或規范性文件?？傮w上看，這些地方性規范大多停留在政策指示引導層面，即多為“宣言性規范”③，表明“應當怎樣”。對于“如何做到”，則或者囫圇吞棗，或者含糊帶過。如很多地方性規范都將公共數據劃分為“無條件公開”“有條件公開”“不公開”三種類型，但對于如何識別這些不同類型，或者以什么機制、什么程序識別，卻不甚了了。對于開放主體的范圍，也莫衷一是。特別是對于納入開放要求的事業單位的范圍，以及是否擴展至提供公共服務的企業組織等，各地的做法都不相同。

第三，公共數據開放質量參差不齊。一方面，據統計，截至2024年7月，我國地方政府數據開放平臺開放的有效數據集超過37萬個，8年來增長了44倍。但另一方面，公開數據長期無人訪問、下載、使用的情況比比皆是，掛網一年無人問津的數據高達四成左右。④即使是數據開放啟動早、開放體系建設相對完善的上海，其掛網數據的被利用率也不高。在上海市公共數據開放平臺掛網的5000多個數據集中，超過20%顯示“零下載、零調用”。⑤數據更新不及時；部分公開數據機器不可讀，如以PDF文件公開；將數據開放等同于政務公開，如“三公”數據、經濟發展統計數據等，而不是最有再利用價值的底層數據、原始數據等。數據開放不是“多多益善”，也不是“開放即獲益”。美國DATA. GOV上開放的聯邦以及各州及地方政府的數據集，目前也只有30萬多點，比我國地方政府開放的數據集還少，但其再利用產生的效益卻超過了我國。

（二）我國規范公共數據開放的路徑選擇

其一，如何看待我國規范思路與國外主流理念逐漸背離的問題。在對數據和公共數據屬性的認識上，我國逐漸與國外主流理念產生差異。如何對待這種差異，是我國公共數據開放需要事先思考的問題。在以歐盟為代表的發達國家和地區，設置數據物權的觀念已經式微，學界和立法已經將數據規制的中心放在數據訪問權（access right）上，目的指向打破數據控制壁壘，促進多用途使用。⑥數據去物權化加上公共數據的公共物品化，是國外開放規制的基本假定。而在我國，構建開放路徑的基礎制度“數據二十條”，將“數據產權”以及“產權的結構性分置”作為數據法治的基礎邏輯。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》延續了這一邏輯。在數據產權假定下，公共數據同樣存在權利主體，授權經營便順理成章；而無限制開放則成為被強行法規制的例外領域。按照這一思路，接下來要處理一系列棘手問題：確權給誰？給具有獨立法人地位的政府機構，還是政府本級？授權經營授予的是什么權？完整產權，還是使用權？排他性使用權還是非排他性權利？等等。當然，我們也可以在維持“數據二十條”產權邏輯的同時，淡化所有權，突出使用權。①在設置具體制度規范時向國外主流理念靠攏。倘如此，則可以將規范重心落在公共數據訪問權設置上，而將授權經營作為克服數字鴻溝之工具。本文認可后一種思路。

其二，改走頂層設計綱舉目張的立法模式。地方試點先行，總結經驗后再出臺國家法律，是我國行政、經濟、社會立法的通常做法。但這種立法模式并不適合數據開放規制。如前所述，公共機構素有規避風險的偏好，數據開放是公共機構的自我加壓增負行為，不僅吃力不討好，還冒著侵犯第三人權利的風險，如果沒有強大的制度督促，開放難免流于形式。我國公共數據開放地方立法并不少見，但公開數據高缺失、碎片化、低容量、不更新、不可機讀等問題大量存在，表明法律并未得到切實落實。②韓國在行政指令規制無力后，立即就走了議會立法先行之路，很快立竿見影。歐盟將大量數據相關立法權限配置給自己，一個重要原因就是，頂層立法設計可以促進平等競爭，防止各成員國在自留地謀取私利。特別是公共數據開放，開放利好歐洲，但成本卻由各國承擔。因此有必要統一立法，同等規制，一碗水端平?！吨泄仓醒朕k公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》要求在2025年完成初步建章立制，表明我國已經意識到頂層設計的重要性。

其三，厘清開放和授權經營的界限分野。只要堅持開放與授權運營雙軌并行的路徑，則厘清開放（完全開放、有限開放）與不開放（可以授權經營）的界限，是立法需要做的第一件工作。并且，這件工作需要由頂層設計來做，原因在于：第一，開放范圍設定不僅直接影響開放多元價值的實現，同時也影響制度落實的障礙體量（阻力、成本、技術要求等），需要在立法過程中精心測算、縝密安排，只有頂層設計才擁有相匹配的立法資源，具備這種法律規范技術能力；第二，如果頂層設計只做原則性規范，交由地方立法厘定具體范圍，則不僅當前各說各話的局面會延續，而且地方存在縮小開放范圍或者選擇開放成本低的予以開放的可能?！吨泄仓醒朕k公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》確立了“分步走”而不是“一錘定音”的漸進開放路徑，“優先開放與民生密切相關、社會需求迫切的數據”。即便如此，“分步走”中的“每一步”，也應當由頂層設計厘定。

其四，體系性立法規范與系統性機制建設并舉。公共數據開放是系統工程，從數據供給到數據再利用的完整鏈條上的每一節點既相對獨立，又環環相扣，不僅需要有權威的體系性立法予以保障，更需要建立配套的體制機制予以落實。在制度規范體系中，基礎性立法好比樹的主干，為數據開放生態系統提供基礎養分、水分，而各級行政規范、公共機構內部制度，則是樹的枝丫、葉片，是保障數據開放生態系統光合作用的源泉，乃制度良性運轉、克服多重障礙所必不可少的基礎性要素。系統性機制建設，包括行政執行系統、技術中介系統、再利用支持體系等。雖然我國數據管理專門機構成立有年，但履職磨合期仍未結束，特別是縣一級的數據資源局，數據管理履職能力尚待提升。而美國式的部門數據官制度，也值得我們借鑒。技術中介系統建設是克服數據開放技術壁壘的有效措施。我國數據處理技術服務市場發展迅速，但規范性較差。可以借鑒歐盟《數據管理法令》規范數據共享中介的做法，提高中介服務的中立性，增加其公信力。③對于公共數據開放再利用的支持，應當由地方政府承擔職責，韓國在這方面的經驗可以借鑒。

（責任編輯：周中舉）