重新找回社區

〔〔摘要〕〕 因歷史原因，中國的城鄉社區是一種獨特的存在，而當前的城鄉社區更像是一個完成政府任務的行政末梢，失去了真正的自治功能，這也成為當下少數學者研究中國地方治理時提出“皇權下縣”的現實理據。在各地政府不斷推陳出新的所謂社區自治“模式創新”中，我們愈發看不清社區的真實面目。這也令我們不禁反思并發出疑問，中國話語體系中的社區究竟如何構建，如何讓社區自治運轉起來？從多元關系互構看，中國城鄉社區治理既有歷史遺產的繼承，也有新中國革命成果的體制性嫁接。因此，對中國式社區的定義不應拘囿于“地域”，而應著眼于內生性的“附近”。黨建引領下的社區治理作為中國共產黨對于基層社會治理模式的創新，對自治提出了更高的要求。回歸社區本位，揆諸現實，當下社區自治存在著治理結構內卷、社區弱集體行動和自治主體缺位等問題，厘清其根源，亟須創新自治體制、健全法治保障和打造智慧社區以保障中國社區自治高質量運轉。

〔〔關鍵詞〕〕 社區；社區自治；黨建引領；基層社會治理；治理場域

〔〔中圖分類號〕〕D669. 3 〔〔文獻標識碼〕〕A 〔〔文章編號〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0090 - 11

一、序言

中華民族歷來重視制度與治理體系的繼承和創新，傳統中國豐富的政治思想與實踐為現代治理體系的構成提供了現實對照。伴隨著“歷史社會學”與“歷史政治學”熱度的提升，學界逐漸興起傳統中國與現代中國的對比研究，通過源遠流長的歷史連續性實現對現代中國的深度剖析。在此背景下，“皇權不下縣”命題也被再度審視，并與現代中國“社區自治”進行對比參照。但是，在認可歷史與文化遺留所起到的鏡鑒作用，承認傳統政治文化對現代社會發展路徑選擇存在“暗示”的前提下，一些學者仍然認為“皇權不下縣”毋寧為一種“惰想”，是一種武斷的定論。這種否定表面上是對歷史命題實然形態的探討，實為對現代中國“社區自治”的誤解與否認。

縱觀中國社會變遷史，隨著生產方式的轉變，中國正在逐步實現由傳統社會向現代社會的緩慢轉型，“國家-社會”二維秩序在建構與再建構的回路中不斷循環。“大政府”模式的失敗使得社會逐漸被賦予資源配置與調控的功能，社區及社區治理的邏輯演變意涵隨著社會發展而不斷變化。時至今日，作為基層治理最基本單元的社區已成為一個多主體交織而成的網絡合作場域。社區治理也不再被當作行政部門的“分內事”，而是作為社區網絡范圍內組織機構及個人通過協商處理社區公共事務、提供公共服務和公共物品以實現對社區合作網絡的管理而存在，逐步由“對上負責”轉為社區自治。

2019年政府工作報告提出，要加強和創新社會治理，推動社會治理重心向基層下移。黨的二十大報告強調，要健全共建共治共享社會治理制度。在中國，社區自治成為基層社會治理現代化過程中治理重塑的必然選擇。但是，在當前“政府-公民”合作模式尚未成熟、社會利益關系格局分化嚴重、實踐嚴重滯后于政策及理論的情況下，社區自治推進效果相較于“應然想象”大打折扣。在社區自治實踐過程中，對刻板模式生搬硬套、居民自組織發育程度不足與社區共同體歸屬感缺失使絕大部分社區建設仍需行政化手段主導推動，“居民代表人”角色空缺、治理成本高居不下更加劇了社區治理對于“行政化”的“路徑依賴”。在某種程度上，當前的中國社區更像是一個完成政府任務的行政末梢，失去了真正的自治功能。對于自治的延展仿佛失去了社會性的話語體系，而被一種行政治理的話語權取代。在各地政府不斷推陳出新的所謂社區自治“模式創新”與“路徑創新”中，我們愈發看不清社區的真實面目。

本文嘗試把握中國基層治理的演變脈絡，通過回顧中國社會變遷歷史軌跡，將對社區發展起潛移默化作用的傳統及現代因素抽絲剝繭。通過不同時期基層治理模式與其時代背景下的矛盾與需求相互參照，發掘歷史長河中基層治理的演化錨點，以社區的“內生屬性”重新定義中國式社區。同時，通過中國基層權力架構的理論爭鳴，對黨建引領社區自治的邏輯與形態作出詮釋，闡明自治的重要性，并借助對當前社區自治困境的望聞問切，重新找回社區，助其在基層治理現代化背景下高質量運轉起來。

二、歷史遺產還是新中國革命成果——中國城鄉社區治理中的多元關系互構討論

現階段，學界對中國社區發展演變的學理分析可分為兩種維度：一是自上而下的行政化視角，依靠科層制框架進行縱向分析。二是根植于鄉村基層本身，試圖從內生屬性中尋求答案的“基層中心主義”。這兩類研究雖然都有極為扎實的理論支撐，但很容易陷入視角偏頗。實際上，無論是傳統中國的鄉村社區，抑或現代中國的城市社區，其體制性架構往往都呈現一種多元化的共同體形態。所以，中國城鄉社區治理中多元關系的回溯性敘事便極為關鍵，對厘清社區的真實形態與架構具有重要意義。

（一）傳統中國“皇權不下縣”時期

傳統中國基層社會共同體是極為典型的“血緣組織”，農耕生產的弱流動性與“種”的綿續穩固相結合，帶來源遠流長、恒久不變的血緣組織形態。①所以，傳統中國鄉村社區實際上是基于家族關系所形成的“血緣聚落”，即所謂的“氏族”。因此，在這樣的“組織”中，輩分與血脈厚薄程度便與組織內支配地位直接掛鉤，“父為子綱、夫為妻綱”的宗法制便由此而來。

傳統中國的國體便是這種宗族式血緣共同體的延伸，君主扮演的正是一個由各個小共同體組成的大共同體中地位最高的“父親”角色，故傳統中國的“國家-社會”格局被稱為“家國同構”。在秦朝實現大一統后，歷朝歷代的皇帝都將中央集權看作重中之重，通過“鄉里制度”試圖最大程度實現對鄉村社會人力、物力的控制。但經濟基礎決定上層建筑，建立在傳統封建王朝與小農經濟背景下的傳統中國鄉村社區，按行政科層劃分屬于最末端，“靠天吃飯”的封建王朝很難汲取足夠的財政資源保障行政層級的延伸，且“薄薪”乃至“無薪”是此類機構組織人頭薪俸開支的常態，并無足夠激勵使其將“皇權”意志傳達滲透至基層治理領域的各個角落。因此，除稅務收繳與戶籍管理，傳統中國鄉村社區在很大程度上仍被當地宗族所把控。鄰里監督雖是社會控制的基本組織形式②，但少了當地“宗族領袖”的配合，鄉村公共事務的處理很難推進。在某些地區，就連治安與司法判決地方行政單位都需要與當地宗族鄉紳進行合作。這種情況甚至一直延續到民國時期，所以溫鐵軍稱傳統中國基層治理為“皇權不下縣”。

因此，傳統中國的治理模式通常被定義為“雙軌制”，其國家權力被稱作“集權的簡約治理”③，基層鄉村社區治理模式也被總結為“皇權控里、紳權輔里、民治于里”。④在這一時期，血緣是鄉村共同體得以形成的直接原因，中央官僚、地方鄉紳、普通百姓以直接或間接的方式共同實現治理。

（二）新中國成立后的集體化時期

自洋務運動起，中國已經走上工業化道路，但是農村社會仍呈現血緣共同體形態。國族主義的缺失使得中國難以形成堅固一致的御敵戰線，軍閥割據為王，大革命時期到來。中國共產黨創造性地提出“農村包圍城市”，扎根農村并建立根據地，現代政黨元素的介入使得傳統鄉村血緣共同體開始松動。毛澤東將“族權”稱為束縛中國農民的四條繩索之一①，借助軍事武裝力量、農民運動、土地改革等方式破除、改造傳統宗法思想，為新中國國體的改變奠定了重要基礎。

新中國成立后，中國共產黨的工作重心由農村轉為城市，秉持“群眾路線”領導人民進行基層建制的重構。一些發展較為迅速的城市如北京、天津等地居民自發組成基層群眾組織，并協助政府推進城市改革。1953年，彭真向中央提議建立群眾性自治組織——“居民委員會”。次年，國家頒布了《城市街道辦事處組織條例》，正式確立了社區居民委員會的職責范圍、設立條件及管轄范圍。但社會主義建設實踐經驗的缺失與傳統歷史元素的影響，使得社區居民委員會未能發揮相應作用，外憂內患的危機感、對“發展建設”的狂熱推崇與對社會主義“共產”的錯誤理解，使得其職能愈發偏向行政。在鄉村，基層單位被設立為帶有濃厚平均主義色彩和軍事共產主義色彩的人民公社制度。工農商學相結合，黨政軍民齊動員的集體化模式，是其最鮮明的特點。在城市中，農村根據地的成功被套用至城市社區，兼具“政治動員”“經濟發展”與“社會控制”的“單位制”產生。

在這段時期，自上而下的國家權力以一種強勢的態度介入鄉土社會。在政治運動的沖擊下，傳統宗族法規逐漸消融瓦解，教育與科學的普及則證明了過去所信奉的天上地下不過是一種迷信。②傳統血緣共同體逐漸轉型為“行政體”，國家通過政治途徑對資源進行分配保障，以實現對社會的控制。在城鄉社區的體制架構中，社會自身活力被擠壓殆盡，幾乎只能看到國家的身影。

（三）改革開放后城鄉社區治理轉型時期

隨著改革開放的逐步推進，市場經濟體制加速了城市化過程，社會秩序得以重組。在中國經濟飛速發展的同時，“機械團結”的弊端開始顯露，“單位制”與“人民公社”逐步退出歷史舞臺。伴隨生活空間的位移，社區逐漸被賦予資源配置與調控的功能，展現于人們眼前的是更為開闊的社會空間。市場調控能力的提升、治理權力的下放，使得社區不再是行政科層的神經末梢，而是為社區內部人員提供公共服務的載體。人們也不再與傳統“決裂”，優秀傳統文化被繼承與發揚，并與當今現實相聯結。

社區擺脫了單純的地域屬性，人們因為趨同性而自發地構成集合，追尋相似目標的滿足。為了更好地區分這種集合，通常按照最終聚集形成的地理區域進行劃分。因而，在這一時期，行政區域僅為一個地理區劃的實踐狀態，而非社區性質的決定因素。社區主體為了某些共同需求或被某種特質所吸引，從而聚集在一起形成社區，這種“聚合”帶有因果性，各主體之間的相互作用又使社區作為一個小型“有機整體”不斷地運動和“再生產”，從而帶動新一輪“聚合”。譬如，政府在某不發達區域規劃建設名校分校，家長為了給孩子提供良好的教育環境爭相購買此區域住房，房價提升使得房地產商紛紛投資建樓，形成更大的居住圈。人群的聚集使得餐飲、書店等產業蓬勃發展，最終自發形成商圈，吸引更多社會組織入駐和消費者前來消費。人流量的增多促進了此區域的經濟繁榮，但與此相伴的次生問題滋生，不匹配的公共服務系統引起當地居民不滿，政府不得不注重該地區市政建設、治安保障等公共服務項的提升。政府加大投入最終形成良好的居住環境（公園等），又吸引更多有此需求的居民，由此循環發展。

三、重新找回社區：社區到底需不需要自治

（一）如何定義中國式社區

自社區概念出現以來，國外學者對其的定義便極為多樣，大多為地域、價值與互動的排列組合。鑒于國內相關文獻梳理與基礎理論研究成果頗豐，本文不再贅述。國內學界對社區的定義一般圍繞鄰里與地理區域展開，加之官方政策文件對于社區的界定，社區的實踐層面幾乎與“居委會轄區”完全掛鉤。相較于西方學界稍顯單一且被局限于一定范圍內的“行政區域”，有學者認為這是因為“社區”概念是舶來品的原因。但事實上傳統中國的宗族式血緣共同體完全可以被看作中國本土的“社區”，其概念單一的根本原因在于傳統社會遺留下的政治文化影響過于強烈，以至于學界在進行概念界定時頗有約定俗成之意。現代中國的社區更像是一個歷史與現代交融貫通的“新鮮事物”，它具有符合一般性社區的特點，又因歷史文化和革命要素顯得極為獨特卻毫無違和；市場經濟與西方思想為社區帶來新的氣象，民主與協商的需求使得社區主體自我治理的訴求不斷高漲，同時又經歷現代中國“黨領導一切”體制之下的再建構。所以，中國社區發展歷程呈現一種不斷重組再建構的過程，各種因素和矛盾性互相混雜。

上文提到，中國數千年的發展歷程中充斥著自然災害、戰亂與人口遷徙，原本聚集扎根的農耕文明不斷被打散重聚。在這一過程中，人們開始根據需求自主選擇聚居，政府也樂于按照這種人口地理分布進行行政區劃。同時，教育、醫療、就業等民生需求最終凝結為一種價值認同，此種認同促使不同的人匯聚于同一區域，而價值認同凝聚融合的過程就是社區精神的培育成長過程。

比之傳統中國，當今社會特有的國家力量與多元民間主體共舞所體現的主體要素，黨領導下的行政末梢與NGO的組織化關系所形成的體制要素，共同搭建出一個多治理主體的大戲臺。而資源與責任分配的不均，則讓“誰出錢”和“誰掌控話語權”的復次博弈與對誰負責、誰來負責拷問的戲碼不斷上演。因此，本文更傾向于通過社區的內生屬性進行探究，并引入人類學中的“附近”（the nearby）概念來解釋中國式社區。“附近”是項飆教授為應對“時間的暴政”所提出的一種社會空間概念，是一個不同立場和背景的人們在生活常態下頻繁相遇的生活空間（a lived space），可以不斷增加人們看到多維世界的能力（capacities of seeing）。①他曾多次強調，“附近”與“社區”有很大不同，“附近”是“變動不居且具有衍生性”的，而“社區”則“建立于穩定的成員身份與同質性之上”。②也許是自幼在“單位制”的環境中長大，他似乎習慣于通過地域、戶籍對中國的社會群體進行劃分，這一特點在其著作《跨越邊界的社區：北京“浙江村”的生活史》中尤為明顯。從其文章與訪談中可以發現，他將“社區”定義為“受國家、資本和科技影響的行政單位、消費場所和數據來源”，這顯然與本文社區自主內生聚合的觀點背道而馳，這種對于中國社區的刻板印象也是本文意圖找回“真正的社區”的原因之一。實際上，他對于“附近”的定義才是本文所構想的中國式社區。

根據項飆的定義，“附近”強調人的具體經驗，以“我”為中心，是“我”與周圍的人和事組成的社會日常網絡聯結；“附近”又是流動的，個人對于環境具有選擇權，它承認當今社會的原子化，但又主張自發融入周邊環境，在生活的“共時與交互”中消除陌生。簡而化之，便是強調人周圍的空間組成與個體對于生存環境的選擇，這與徐勇將社區構成要素分為“地域性與認同感”③有異曲同工之妙。嚴飛則將“附近”的屬性總結為“空間性、社會性和情感性”，并認為“附近”是以自己為出發點，不斷延展到社會網絡中更多結點的方法論，這種描述與費孝通提出的“差序格局”在某種程度上幾乎一致。而“差序格局”作為中國傳統鄉村社區關系結構，其邏輯在現代社會“熟人社區”的建構與社區共同體“人格化社會交往動機”的激發中仍被沿用，這也證明了傳統中國遺留的遺傳因子在現代中國基層社會的染色體中仍有體現，不可將傳統與現代對立看待。因此，本文在對中國式社區的定義中引入“附近”一詞，并非對概念的偷換嫁接或“形而上學”的空想，二者于內在邏輯上本就是相通的。

將“附近”與“社區”結合來看，社區里的每個人都是獨特個體，擁有主觀意識，個體與個體之間也存在異質性與流動性，但刻在中國人骨子里“群”的思想使得不同的人因某一同質需求流動至同一空間場域，不同個體的主觀“附近”相互疊加，最終構成社區的雛形，政府的行政區劃又給予了社區客觀存在的身份。因此，既不能否認社區的同質性聚合，也不可忽略社區成員的異質性。辯證唯物主義認為一切事物都處于不斷運動、發展中，而需求亦是如此，作為聯系紐帶的“需求”一旦斷裂，就會造成個體的脫離。正如加諾威茲所言，個體總是傾向于從社區中尋求比他本人所能貢獻得更多的東西。當社區無法滿足他的需要時，他就會遷出這個社區。⑤

綜上所述，中國式社區是極為復雜的集合體，而相比于內涵的復雜性，其現實的復雜性更勝一籌。雖然當前“單位制”基本消失殆盡，但社區治理的內卷化卻未曾降低。國家通過理念滲透與服務性滲透實現國家權力的再建構，通過程序滲透實現基層與國家意圖融合下的有效治理，并通過組織滲透在基層尋找代理人。①此場域中的社區既“受到自上而下國家行政體系管制”，又承載了社區居民與社會組織參與社會公共事務治理的意志，國家、社會、市場等多元主體在社區內部共同交織。其外形依托地理位置搭建，以滿足政府基層治理觸角延伸的邊界原則，“相似需求”則是社區人口聚合的內在動力，并作為神經元串聯起社區中的所有個體。在這一空間場域中，具有不同特質的個體相互聯結組成一張具備現代公共屬性的社會網絡。所以，中國話語體系中的社區應被定義為：由若干社會群體內生性需求聚合而成，其空間場域由“附近”疊加并通過行政區劃進行體現，在此場域范圍內的社會活動中，多主體在保留異質性的同時秉持價值共識，受黨組織整合以回應社區多元需求的社會共同體。

（二）理論爭鳴：撥開思想混沌的迷霧

在對國家與人民關系價值維度的探索中，毛澤東指出，只有人民才是創造世界歷史的動力。②費孝通認為社區自治就是讓居民自己來管理社區中的各種事務，從而在社區內創建一個適應于中國當前市場經濟的、貼合居民具體生活的服務系統。③陳偉東等認為，社區公共事務的多樣性、差異性、復雜性需要多種制度安排和多元化組織與此相適應，但社區行政化邏輯卻是政府將社區建設當成自己跳“單人舞”。④可見，自治是社區的天然屬性，推進社會主義民主建設中的社區自治既是現代中國轉型中城鄉社區治理制度創新的前提，也是現代政治文明價值彰顯的常識。社區的自我治理不只是為了減少基層管理中居民對政府的依賴，還是新時代中國高質量發展的新需要，也是社會發展客觀規律的必然結果。

需要強調的是，對社會自我調節的認可并不代表對國家權力的否定。在關于國家與社會關系的論述中，國外學界存在社會優先論與國家優先論兩種觀點，但國內學界卻達成了一種默契，即“二元對立”在中國并不成立。在中國人的思維中，“國家”和“社會”從來就不是現代西方主流理論所設定的二元對立、非此即彼。⑤中國自秦代以來就形成了以強大的中央政府為核心統領的國家治理體系，與此同時民間社會又保持了相當活躍而充滿韌性的自治傳統，形成了國家治理“大傳統”與民間自治“小傳統”并行不悖的治理特色。⑥這是中華民族關于政治的“集體記憶”，是現代中國無法根除也無需根除的基層社會變遷軌跡中殘存的傳統中國歷史文化遺產。如果“皇權不下縣”是小農經濟生產力不足的無奈選擇，那么黨建引領下的社區自治便是中國共產黨對基層社會治理模式的一大創新。

政黨在現代化國家的政治秩序建構與社會團結生成上發揮著關鍵作用。⑦相較于西方政黨利益同國家和人民利益的割裂與對立，由崇高政治理想指引、嚴格紀律規矩約束、強烈使命擔當驅動、以為人民服務為執政宗旨的中國共產黨⑧，不僅具備超越科層的力量，其在領導基層民主政治發展中也具備被民眾認可的合法性，這種合法性是經過歷史考驗、憲法賦權與價值認可的。以馬克思主義為核心指導思想的中國共產黨繼承了其本質屬性——“人民性”，這一屬性決定了中國共產黨的歷史使命由人民所決定，也使得黨不能脫離人民群眾，相較于西方競爭性政黨制度具有更有效的民主保障、更深厚的群眾基⑨礎。在基層治理中黨組織與基層自治組織互聯互通，將“從群眾中來，到群眾中去”的“群眾路線”執行徹底。所以，黨對社區自治的引領是具有內在邏輯的，是黨的政治權威與中國國體共同決定的。

（三）黨建引領社區自治的邏輯與形態

如果將前述內容歸結為黨建深入社區的內生性原因，那日益多元的治理架構便是黨建引領社區自治的現實原因。現代國家歷經經濟增長與社會轉軌后，基層治理結構逐漸趨于多主體協同，其權力分布呈現新的“政府-市場-社會”格局（如圖1）。在此格局中，現代性國家權力指涉公共權力，即外交（會晤、談判、交戰等）和內政（立法、大政方針、政府治理、征稅、國家資源分配、司法裁判等）兩大權力體系，被稱為“有形之手”；市場指涉私人權力，被稱為“無形之手”；社會則指涉為第三域、NGO或NPO，李培林稱其為“另一只看不見的手”。①俞可平則將其更精確地概括為“公民社會（civil soci?ety）”②，是獨立于國家和市場的第三部門，即協助政府治理和公共服務供給的自組織領域。簡言之，政府（國家權力代表）實現公平價值，負責提供公共物品和公共服務；市場（私人權力代表）實現效率價值，負責滿足私人的差異化需求；社會（公民權利代表）實現自治價值，協助國家部分領域的管理和服務。雖然這種“三維框架”的權力介入可以有效克服單一依靠市場或政府的不足，但也帶來了治理碎片化與分散化的難題，亟須一個打破上下壁壘與信息孤島、實現流程再造的整體性運行機制。

黨的十九屆四中全會提出完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》進一步指出，在基層治理中“健全基層治理黨的領導體制”“完善黨建引領的社會參與制度”。黨的二十大報告也強調，加強社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。從一系列文件可以看出，中央對于黨建引領功能的設定與整體性治理所倡導的整體性、協同性理念高度契合。中國共產黨不斷發揮其主體優勢，并謀求制度創新以強化治理的整體性。一方面，希望用“他治”彌補自治不足的缺陷；另一方面，又著重于社區單元的內生屬性，形成針對性治理策略。

在黨建引領社區自治實踐中，基層黨組織憑借其全方位的組織資源構建“一點多元”治理格局，以扭轉社區治理“碎片化”的局面，通過政黨力量對基層的滲透不斷強化權威屬性。這一過程奠定了社區黨組織的領導核心地位，強化了基層黨組織的政治引領功能。因此，基層黨組織便能充分發揮其整合力量，通過在政府、市場、社會間構建合作治理平臺，實現資源整合力量凝聚，在統合的同時相互聯動配合。由此，本文構建黨建引領社區合作治理模型（圖2），借助同心圓表現黨政的統合能力，這種統合通過滲透的形式與政府、市場和社會形成互聯，通過科層組織鏈條與政府實現賦權與激勵，通過政策工具在不破壞其內在調節能力的情況下實現對市場的監督，通過民主協商構建基層社會動員與響應體系。

1.黨建與政府的聯動。現如今，多地社區基層組織仍是社區黨組織與居委會一體化運作，社區黨組織書記由居委會主任“一肩挑”。社區與街道、民政局、派出所及社區民警等關系密切，通過組織鏈接傳遞的行政賦權給予了基層黨組織面對執法、財政等資源短缺的底氣。在此過程中，社區雖承受了行政化的負面影響，但借助上級的政策支持和資源投入增強了自身治理權能。③在政府對社區黨建賦權時，社區黨建的績效考評也對政府科層起到正負向激勵作用。不同于科層制中結果導向的固化考核，社區黨組織根據不同治理任務和治理主體進行“選擇性”“差異性”激勵，通過層級化傳導實現對黨政部門的整合性動員。④相較于物質激勵，與黨員干部“前途”直接掛鉤的政治激勵更能激發其工作動力。

2.黨建與市場的聯動。市場對于社區的介入不只是社區物業、社區超市等一般性生活服務項目，在養老、文化、衛生等公共服務領域，政府也在有意識地引入市場機制。新加坡“鄰里中心”社區商業模式便有效結合了國情，在為社區居民提供生活配套服務時延伸社區活動空間，營造了社區文化氛圍。中國的社會企業也在逐步打破公益與商業“水火不相容”的局面，在沿海省份，尤其是上海、蘇州等較發達城市，“鄰里中心”已成為“社區+企業”合作模式普遍性實踐，其提供的“專業化服務”填補了社區公共服務個性化需求的空白。但企業畢竟是遵循市場化運行的自主行動者，難免因為成本、利潤等原因導致商品、服務供給質量參差不齊。在市場介入社區治理相關制度尚未完善的情況下，社區黨組織的監督便成了保證市場化服務落到實處的可行之策，通過監管介入與政策扶持調整營利企業與社區居民的利益關系，以形成企業服務民眾的格局。尤其是，一些具有周邊配套自主招商權的社區居委會可提前篩選，根據社區民眾的需求進行個性化配置。

3.黨建與社會的聯動。黨建與社會的聯動往往通過自上而下的動員與自下而上的響應實現。隨著社會異質性增大，黨建動員方式不斷更新。首先，意識形態教育被更加看重，通過“黨員”“積極分子”的模范作用引領群眾，以身作則地指導社區群眾參與社區治理，形成以社會主義核心價值觀為中心的價值共識，將理論與實踐不斷結合。其次，隨著數字化技術推陳出新，不斷改進動員與宣傳方式，借助公眾號、視頻號與微信群等“網絡社區”宣傳黨的路線、方針、政策，逐步實現對現實社會的延伸。并且，針對社區內部的居民群體開展相應活動，提升居民對于社區治理的參與程度，形成黨組織與基層民眾的互動。在社區事務的處理中，社區黨組織也積極通過社區民主協商以增加決策執行的民主性與科學性，不斷提升社會對于黨建引領的響應程度。

綜上所述，黨建引領社區自治是一種社區多元主體在基層黨組織統合下各司其職、協同配合的“共治”模式。但在各地當前的社區治理實踐中，社區治理相關行政工作機制與政策不斷推陳出新，而對如何加強自治卻無從著手，其結果便是“一體多元”變成“一元治理”，不僅是對自治配合黨建力量的削弱，還會從整體上影響黨建的統合功能。強調黨的引領不是否認自治，而是對社區自治提出了更高的要求。社區民主建設對國家政治民主化具有重要意義，社區中多元主體的聯動和自組織法律框架內的自主治理創制實踐，更有利于激發市場活力，保障社會健康良性運行，社區居民以目標需求為導向的多主體互助便于更精準地實現自我服務。正如博克斯所認為，今天的創新是一個以公民為中心的社會治理的復興實驗過程，社區治理中任何一個個人都無法解決社區問題，吸引社區內的公民的參與至關重要。①

四、中國社區自治的當代困境

社區自治作為黨建引領社區治理的重要一環，是實現“社區治理共同體”的基礎保障。在當前全面深化政府“放管服”改革和國家治理體系、治理能力現代化戰略推進背景下，中國基層政府正致力于激發社區自治活力，試圖打造政府、市場、社會等多元主體統一聯動的基層社會治理新結構，并以打造“三感”社區（安全感、獲得感和幸福感）為近期目標。但隨著改革進入深水區、地方治理實踐機制的間歇搖擺及社區資源稟賦的差異化和不斷試錯，社區自治的問題與沖突不斷顯露，這關乎基層治理現代

化的質量問題，影響著國家治理現代化的腳步，因此對當前社區自治困境的歸納與理解意義重大。

（一）治理結構內卷

受權力傳遞屬性的影響，國家治理結構往往呈金字塔形，當下中國的治理結構便是以“領導一切”的中國共產黨為核心的“一核多元”模式。自黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”理念以來，“基層治理”作為其核心不斷被賦予新的內涵。中國也一直試圖打破國家與社會的二元對立結構，將“社會治理”作為“國家治理”的下位概念去處理社會治理的理論與實踐問題。②

“內卷”一詞最早被杜贊奇應用于政治領域，以描述國家僅靠復制或擴大原有行政機構來擴張其行政職能。社區治理中的內卷指國家過于依賴自上而下的行政權力對基層進行干預，使得基層治理系統更像是政府行政層級的衍生物，導致基層治理運行存在一種“策略主義”。中國計劃經濟時期的基層運行機制已不必贅述，高度集中的權力體系與國家對社會、市場的全面干預決定了社區自治僅為紙上空談。但在改革開放后，在突破了市場經濟與社會主義理論對立的今天，社會、市場力量仍未與行政權力達成平衡，在很多地區政府仍是“掌控全局”的存在，造成這種內卷情形的原因是政府扮演角色的錯位。

目前，國家對社區自治的定義已經非常清晰，但仍有地方政府將自身角色定位為“領導者”而非“指導者”，在基層建設中通過下達目標、定量考核等行政化手段指揮街道、居委會“抓”工作。這種工作方式看似高效實則完全違背社區建設的價值觀，本應作為居民自治組織存在的居委會成為“一根針承受千條線”的新行政層級，承受了不該承受的考評壓力。在此環境下，社區居民自然而然地將自己排除在社區治理之外。被當作政府層級縱向末端、社區治理唯一主體的居委會無法通過橫向協同進行治理，只能通過行政化手段運行，熱衷于“向上匯報”而非代表居民利益，基層治理結構的天平面臨傾斜。

（二）社區“弱集體行動”

社區自治建立在民眾日臻成熟的權利意識之上。“自我管理”的實現是政治民主最深刻的愿望，這是一種理性的自我支配。隨著社區居民受教育程度提高，公民權利意識與公共訴求急劇增強，對社區治理與公共服務的質量要求不斷增加，但伴隨著的卻是與“治理共同體”要求完全不匹配的集體意識。

集體意識概念由埃米爾·涂爾干提出，他認為集體意識是社會成員信仰和情感的集合，是個體在集體層面形成的共識，構成了其自身生活體系。②中國以往建立在“機械團結”基礎之上的單位制社會已經逐步解體，以社會分工為基礎的“有機團結”型社會亟待建立。而社區作為一個內部同質性較高的社會單位，居民本應具有較強的集體意識。但在當前的社區治理中，多數居民只作為自治的“看客”而不參與其中，民眾在日常事務的處理中也過度依賴政府（甚至鄰里糾紛都要報警處理），致使政府被繁雜的社區事務所束縛，居民自治組織形同虛設。公共精神的乏力造成了現階段社區自治內生性動力不強，“治理精英”對資源的瓜分使得普通民眾被擠離于社區治理中心之外。當代年輕人對內卷的反感與“佛系”生活的流行又造成社會原子化的進一步加深，缺少居民參與的自治車輪陷入泥潭。

曼瑟爾·奧爾森曾指出，理性的個體因自身利益的需要不會為了實現群體的利益而采取行動。③在社區公共服務的內源性供給中，“利己主義”的存在致使社區居民常常采取“搭便車”行為，而原始社區形態的固化使得消弭“搭便車”行為的成本極高。個人理性無法有效轉化為集體理性，沒人愿意打破現有的“納什均衡”。“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”，這種“責任分散效應”對社區自治的影響幾乎是毀滅性的。在社區日常事務的處理中，社區居民想要表達異議時，往往迫于主流價值觀或輿論壓力欲言又止，形成“沉默的螺旋”。社區自治源自集體卻又迷失于集體行動的困境中。

（三）自治主體缺位

社區自治雖是一種協同治理模式，但也需要一個權威主體承擔公共責任。社區居民委員會作為《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》承認的權威性組織，在社區治理中并未起到預想中“承上啟下”的協調作用，而造成此種情形的原因為行政與民主雙重授權的缺失。在基層治理的縱向關系中，對民主化建設的誤解使得地方政府不愿讓居委會借用過多行政權威，在下放職能時并未賦予相應權力，社區居委會作為銜接政府與社會的紐帶，只有管理運行之義務，沒有資源支配之實權。權力的懸浮與激勵手段的缺失導致居委會在群眾層面的響應度不高，政府不得不通過發號施令式介入來推動工作。

當然，社區自治的權力不僅來源于國家，更需要借助對多元社區組織資源的汲取轉化，形成制約與互補，以此協調處理社區內部事務。但這種權力的實施需要配備相應政策法規來保障有序運作，制度供給一旦缺失，社區自治就如無根之木，運行上的任何偏差都會導致秩序崩塌。目前，現有的法律法規僅僅呈現出一種宏觀上的支持，沒有詳盡的實施細則。模糊化的權力邊界致使社區自治中多方勢力糾纏不清，在具體的社區治理實踐中仍存在許多涉及交叉管理或無人負責的空白（抑或模糊）地帶。④

同時，僅靠自上而下的行政授權并不能提升居委會在社區治理中的權威。“體制身份”是一把雙刃劍，極易導致依賴與失信兩種極端。在社區自治實踐中，權威與自治并不互相對立，與其說居委會需要在社區治理中樹立權威主體地位，不如說需要增加社區居民對其服務能力的信任程度。但在現實中，社區居委會仍以上級指派任務與績效標準為目標導向開展工作，即便其內容與居民實際需求完全不符，這就導致居委會難以與社區居民進行深層良性互動。社區居民對于居委會這種在他們眼中“高高在上”的組織機構，與其打交道時常常抱有天然的戒心，再加上居委會在處理社區事務時常常是“大事化小小事化了”的“和稀泥”態度，進一步加速了社區公信力的流失。群眾認可的缺失使得居委會難以同時肩負起回應國家與社會的責任，社區治理多方主體因缺少協同各自為政，社區自治陷入沼澤。

（四）自治孵化成本高昂

社區自治作為一種理想的治理狀態，意味著社區內部居民的自我組織、資源的自我供給、矛盾糾紛的自我化解、公共服務的自我提供。目前，學界對于地方自治可以降低中央的監督成本①，是一種“管理成本較低的體制創新”，這一點基本達成共識。但在中國當前社會環境下的實際操作中，要想根除“單位制”遺留思想，完成社區從管理到自治的轉變，還存在著巨大的成本。

一方面，城市人口流動性增大使得組成同一社區的居民常來自不同地域，擁有不同風俗習慣，傳統中國“熟人社會”中以宗法習俗為指導的自治手段在此失效。在社區治理中，民眾普遍缺乏對社區自治的了解，在社區事務治理中無法有效運用合理合規的手段程序。再加上“逃避思維”作祟，人們較難達成集體認同，要想發動全體居民協同推進社區建設，要花費極大人力物力進行大面積知識普及與民主協商。社區規模與居民參與規模的不匹配增加了自治參與成本，成本增加又導致居民參與規模減小，形成惡性循環。同時，基層干部素質良莠不齊，囿于崗位待遇低、權力小等原因，雖然國家通過選調等進行激勵，但高水平人才仍不愿到基層工作，久而久之，基層組織特別是街道與社區的工作人員普遍都是年紀較大的“老油條”。本該代表居民利益的他們在基層時間長，通曉人情世故，在工作中習慣對上推諉，對下扯皮“打太極”，在利益偏好影響下對政策有獨特的“利己式”詮釋。基層官員不作為加上民眾競相“鬧大”的激進訴求方式使社會層面出現的矛盾沖突不斷“擴大再生產”，引發更多的社會問題。②對此，政府需要耗費大量精力去收拾爛攤子。要想根除此類問題，就必須推進建設社區自治文化，統籌多組織多部門協同聯動，盤活社區，提升服務水平。然而，要推進這一系統工程，各種成本顯然巨大。

另一方面，當前城市社區存在劃分不科學、治理機制不完善等問題。“楓橋經驗”雖作為社會治理的經典案例被廣泛推行，但其特有經驗卻難以完全復制，實踐指導的缺失使得具體實施過程中時常出現模式固化的現象。改革中最常見的情況就是多方權力在同一地域相互交織，導致權力打架和分工模糊。社會資本缺少有效引導，社會組織在社區中扎根的深度廣度不足。基層治理組織對社區資源的統籌調度缺少經驗支持，資源儲備量呈兩極化，要么無法提供滿足社區居民需求規模的公共服務，要么溢出過多，造成人力與服務的浪費，加劇自治成本。

五、基層治理現代化背景下如何使社區自治高質量運轉

目前，中國的社區自治體制并不健全，也面臨諸多困境。隨著中國特色社會主義進入新時代，現階段社會主要矛盾已化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在生產力更新換代的同時，如何有效有序推進基層民主自我變革，因地制宜、因勢利導社區自治實踐創新，實現基層治理現代化并達成“善治”目標，是當前亟待解決的問題。因此，本文從創新自治體制、健全法治保障和打造智慧社區出發，探尋契合人、物、環境高質量發展的解決方案，以保證社區自治高質量運轉。

（一）形成高質量自治體制

長遠來看，社區建設的最終目的是實現社區自治與社會主義民主。但市場經濟尚存在諸多隱患，社會層面也未建立起成熟的自治體系。只有堅持“人民至上”，不斷探尋政府、市場與社區權力的最佳配置比例，才能實現社區治理有效，形成“全生命周期”多主體協同服務，生成社區自治有序結構。

1.厘清政府介入邊界。堅持社區建設中的自治導向，并非否認和弱化政府的作用，相反，對政府的要求更高。過度的權力介入易引起邊際效益遞減，造成資源浪費與自治倦怠。而政府一旦徹底抽離，薄弱的民主基礎又無法支撐社會治理這艘巨輪。因此，政府介入社區自治時需注意邊界，既不能大包大攬，也不能冷眼旁觀，而要適度主導，要基于法定職責厘清政府行為邊界，明確政府主導、政府動員等具體領域。在深化社區自治改革過程中，政府要引導社區發展方向，為社區自治營造良好環境，提供相應政策、人力、財政支持，在公共事務處理中時刻保持界限。作為一個重要變量，政府支持程度應隨公共意識與社區資源的變化而適時調整，是一個從“保障”到“協助”，“監督”再到“放開”的過程。

2.形成自治主體多元合力。社區作為聯結政府官員與社區居民的“最后一公里”，身上是帶有行政標簽的，要提升社會治理整體效能，須發揮社區自治主體的協同作用。當前社區治理中主體關系互動異化造成社區自治主體的二元隔閡①，社區協同治理難以開展。作為社區共同體最主要成員的居民與“獨立于政府的第三方”——社會組織缺少互動，人們擁有民主權利卻不懂得如何去使用，需要大量體制外權威精英對社區組織進行重構和多元整合，自主治理和多元協同、公共參與才是基層民主的自帶特質。

以“全心全意為人民服務”為宗旨的中國共產黨天然具備強大領導力與向心力，擁有以“黨同人民群眾的血肉聯系”為紐帶的治理權威。②因此，以群眾路線為根本工作路線的基層黨組織通過生活化接觸，能夠引導區域內黨員、群眾更加主動融入社區，在社區自治中充分發揮引領思想和激活治理效能的作用。黨的二十大報告強調，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制。這就要通過設立基層黨組織，依靠黨員示范作用帶動整體積極響應社區治理活動，推動“共建共治共享”社區自治建設。同時，基層黨組織可以有效發揮輻射功能，建立社會組織黨建網絡，整合區域資源，培育公共服務型社會組織。黨同人民群眾本身就是一體的，基層黨建引領所形成自治主體多元合力，是打牢自治基礎的關鍵。

（二）健全高質量法治保障

法治若缺少民主，難免淪為少數人的特權；民主若缺少法治，往往會走向極端無序，二者本就相輔相成。有序推進民主，關鍵在于制度，制度確保“權為民所有”“權為民所賦”“權為民所謀”和“權為民所用”。在此，可將社區治理中涉及的制度保障分為“硬法”與“軟法”，以此闡釋中央與地方如何通過圍繞“全面依法治國”同頻共振，健全法治保障，提供法治服務，推動社區自治高質量運行。

1.“硬法”規范治理。所謂“硬法”，是指那些需要依賴國家強制力保障實施的法律規范。⑤最早關于基層治理的法律是國家1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》。1989年又通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，經2018年修訂后沿用至今。在過去的三十多年里，中央與地方陸續在《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》及各地方性立法中增加關于社區治理的條例內容，為社區治理提供了一定法律依據。但作為建立于集體選擇之上的社區自治，需要更加完備的規則配套體系來支撐民意表達、規范公共權力運行。

相較于中國社區自治發展速度，《城市居民委員會組織法》等法律法規仍顯滯后，一些法律條文與中國社區建設的頂層設計相悖，這使得社區自治建設時常遇到障礙。這就需要國家層面迅速健全法律體系，修繕法律條文，在制度上保障社區自治的基本權利。尤其是，針對社區居委會等社區自治組織，應細化程序性規定，填補立法空白，讓各治理主體在產生矛盾沖突時有法可依。在居民權利的表達中，應制定相關法律保障社區自治組織作為民主載體，能夠科學規范地行使選舉權、監督權和訴訟權。

2.“軟法”統籌兼顧。所謂“軟法”，是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能產生社會實效的法律規范。在中國古代社會，受差序格局的影響，鄉、里等基層組織通過各地習俗、宗法禮節形成自治。而當前的社區不再是以往的“熟人社會”，習俗信仰不同、信任因子缺失造成社區認同感較低，在社區公共事務的處理中難以達成共識，所以在社區自治中需要具有更高民主協商性的軟法，以減少管理過程中出現的對抗和沖突。①同時，國家層面的法律因標準性和同質性，無法完全契合各地的民風民俗，所以亟須各地區聯合治理主體，因地制宜，有針對性地制定社區治理相關規范性文件，實現“軟法”與“硬法”的有機銜接，讓社區治理中不存在法治的死角。

社區“軟法”與當地風俗、族規并不等同，在制定過程中需要遵循以下原則：第一，以尊重人權、保障“主權委托者”最基礎的民主權利為前提，在“軟法”制度條文中一定要體現社區自治中公共資金監督使用的簡單透明性、公共精神塑造的示范引領性、有違公序良俗行為勸誡的足夠警示性。第二，明確社會組織的責任義務以避免職責空白，使社會組織能依法有序協助政府從事特定公共服務，保證慈善活動與志愿者服務的績效。第三，“軟法”必須是社區各治理主體在法律框架內多次協商產生的，是各治理主體都要承認、遵守的共同規則。

（三）創新高質量智慧社區

隨著數字時代區塊鏈、物聯網等新技術不斷涌現，中國全要素生產率激增，社會治理變革隨之加快。黨的二十大報告強調，要加快建設網絡強國、數字中國。社區智慧化是新時代基層治理高質量發展的要件，以信息技術實現社區交互式、精細化治理已成為未來社區發展形態。“智慧社區”是指運用信息技術變革社區居民的社會關系、生活空間以實現新的社會治理和服務模式。②在中國，智慧社區的建設發展仍相對滯后。一是因為智慧社區建設對城市基礎設施與信息化程度要求較高，二是建設后的運營維護需要大量經費支持。況且，智慧社區建設缺乏統一標準，典型案例也不具備代表性，如何發揮其效能也對社區治理主體提出了巨大考驗。所以，必須明確智慧社區建設發展的核心導向與基本支撐。

1.“人本”導向技術賦能。高質量智慧社區并非簡單的技術賦能，過度追求數字化只會加深“數字鴻溝”，容易激化技術工具與社會需求之間的矛盾。所以，智慧社區的核心導向在于“以人為本”。

所謂“以人為本”，就是基于法律法規，輔以公序良俗，以社區需求為導向，建立契合社區需求的數字化公共服務供給體系。顯然，技術應用往往因技術開發標準限定，無法滿足用戶的多樣化需求，唯有借助市場實現技術與需求的自我適配，社區才能依據自身條件（如社區規模、人口密度、地理位置等）選擇合適的開發運營商，實現智慧建設的精準定位。此外，商業化介入產生的“技術擴散”效應也可推動技術創新進步，促進社區商業結構自主優化，政府只需加強引導監督，拓寬參與機制，有針對性地制定相關政策即可。同時，“人本”導向的智慧社區建設也為服務型政府打造提供了全新思路，公共服務本就具備“非排他性”，而治理工具的數字化有利于突破空間限制，促使社區公共服務的范圍不再被限制在物理空間，而是以人為節點實現跨區域聯動，確保社區公共服務的全覆蓋。

2.數據集成助力精準服務。精確化與人性化程度是衡量智慧社區公共服務供給質量的重要指標，而服務精準與否則在于數據支持是否全面。因此，在提高數據統籌、運算能力的同時，也要加速數據統籌融合，推動信息處理集成平臺建設。雖然伴隨著城市網格化進程的加快，社區已經建立了較為詳細的信息網絡，但其內部復雜的環境很容易使得各條塊間產生信息孤島。在當前的數字化建設中，政府部門與社會機構仍處于各自為政的狀態，大量的人力、精力都被耗費于搜集重合信息，不僅加劇治理成本，還導致數據資源的碎片化，社區在“智慧化”的過程中出現整體功能小于局部功能之和的現象。

因此，政府應當從頂層設計出發，通過構建核心統籌框架、創新數字集成體制機制、加強制度保障等方式促進數據資源的整合。通過以政府為中心、以網絡為媒介的蛛網式協同架構，有效并聯多層級單位，搜集一切可用信息，實現數據互聯互通的規模化、規范化與標準化。在加強引導與風險控制的同時，有意識地采取政府統籌、服務外包的“委托制”，以減少政府運營維護成本，提高數據資源整合效率，并加快健全數據資源與信息隱私相關立法，通過法治規范大數據庫的建立，在牽扯到利益糾紛、隱私侵犯等問題時做到有法可依。

（責任編輯：陳 果）