促進新型農村集體經濟高質量發展

我國農村集體經濟組織產生于20世紀50年代社會主義改造時期，歷經互助組、初級社、高級社和人民公社；改革開放后實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制。2016年12月中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，至2021年改革的階段性任務基本完成。目前全國農村集體共擁有65.5億畝集體土地資源、8.22萬億元集體賬面資產，確認農村集體經濟組織成員約9.2億人，登記賦碼的農村集體經濟組織約96.6萬個。2020年出臺的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確農村集體經濟組織為特殊法人，但屬于原則性的規定。2024年6月28日，《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）出臺，填補了長期以來這方面在法律上的空白和不足，對于促進新型農村集體經濟高質量發展，鞏固和完善農村基本經營制度和社會主義基本經濟制度，有十分重要的意義。

有關促進新型農村集體經濟高質量發展的立法要求

近年來，黨中央在多個重要文件中強調發展新型農村集體經濟，黨的二十大報告是第一次在黨的全國代表大會上提出這一目標。2023年中央一號文件指出：“鞏固提升農村集體產權制度改革成果，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，探索……多樣化途徑發展新型農村集體經濟”。

《農村集體經濟組織法》以立法的形式健全相應的組織制度，為發展新型農村集體經濟奠定了法治基礎、提供了法治保障。以下幾點值得重點把握：

（一）促進新型農村集體經濟高質量發展是制定本法的重要宗旨。第一章總則第一條：“為了維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，規范農村集體經濟組織及其運行管理，促進新型農村集體經濟高質量發展，鞏固和完善農村基本經營制度和社會主義基本經濟制度，推進鄉村全面振興，加快建設農業強國，促進共同富裕，根據憲法，制定本法”。

（二）明確了農村集體經濟組織在發展壯大新型農村集體經濟中的重要地位。第一章第三條提出：“農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體”。這和憲法關于農村集體所有制經濟的規定是相銜接的。①

（三）對農村集體經濟組織經營職能及其經營性財產的界定。第一章總則第五條規定了農村集體經濟組織的職能（共12條），其中3條大體屬于經營職能，其他9條大體屬于管理和服務職能。3條經營職能分別是：合理開發利用和保護耕地、林地、草地等土地資源并進行監督；使用集體經營性建設用地或者通過出讓、出租等方式交由單位、個人使用；組織開展集體財產經營、管理。

農村集體經濟組織從事經營活動可以利用的相關土地資源和經營性財產具體指什么？該法第五章（財產經營管理和收益分配）第三十八條：“依法應當實行家庭承包的耕地、林地、草地以外的其他農村土地，農村集體經濟組織可以直接組織經營或者依法實行承包經營，也可以依法采取土地經營權出租、入股等方式經營”。第三十九條：“對符合國家規定的集體經營性建設用地，農村集體經濟組織應當優先用于保障鄉村產業發展和鄉村建設，也可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或者個人有償使用”。第四十條第二款規定：“集體所有的經營性財產包括本法第三十六條第一款第一項中可以依法入市、流轉的財產用益物權和第二項、第四項至第七項的財產”。第三十六條講的是集體財產包括的范圍，其中第一款第一項講的是“集體所有的土地”。第三十六條第一款第二項、第四項至第七項的財產是指：集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施；集體所有的資金；集體投資興辦的企業和集體持有的其他經濟組織的股權及其他投資性權利；集體所有的無形資產；集體所有的接受國家扶持、社會捐贈、減免稅費等形成的財產（排除在外的第三款是：集體所有的教育、科技、文化、衛生、體育、交通等設施和農村人居環境基礎設施）。

（四）農村集體經濟組織開展經營活動的組織方式。總則一章第六條：“農村集體經濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應的民事活動。農村集體經濟組織不適用有關破產法律的規定。農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”。上述規定十分重要，農村集體經濟組織是以集體土地所有權為基礎建立的，按照憲法的規定，集體土地所有權不得轉讓，因而農村集體經濟組織不能破產；同時規定農村集體經濟組織出資成立公司、農民專業合作社等經營主體時以出資為限承擔債務責任，以防止其承擔超出承受能力的債務。

（五）農村集體經濟組織發展新型集體經濟的途徑。該法第四十一條規定：“農村集體經濟組織可以探索通過資源發包、物業出租、居間服務、經營性財產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟”。這和2023年中央一號文件的提法基本一致，且更為準確嚴謹。

（六）農村集體經濟的收益分配。該法第四十二條規定：“農村集體經濟組織當年收益應當按照農村集體經濟組織章程規定提取公積公益金，用于彌補虧損、擴大生產經營等，剩余的可分配收益按照量化給農村集體經濟組織成員的集體經營性財產收益權份額進行分配”。這是對以股份合作制改革為主要特征的農村集體產權制度改革成果的確認和銜接。

（七）國家對新型農村集體經濟的扶持措施。總則一章第九條：“國家通過財政、稅收、金融、土地、人才以及產業政策等扶持措施，促進農村集體經濟組織發展，壯大新型農村集體經濟”。專列第六章扶持措施，共有6條（第四十九、五十、五十一、五十二、五十三、五十四條），將總則的要求具體化。

如何發展新型農村集體經濟——介紹兩個方面的案例

近年來，各地認真貫徹黨中央有關部署和要求，積極探索，形成了許多具有本地特色的新型農村集體經濟發展模式。這里介紹兩個方面的案例，即按照《農村集體經濟組織法》提出的“出資設立或者參與設立公司”和“建立農民專業合作社等市場主體”兩種組織方式開展經營活動的探索。

浙江發展強村公司的案例

浙江是經濟發達地區。考察浙江千萬工程項目，可以發現“強村公司”是可學經驗之一，這對于盤活鄉村沉睡的資源和資產，打通各村參與市場經營、發展壯大集體經濟，實現“村強民富”有很好的效果。至2024年初，浙江已有2278家強村公司，2023年實現利潤21.7億元，村均分配收益15.4萬元。湖州市已組建強村公司386家，實現欠發達村全覆蓋，帶動近萬農戶就業，人均年增收2萬元以上。

有專家對浙江湖州強村公司的做法總結了六種經營模式。

一是資產盤活模式。采用“資產梳理+收儲整合+改造提升+項目招引+多元合作”方式，整合利用各類土地資源和閑置房產，通過出租、入股、共同經營、流轉管護等方式與企業合作，促進村集體經濟增收。例如，德清縣東衡村聯合周邊8個薄弱村，組建德清八合物業管理服務有限公司，參與眾創小微企業園建設，共建廠房10萬平方米，入駐企業70余家，帶動8個村年增收107萬元。

二是產業帶動模式。采用“強村公司+村集體+農業經營主體+農戶”方式，由強村公司聯合村集體及各類經營主體，經營綠色產業、光伏水電、農產品加工等，以及提供農業社會化服務、電子商務等產業配套服務，促進產業集聚發展和集體經濟增收。例如，南潯區練市鎮西堡村帶動周邊23個村共同組建湖州練美農業發展有限公司，發展柑橘產業，為周邊農戶提供100多個就業崗位，每年為入股村增加20萬元收入。

三是鄉村經營模式。采用“強村公司+鄉村資源組合+社會資本注入+業態導入+專業運營團隊”方式，通過整村運營、片區打造、組團發展等方式，積極引入休閑觀光、研學團建、民宿、農家樂、農事節慶，承辦體育賽事或會務活動等。安吉縣孝豐鎮夏陽村聯合相鄰兩村和賦石水庫，成立赤夏賦旅游發展有限公司，打造小杭坑生態露營項目，吸引多家文旅類企業落戶，村集體經營性收入175萬元。

四是物業服務模式。采用“強村公司+鄉鎮+企業+村集體+農村勞動力”方式，承接政府、企業、城鎮小區、村、農貿市場等垃圾分類、環境保潔服務項目，以及公路、河道綠化養護、土方回填等配套服務。吳興區八里店鎮宜船灣村成立吳興冠宇環境治理有限公司，承接鎮北水域的生態保潔、河湖岸線管理保護等，帶動村集體增收170余萬元，實現村民就業30余人次。

五是工程承攬模式。采用“強村公司+專業施工隊+鄉村工匠+閑置勞動力”方式，承攬農田水利設施、土地整治、農村公路建設、河道整治、鄉村景觀建設等小額工程，以及建筑、裝修、安裝、市政等零星工程。德清縣鐘管鎮19個村聯合組建鐘靈毓秀建設發展有限公司，承接鄉、村級服務類和建設類工程，2022年實現收入624.61萬元，帶動農戶50余戶。

六是勞務派遣模式。采用“強村公司+企業單位+培訓機構+村集體+農村勞動力”方式，發揮強村公司中介作用，統籌各村閑置人力資源，承接農業專業服務、農產品加工、機械化服務、綠化保潔等業務。長興縣和平鎮23個村聯合組建長興南山南實業有限公司，與6家公司簽訂勞務派遣協議，每年勞務派遣收益35萬元左右，2022年共實現收入650萬元。

浙江在推進強村公司建設中，十分注重三方面體系的構建：

一是構建健康有序、規范高效的運行體系。

規范公司組建。強村公司一般由鄉鎮級及以上政府主導設立，原則上由村經濟合作社控股，聚焦“擴中、提低”，鼓勵吸納集體經濟薄弱村和低收入農戶參股，設立前調查摸底、評估論證。同步設置黨的組織，縣委和農業農村部門、鄉鎮（街道）有關機構一起進行指導監督。

規范財會管理。指導強村公司加強財務管理，嚴格財務制度，落實集體資產管理有關規定；建立融資擔保和負債管理制度。加強對公司經管人員風險管控，杜絕外單位和個人侵占公司的集體資產份額。

多元穩健經營。鼓勵強村公司與其他類型企業組建混合所有制企業，與“共富工坊”“兩山”合作社等協同推進、互為補充；鼓勵吸納農民專業合作社、家庭農場、農創客、青創客參股經營。鼓勵國有企業扶持幫促新型集體經濟發展。

理性投資開發。投資開發項目要安排精準、落地精準，做好投資評估，量力而行。在符合國家產業政策的范圍內，謀劃風險小、收益穩、資產能保值增值的發展項目。

規范利潤分配。與一般市場主體相比，強村公司的利潤分配更多向村集體經濟、鄉村公益事業、低收入農戶幫扶等傾斜。公司經營管理和財務運行情況應向入股村的經濟合作社公開。

二是構建全鏈閉環、精準嚴實的監管體系。

縣、鄉鎮（街道）是各級強村公司監管責任主體。農業農村部門負責區域內強村公司運營指導。根據實際制定本區域強村公司的管理運營等制度，建立分級評定管理制度，加強審計監督。

三是構建綜合集成、直達快享的支持體系。

優化營商環境。完善強村公司管理服務事項目錄指南，實行強村公司運營項目“一件事+明白紙”制度，設好公司投資經營“紅綠燈”，打造政策直通車，優化鄉村投融資一站式服務。

加大項目支持。強化規劃引領，有關部門在制定產業發展、鄉村振興規劃時統籌安排強村公司發展項目，依法依規簡化環評、能評。

加大要素支持。金融機構可采用優惠利率定價、提高審批效率、優化還款方式加大對強村公司的支持；各地財政可依法通過補助、貼息、擔保等方式支持強村公司規范化發展。落實村級留用地政策。

加強人才支撐。有條件的強村公司可實行職業經理人聘用制，可引進本地能工巧匠、施工隊等相關人才，可就近吸納本地農村閑置勞動力；鼓勵大學畢業生任職強村公司。

總結浙江發展強村公司的經驗，主要是：（1）村村聯合，克服了單個村莊集體資源小而散的不足：（2）公司運作，充分發揮市場機制的作用；（3）主體多元，與其他所有制企業參股聯合；（4）穩健經營，開發經營風險小、收益穩、資產能保值增值的項目；（5）加強組織領導，發揮各級（特別是鄉鎮）政府統籌協調和監督管理作用。

山東河北等地發展黨支部領辦專業合作社

2017年4月，煙臺市率先在全市范圍提出并推行“黨支部領辦農民專業合作社”。基本做法是：發揮基層黨支部的政治、組織優勢，與發揮群眾的能動性相結合，由村級集體經濟組織或村黨支部成員（原則上是黨支部書記）代表村集體，注冊成立農民專業合作社。村集體和群眾以土地、資金、勞動力等入股，把分散的農民組織起來，構建村集體與農民群眾新的經濟聯結紐帶，把碎片化的資源要素整合起來，抱團發展、規模經營，走共同富裕之路。

因各地各村的地理位置、自然資源、產業基礎各不相同，黨支部領辦合作社因村制宜，或農或工，或商或“游”。概括有以下四種類型：

一是黨支部領辦土地股份合作社，比如棲霞市東院頭村黨支部組織群眾以土地和資金入股，村集體以水塘、土地入股，將流轉后的土地連片平整，打破溝坎界線，將新增土地（一般可新增15%的集體用地）作為集體股份，統一規模化經營，提高農業生產集約化、專業化水平。2019年6月，該合作社盈利116萬元，其中村集體分紅12萬元，剩余104萬元按股份給入社群眾分紅。算下來以資金入股的社員每1萬元能分5000元，以土地入股的社員一畝地能分4000元。

二是黨支部領辦服務型（勞務）合作社，利用區位、信息、技術、勞動力、自然資源等優勢，組織開展機耕機種、倉儲物流、技術指導、物業保潔等社會化服務。比如蓬萊市石廟石家村黨支部領辦合作社引進2臺自動選果機，建設了占地2000平方米的存儲物流車間，采取統一購買農資、統一技術指導、統一測土配方、統一包裝銷售“四統一”服務，提高櫻桃品質和收購價格。

三是黨支部領辦生產經營型合作社，立足本地產業特色，促進產業規模化、標準化、機械化和品牌化。比如萊州市田家村生產的小米品質很好，過去小米只賣7元錢一斤，村黨支部領辦合作社后，將村民們種植的谷子統一管理、加工包裝和銷售，同時深加工推出小米掛面、小米黃酒、速食米粥等特色產品，現小米銷價達12-14元/斤。2019年合作社收入12.6萬元，按社員最低入股500元算，也能拿到105元的分紅收入。

四是黨支部領辦三產融合型合作社，依托良好的環境、田園風光和民俗文化資源，打造集旅游觀光、休閑度假和農事體驗于一體的“農旅融合”特色產業。蓬萊市三里溝村，黨支部領辦合作社整合村里54戶傳統膠東民居，打造高端民宿。合作社與旅游集團合作，打造特色餐飲項目，2020年實現村集體收入40萬元，村民收入人均增加6000元。

黨支部領辦合作社的顯著特點：一是恢復了農村黨的基層組織團結帶動群眾的優勢；二是黨組織和合作社的經濟社會功能高度融合；三是包容全體村民，促進共同富裕。從2017年11個村開始試點到2020年8月，煙臺市有2779個村實現了黨支部領辦合作社，占全市村莊總數的42%，入社群眾超過35萬名。通過黨支部領辦合作社，鞏固了黨在農村的執政地位，全面帶動了產業發展、基層治理和環境整治，鄉村面貌煥然一新。

煙臺市的做法得到山東省委省政府的肯定，并在全省推廣。2019年、2021年省委組織部（及14部門）、省委省政府分別發文，全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的同時，明確要求推動村黨組織領辦合作社。

2023年《山東省村黨組織領辦合作社規范指引（試行）》，明確了領辦標準、登記管理、基本設施、組織機構、章程制度、財務管理、盈余分配、民主管理、社務公開、檔案管理等10方面規范要求，扶持各地鄉村發展產業項目。2022年全省4.24萬家合作社帶動集體增收18.9億元、社員增收73.5億元，平均每個合作社增加集體收入4.46萬元，成員戶均增收2416.31元。

河北省保定市也是以地級市推行黨組織領辦合作社的案例。

2023年，保定市立足土地資源優勢，抓住整區域推進高標準農田建設試點市的有利契機，大力推行黨支部領辦土地合作社，以解決支部弱、集體窮、群眾散、產業衰等問題。由村黨組織成員代表村集體注冊成立農民專業合作社，以村黨支部名義組織農戶入社，走規模化經營、共同富裕之路。市有關部門制定了《關于2023年度村黨組織領辦合作社的實施意見》等“1+4”制度文件，建立“五步三聯六統一”組建管理模式（組建：醞釀籌建、入社動員、選舉表決、注冊登記、審核驗收；建立農戶、集體和經營主體三者利益聯結機制；管理：章程審核、項目論證、分配規范、財務管理、社務公開、文檔保管六統一），健全完善政策支持、金融服務、保險保障、人才支撐體系。這些措施有力推進了黨支部領辦合作社的規范和健康發展，農民組織起來，農村黨建工作有了新抓手，形成土地合作社為主導，特色種植養殖、民宿旅游、勞務服務等多種形式合作社共同發展的“1+N”格局。

煙臺市、保定市以及其他一些地方探索農村黨支部領辦合作社的意義至少有以下四點：

第一，這種合作形式克服了分散經營的不足，豐富了“統”的內涵，是完善創新農村基本經營制度的有效形式。農村工作中人們的普遍感受是，多年來農村“分”的積極性已充分體現，但怎么通過“統”來適應生產力發展的要求，沒有得到很好地解決。通過農村黨支部領辦合作社，使農村“統分結合”中“統”的部分不僅僅停留在保持土地集體所有權的層面，而是把集體經濟做實做活、實現適度規模經營，促進了現代農業發展和農民增收。在當下城鎮化快速發展、青壯年勞動力大量進城的背景下，黨支部領辦合作社特別是土地股份合作社，不失為解決誰來種地、怎么種地的有效途徑。

第二，這種合作形式盤活了集體資產，聚集起農戶分散資源，是發展壯大新型農村集體經濟的有效形式。黨支部領辦的合作社，一方面盤活了村集體經濟組織擁有的“四荒地”、建設用地和其他各種資產，以及國家扶持集體經濟發展資金等，又以股份合作等方式將一家一戶分散的資源聚集起來，從而改變了過去多數村集體靠簡單發包租賃資源、農戶靠一家一戶單打獨斗等低層次的發展模式，也避免了專業合作社收益為少數人所占有的問題。黨支部有了集體收益作為經濟基礎，有利于開展公益活動，增進全體村民福利。將分散經營的農戶組織起來，更有利于幫助弱者克服生產經營和日常生活中遇到的困難，實現先富帶后富、共同致富。這種新型集體經濟經營方式，不同于人民公社時期的“大鍋飯”，是以維護農戶等經營主體資產資源的所有權、使用權為前提，適應發展社會主義市場經濟的要求。這和即將生效的《農村集體經濟組織法》的相關規定（總則第一章第六條，見上文）是一致的。

第三，這種合作形式具有社區性、綜合性特征，是探索具有中國特色農村合作社發展道路的有效形式。我國國情農情的突出特征，一是人多地少，農戶土地經營規模小型化；二是農戶以村落形式集中居住。這兩點與歐美國家具有明顯差別。由此決定了我國農村合作社發展路徑，不能照搬歐美專業合作社的做法，而應更加重視社區性綜合合作。黨支部領辦合作社，以互助合作的形式，既幫助一家一戶解決了農業生產中遇到的諸多困難，又幫助他們解決了日常生活中遇到的共同困難。其優越性是專業合作比不了的。

第四，這種合作形式發揮了黨的政治優勢、組織優勢，是完善鄉村治理的有效形式。黨支部是農村的領導核心、戰斗堡壘，具有其他組織無法比擬的政治優勢和組織優勢。黨支部領辦合作社可以把這種政治優勢、組織優勢轉化為強村富民的發展優勢，也保證了合作社方向不走偏。通過這種合作，帶動了農民增收，增強了集體經濟實力，就可以增強群眾對集體的信任和依賴，就可以鞏固黨在農村的執政基礎，從而實現鄉村有效治理。

當然，黨支部領辦合作社也面臨不少困難和挑戰，要因地制宜，不搞“一刀切”。最重要的是解決好兩個問題：一是要選好帶頭人，帶頭人既要有覺悟，愿為大家服務，又要有能力，懂管理、會經營；二是要有一個好的機制，特別是要有對管理層的激勵約束機制，既要堵住漏洞、防范風險，更要調動起他們的積極性。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，對進一步全面深化農村改革做出部署，明確提出“發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益”。我們要把學習貫徹《農村集體經濟組織法》與學習貫徹三中全會《決定》精神緊密結合起來，守正創新，奮發進取，為推進我國新型農村集體經濟發展做出新的努力和貢獻。

（編輯 碣石）