關于行政規范性文件雙重備案的幾點思考

規范性文件備案審查是憲法法律賦予人大常委會的重要監督職權。行政規范性文件數量多，涉及面廣，直接關系老百姓合法權益保障，關系社會和諧穩定。為踐行全過程人民民主，更好發揮人大監督作用，從源頭上強化文件合法性、適當性，促進行政規范性文件質量提升，有效維護老百姓合法權益，一些地方探索行政規范性文件向同級人大、政府雙重備案。從實踐看，雙重備案對提高審查質量有一定作用，但也存在一些亟待重視和解決的問題。

一、行政規范性文件雙重備案的作用

行政規范性文件雙重備案，在壓實主體單位責任、提升文件審查質量、維護百姓合法權益方面有著積極作用。

促進主體單位責任進一步壓實。行政規范性文件雙重備案，主要指各地人大常委會將本級人民政府的工作部門、派出機構等所有屬于人大常委會監督對象的國家機關以及法律、法規授權的組織制定的行政規范性文件，全部納入雙重備案范圍，向人大常委會、政府雙重報備。地方人大常委會依據全國人大常委會相關規定，以備案審查條例方式為行政規范性文件雙重備案提供了具體的法定依據。雙重備案的法定化，對行政規范性文件制定主體單位傳導了更大的備案壓力，進一步壓實了備案責任。

促進文件審查質量進一步提升。行政規范性文件向人大常委會、政府的雙重備案，意味著接受雙重審查。雙重審查充分發揮了人大、政府不同審查機構的作用，雙方信息互通、結果共享，更加有利于發現文件內容的實質問題，促進規范性文件質量提升。實踐表明，雙重備案審查使文件制定主體單位出臺文件更加審慎，對上位法規定已經非常具體明確宜于操作的、不必要另行出臺的文件能不出則不出，對必須出臺的規范性文件，往往在制定程序上更加注重規范性，更加注意斟酌審視內容的合法性、適當性。

促進百姓合法權益進一步維護。雙重備案審查更加注重文件內容是否超越權限減損公民權利或增加義務，更加注重適當性，審查是否違背公序良俗，是否存在措施與目的不符合比例原則，這是人大常委會堅持人民至上、踐行全過程人民民主的重要體現，有利于從源頭上維護百姓權益，避免或減少因文件本身的合法性、適當性問題給老百姓帶來損失。

二、行政規范性文件雙重備案存在的問題

行政規范性文件雙重備案對提升備案質量發揮了積極作用，但也存在不容忽視的問題。

一是存在跨級運行。政府部門文件既向本地政府備案，又向本地同級人大常委會備案，存在備案審查的重合。人大監督對象為“一府一委兩院”，將屬于政府直接管理的政府下屬部門整體作為直接監督對象，從管理架構上看，一定程度上屬于“跨級”運行，影響機關運行整體效率，增加政府部門多頭溝通的成本，影響政府對其下屬部門的管理監督權威，影響其備案審查主觀能動性的發揮和責任意識的牢固樹立。

二是存在資源浪費。因各地政府部門及其他行政規范性文件制定主體單位數量多，往往有幾十個單位，規范性文件數量大、內容廣、領域寬、專業強。需要大量專業人員進行處理。而受單位編制和人員專業能力等因素影響，政府和人大常委會實際從事備案審查的人員往往較少。為完成任務，提高審查質量和效率，往往建立咨詢專家庫，依托專家的能力加強審查。各單位為提高文件質量，提高審查通過率，也往往請律師出具意見。這造成主體單位、政府、人大多重付出專家咨詢費。

三是存在審查沖突。不同的審查主體往往在審查標準上有差異，從而出現不同意見。雙方可通過溝通交流，在某些方面達成一致，但也會存在溝通后仍有意見分歧的情況。在意見分歧情況下，缺乏相應法規明確如何處理，以何方意見為主導意見。而不同甚至相反的意見反饋，令報備單位對如何完善文件無所適從。

四是存在效率不高。大量規范性文件雙重備案，影響機關運行效率。同樣的文件，向人大常委會、政府雙重備案，雙重整改，需要付出更多時間和精力。雙重審查雖然在一定程度上有利提升審查質量，發現更多問題，但相對于人員、時間、精力、財力的大量投入，綜合績效不夠突出。

三、對策建議

各地采取行政規范性文件雙重備案，本質上是基于更好發揮人大監督作用，提升備案審查質量，維護百姓利益。結合實踐探索反映的問題，筆者從優化現行雙重備案機制和改變現行雙重備案機制上提出幾點建議。

優化現行雙重備案機制。要進一步優化完善現行雙重備案機制，界定職責，理順流程，提高效率，整合資源。一是進一步界定備案審查職責，明確備案審查主責單位，避免多頭處理。二是進一步優化備案審查流程。改變政府、人大備案審查兩個系統獨立運行，整合采取同一系統實現部門向人大常委會、政府一鍵雙報備。三是進一步強化溝通機制，促進人大與政府在備案審查上的信息互通，結果共享。四是進一步明確分歧處理方式，經溝通仍不能達成一致意見的，如何處理要有明確的法定依據。五是整合資源，人大與政府共同建立備案審查專家咨詢庫，減少重復，節約經費成本。

改變現行雙重備案機制。兼顧提升審查質效、促進職責履行、發揮專業優勢、有效節約資源，探索新的備案機制模式。模式一：堅持層級管理。一級監督一級，一級管理一級，政府及其辦公室的行政規范性文件向人大常委會備案，其他行政規范性文件（政府工作部門、派出機構、法律法規授權的組織、鎮政府和街道辦事處制定的行政規范性文件）向政府備案。對于其他行政規范性文件的備案審查監督，人大采取聽取審議政府備案審查工作情況匯報、抽查等方式加強監督，這既有利于發揮人大監督作用，也有利于促進政府履行備案審查職責。模式二：實行條塊結合。政府及其辦公室的行政規范性文件向人大常委會備案，政府工作部門行政規范性文件向政府和上級主管部門備案，其他向政府備案。各級主管部門存在業務的上下關聯與管理指導。上級主管部門往往是本行業本領域的政策制定者，業務指導管理者，下級主管部門向上級主管部門備案行政規范性文件，有利于上級部門管理監督前移，加強對下級的指導，也有利于發揮上級主管部門在本行業本領域的專業優勢，提高備案審查質效。模式三：強化縱向統籌。政府及其辦公室的行政規范性文件向人大常委會備案，其他行政規范性文件先向政府提交備案，政府審查后再提請人大常委會審查。這有利于縱向融合資源，提升審查質效，減少審查意見分歧。