人大參與和監督法規及文件清理的實踐與展望

內容摘要：法規和文件清理對于確保法律制度統一和依法行政等具有不可替代的重要作用。我國已有多輪法規和文件清理的實踐，也發揮出一些效果。但由于缺乏各級人民代表大會及其常委會的足夠、深度參與，清理工作存在走過場、形式主義、實際效果欠缺等問題。對此，無論是人大及其常委會出臺的法規、規范性文件，還是政府及其部門出臺的規章、行政規范性文件和其他文件，清理工作均應強調人大的主導和監督功能，突出重點、兼顧全面，破解法規和文件文本、運行的實質問題，增強清理深度和前瞻性，加強人大對下級人大和政府清理的指導監督，構建聯動清理格局，邁向實質清理，進而促進社會主義法治體系的完善。

關鍵詞：人大監督；法制統一；法規和文件清理；實質清理

作為單一制國家，法規、文件清理對于提升立法質效意義重大[1]，有利于維護法治統一。本文中法規指行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例；文件指規章，縣級以上人民政府及其所屬部門制定的各類行政規范性文件，以及法院、檢察院制發的司法文件等。2023年修訂后的立法法第一百一十六條規定：“對法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章和其他規范性文件，制定機關根據維護法制統一的原則和改革發展的需要進行清理?！笨傮w上，法律法規政策清理實踐情況顯示，清理工作對于確保法律制度統一、理順條塊關系、確保正確實施等有顯著功效。也應注意到，有些清理工作存在形式主義，看上去轟轟烈烈但最后效果如“毛毛雨”般，對一些問題視而不見、禁而不止，一些領域出現疲憊厭倦、清理后死灰復燃等問題。清理未能發揮實效的背后，與人大參與和監督力度不足密切相關。

一、法規和文件清理實踐分析

改革開放以來，我國已經進行了多輪法律法規和政策文件的清理工作，既有一些重大法律出臺后的針對性清理，也有放管服、涉產權保護的專項清理和不定期清理。其典型樣態如下，一是適應中央立法立改廢之需的清理。1996年，行政處罰法出臺后，根據全國人大常委會的部署，各地人大常委會集中清理了地方性法規中與之不相適應的條款，這開了重要法律出臺后法規和文件清理的先河。之后，行政許可法、民法典等法律出臺后，各地人大常委會均廣泛進行了清理。其典型如，行政許可法出臺后，《貴陽市人民代表大會常務委員會關于清理地方性法規的決定》向社會公布，取消了13部地方性法規設置的31項行政許可，涉及的條文作相應修改。民法典出臺后，《廣州市人民代表大會常務委員會關于清理廣州市地方性法規中與民法典不一致條款的決定》于2021年10月向社會公布，對《廣州經濟技術開發區條例》等八件地方性法規進行清理，修改、廢止個別條款。在地方實踐基礎上，一些地方明確，對于作為依據的法律、法規、規章以及上位規范性文件已經被宣布失效的，其下位法和文件，應當宣布失效。對此，已有多地人大、政府在清理工作通知、清理結果公示中予以明確規定。二是與深化改革和上級政策相適應的清理。這既有因行政區劃調整、機構改革名稱職能變更，按照修改后的表述進行修改的形式清理；也有更深層次體現全面深化改革精神和要求、弘揚社會主義核心價值觀、堅持人民至上、優化營商環境、經濟社會發展適應性等考慮進行的實質性清理。比如，全國人大常委會辦公廳《關于對地方性法規中明顯滯后不適合繼續適用的規定開展集中清理工作的通知》，隨后多地人大常委會辦公廳出臺《關于做好相關地方性法規清理工作的通知》。地方政府也有此類清理，比如，2020年《武漢市人民政府關于規章清理結果的決定》即根據《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》精神和《湖北省法治政府建設實施方案（2016—2020年）》精神進行清理。

總體上，人大參與地方性法規清理較為豐富，但對地方政府規章、行政規范性文件的清理監督和參與不足。各地政府的規范性文件清理，往往由司法行政部門（或政府法制機構）主導。比如，陜西省西安市規范性文件的全面清理工作，由西安市司法局組織開展，并由司法局向社會公布市政府及市政府辦公廳名義發布的行政規范性文件清理目錄，如2023年8月的《西安市司法局關于行政規范性文件全面清理結果公告》。安徽省黃山市的《全面清理地方性法規政府規章和行政規范性文件工作方案》，明確起草部門作為清理主體；起草部門和實施部門不一致的，由現履行該職能的實施部門進行清理?！哆|寧省規章規范性文件定期清理規定》與之相似，采取“誰實施、誰清理”的原則，規定“政府所屬部門負責本部門組織實施的規章、規范性文件定期清理的具體工作”，而“政府法制部門和部門法制機構負責規章、規范性文件定期清理工作的組織、指導和協調”。對于人大及其常委會在清理中的啟動、參與和監督，則未涉及。由此，當地人大除參與地方性法規的清理之外，對于地方政府規章、行政規范性文件的清理基本上不參與。

二、法規和文件清理暴露的問題舉要

由于缺乏各級人民代表大會及其常務委員會的足夠參與和監督，現行清理工作出現較多弊病。

其一，清理工作對一些老問題視而不見。比如，民法典已實施三年多，廢止了之前的物權法、擔保法、合同法、繼承法等法律。但經過多輪清理后，貴州、寧夏等地仍有多部地方性法規、地方政府規章將已廢止的這些法律范圍作為依據，尚未納入清理范圍之內。

其二，清理工作不夠深入。一些地方過于依賴制定機關進行清理，但制定機關對于其出臺的文件，更多從實用性角度去把握，缺乏動力進行深入清理。比如，一些地方對行政執法的內部考核規則存在排名等要求，事實上增加了市場主體負擔，但并沒有及時清理。一些在司法審判和其他方式監督巡察中發現的問題，未能與清理工作聯動。

其三，經多輪清理依然存在空白死角。多輪清理后，應該基本實現了全覆蓋，但事實上一些地方、部分領域依然存在口袋政策、抽屜政策的問題。目前，既有各級地方政府和部門通過通知公告、會議紀要等方式“藏污納垢”的問題，也有對法律政策曲解、誤讀，偏差實施的問題。

其四，清理后反彈問題值得關注。一些地方存在重清理、輕結果應用的問題。清理工作完成后成果固化不夠，或者缺乏配套措施的跟進，導致出現“清理—反彈—再清理—再反彈”的現象。比如，行政處罰法等重要法律出臺后，即要求對相關規章、規范性文件進行清理。但到2021年行政處罰法修訂后，全國人大常委會法工委組織開展專項清理工作，發現需要修改或者廢止的各類文件超過4000件，行政處罰法定依據畸輕畸重等不合理現象仍較為突出。近期廣受關注的數斤芹菜處罰6.6萬元，包子鋪賣豆漿被罰1.5萬元等案件，與相關直接處罰依據存在不合理密切相關，理應通過清理予以化解。

三、人大開展參與法規和文件清理的實踐

人大開展參與法規和文件清理，已有較為豐富的實踐。

通過單獨立法或決定明確人大對地方性法規的清理。早在2011年，江西省人大常委會主任會議通過了《江西省人民代表大會常務委員會地方性法規清理工作若干規定》，就地方性法規清理工作的啟動、方式、標準、流程進行了規范。甘肅省人大常委會于2021年出臺《甘肅省地方性法規動態清理辦法》，使得法規清理工作走上制度化、常態化、規范化軌道。2018年至2023年，甘肅省人大常委會開展了1次地方性法規全面清理和涉及生態環保、民營經濟、食品藥品、民法典涉及法規、行政處罰、計劃生育、營商環境、碳達峰碳中和、民族方面內容等14次專項清理，修改或者廢止了一批不適應經濟社會發展的地方性法規，同時督促推動制定機關廢止或者修改了一批規范性文件。2024年，廣東省人民代表大會常務委員會通過了《廣東省人民代表大會常務委員會關于全面清理地方性法規和進一步完善地方性法規案審議程序的決定》。

一些地方通過地方性法規明確對法規之外的規范性文件開展清理。比如，2024年修訂的《北京市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第二十一條第二款規定：“本市各級人民代表大會常務委員會根據需要，可以對有關規范性文件組織開展集中清理或者向有關制定機關提出集中清理工作的建議，督促有關國家機關和組織及時修改或者廢止規范性文件不符合、不銜接、不適應法律法規規定、中央精神、時代要求的內容?！庇纱?，除地方性法規之外的規范性文件清理，人大常委會可以提出集中清理建議，并予以督促。

但總體上，人大參與法規和文件清理還存在較多局限，在對象、標準、深度、處理方式等方面，均存在不同程度缺失。清理工作通過形式審查進行相應調整，如將物權法、民法通則的表述改為民法典。但實踐中，針對變相行政許可、隱性壁壘、排除和限制公平競爭等的實質性清理尚未充分展開。多地人大開展的地方性法規清理，采取“誰主管、誰清理”的原則，或則“誰起草誰清理、誰實施誰清理”的原則。其結果是往往由執法主管部門組織實施，造成事實上“又當運動員又當裁判員”的局面，清理深度、實際效果遭受嚴重妨害。

四、提升人大參與法規和文件清理實際效能的路徑與建議

法規和文件清理工作要發揮實效，離不開各級人大的有力主導、充分參與和有效監督。這需要對清理工作理念原則、工作路徑方法和結果應用等加強頂層設計和優化完善，確保公平性與規范性，使其真正成為法治建設和經濟社會發展的重要抓手。

第一，在清理工作體系上，上級人大應加強對下級人大和政府清理工作的指導監督。一級人大不僅應著力做好本級法規和文件的清理工作，還應加大對政府清理規章、行政規范性文件工作的監督，以及對下級人大法規和文件清理工作的指導。同時，推動人大與政府聯動清理。例如，甘肅省人大通過《甘肅省地方性法規動態清理辦法》之后，甘肅省政府也出臺了《甘肅省政府規章動態清理辦法》，形成人大與政府協調聯動的地方性法規、地方政府規章動態清理制度體系。其做法值得提煉總結，應在人大主導下，發揮各方優勢，建立地方性法規、政府規章、行政規范性文件聯動清理格局，形成清理合力。

第二，人大參與清理工作在內容上，既應注意全面覆蓋，更需瞄準重點領域重點問題。在全面性上，應注意清理的系統性和聯動性，避免出現顧此失彼、“按下葫蘆浮起瓢”。應將各類、各種形式的法規規章、文件通知包括在內，還應將與企業密切相關的各類行政事業性收費依據、政府采購規則、禁限目錄等納入，由此，實現清理對象的真正全覆蓋。在瞄準重點方面，應注意增強清理的全面、徹底和深入。人大出臺的法規自不待言，其作出的重大事項決議、決定，也應納入清理范圍[2]。特別是應關注雖未對外公布但事實上作為行政審批服務管理依據的“口袋政策”，一些“內部掌握尺度”的潛規則甚至被定密的規則，名為請示、報告、計劃、會議紀要、行政機關內部考核標準但客觀上對資本準入和市場經營有實際影響的，招投標公告、政府采購協議中可能存在的不平等條款，等等。比如，有的地方將人均執法量作為考核指標，導致基層執法機關不得不為湊數而干擾正常市場經營；有的地方通過通告、公告等形式，進行一刀切式的簡單粗暴管理的做法。人大應立足其權力機關之定位，將其全部納入清理之列一網打盡。

第三，在清理導向上，既要注重已經暴露的問題，也要適當考慮前瞻性。一方面，清理工作需牢牢堅持問題導向，突出實踐中問題的破解克服。對于法規和文件已經暴露的缺失，應當通過修改、廢止予以消除。另一方面，還應充分考慮清理工作的前瞻性，為新質生產力、新業態、新型經營模式“松綁”，消除其發展障礙。廣東省中山市等地將妨礙創新的條條框框、自我束縛的陳規陋習，作為清理重點。比如，民用航天發射等領域的一些新型市場活動，仍存在部門間推諉、審批無門的問題。這些未來產業、新興科技應用的政府治理，已有管理規定存在刻舟求劍之虞。對此，地方人大應注意通過參與清理工作，推動產業的健康可持續發展。

第四，在清理節奏上，既要有計劃有步驟的專項清理，也要動態持續常態化清理。在特定法律、重大政策出臺后的專項清理，已受到各級政府普遍重視。在動態清理方面，還存在較多薄弱環節。在專項清理之后，制度貫徹落實中仍會暴露一些問題，需要持續關注，加強源頭治理。要積極開展清理回頭看工作，進行再監督、再清查，避免假清理、打折扣、搞變通等問題。比如，變相審批的問題，已經受到中央多年關注，從2001年起即三令五申，通過行政法規、規范性文件等形式多次要求，不得對決定取消的項目搞變相審批。防止以備案的名義變相審批，防止出現以備案、核準等名義進行變相審批，禁止變相審批，整理各類變相審批、嚴防變相審批、清理各類變相審批等要求在中央文件中屢屢出現，但實踐中依然屢禁不絕。為此，對這類反復性問題保持高壓態勢，使其成為人大監督清理工作的重點任務。

第五，在目標定位上，既要考慮文本導向消除形式問題，更要發揮監督功能破解實質難題。近年來，各地法規和文件清理已取得顯著成效，外在的肉眼可見的問題基本消失，除個別地區、個別領域外，法規和文件所存在問題日漸隱蔽。雖然地方性法規、規章和政策文件直接違反法律要求、違反法定權限的情況仍偶有發生，但已不再是主要矛盾。今后，清理工作要緊密圍繞大局，聚焦營商環境優化的關鍵性問題。法規和文件可能存在與上位法不銜接、不配套，與改革精神不適應的情況，應作為清理工作的重點。比如，一些地方把統計部門作為完成當地經濟社會發展目標的責任單位，要求調查對象按照指定數值或數值區間填寫這些“潛規則”問題，四川省梓潼縣出臺專門文件予以清理。對于企業群眾反映強烈的機制運行不順暢、審批互為前置等阻礙資本準入、市場運行的“攔路虎”“絆腳石”，應當在個案基礎上予以系統破解。一些實施細則、配套規定表面上看起來并無問題，但運行中妨礙到市場創新。比如，一些地方在食品銷售、餐飲服務方面以大型超市、小型超市、大型飯店、飲品店設置二級目錄許可項目，這在傳統行業分類下實施基本順暢。但近年來，混合型經營越來越常見，傳統許可分類既不利于識別和重點監控風險較高和風控難度較大的經營行為，也脫離實際，不利于市場創新，滿足消費者多元需求。對于此類問題，各級人大也應給予足夠關注。

第六，在清理方式上，既要制定機關守土有責，更要加強人大主導監督，以聯動貫通共享。清理工作應本著“誰制定、誰清理”的理念，明確制定主體的清理職責。制定機關應開門清理，將群眾意見建議作為重要線索來源，廣泛征求市場主體、商會協會、辦事群眾各方意見。更應注意到，近年來，立法、重大行政決策、規范性文件征求公眾意見程序和流程日漸完善，但征集各方意見處理情況卻時常不盡如人意，甚至無人問津。對此，要加強對清理工作的組織領導。在主體上發揮好人大、政協的監督功能，在內容上充分注意執法服務、信息共享、巡視督察、監督救濟等方面所折射、所反映的問題。比如，對于在司法審判、行政復議中，反復引起爭議的文件和條款，無論是否被最終認定為合法，均需重點關注；政策文件所依據的法律、法規和上級文件修改、廢止的，應當及時啟動聯動修改。

最后，在結果應用上，向社會全面公開，并推動后續立改廢工作以固化成果。清理工作告一段落之后，結果應當向社會公布。對于企業群眾意見的采納情況及理由，應當一并向社會公布。清理工作所取得實效，應固化為法律法規的修改和政策層面改革。比如，通過清理顯示，對于能實行告知承諾制的，應當盡快納入告知承諾制，而不再按照傳統審批方式解決。對于涉及條線問題本級政府、本部門無法解決的，則及時提交有權處置機關或通過跨部門聯動予以處置?？傊?，對于清理發現的問題、隱患必須聚焦重視，全面徹底消除，做到“應廢盡廢”“應改盡改”。

參考文獻

[1]馮玉軍.推進法律清理 提升立法質效[J]，前線，2024（3）.

[2]吳曉旭、堵仁展.人大及其常委會重大事項決定權地方立法研究：以30部省級地方性法規為例[J]，人大研究，2023（10）.

作者簡介：栗燕杰，法學博士，中國社會科學院法學研究所副研究員，中國社會科學院大學法學院副教授。