農村社區居家養老:設施覆蓋與服務享受

摘"要：農村社區居家養老是養老服務體系的重要組成部分，實現其地域覆蓋與人人享有是養老服務高質量發展的終極目標。基于我國31個省（市、區）老年人問卷調查數據，參照我國社區居家養老服務政策目標和建設要求，考察了農村地區社區居家養老的設施覆蓋與服務享受狀況。研究發現，總體上我國農村社區居家養老服務設施覆蓋度和服務享受度已分別達到62.6％和77.8％，實現了“十三五”規劃期設定的階段性目標，但與“十四五”規劃期設定的全覆蓋目標尚存在較大差距，在發展中還存在城鄉區域發展不均衡、政策試點地區發展不平衡、老年人個體福利不均等、內部結構發展不平衡等問題。為此，需要加強頂層設計，向薄弱地區傾斜政策和資金;統籌養老服務政策，推進全覆蓋;注重高質量型養老設施建設與服務供給，滿足老年人高質量養老需要;基于多維特征，實現全體老人精準保障。

關鍵詞：農村地區;社區居家養老;設施覆蓋;服務享受

中圖分類號：F328 """""""""文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2025）02-0033-12

一、問題提出

我國人口老齡化發展呈現進程快、規模大和“未富先老”等特征，特別是在農村地區。2020年全國農村60歲及以上老年人口占比達23.81％，高出城鎮近8個百分點，而同年城鎮職工人均基本養老保險金卻是農村居民的19.25倍。由此，推動養老服務供給，滿足老年人養老需求，在農村地區更為緊迫。事實上，早在1994年我國就將分散供養納入五保供養體系，也可以說這是我國社區居家養老的開端。隨著時代的發展，為滿足絕大多數老年人原居養老需要，我國不斷加強社區居家養老服務設施建設，但農村設施覆蓋狀況仍處于較低水平。截至2021年底，全國農村地區共有21.56萬個社區養老服務機構和設施，以同年49萬個村委會為基數，2021年底農村社區養老服務設施覆蓋度達43.99％，僅為同期城市水平的一半。可見，現階段我國農村社區居家養老服務設施存在覆蓋不充分、城鄉發展不平衡等突出問題，亟待解決。

農村社區居家養老服務發展問題在學術界也備受關注。有關農村社區居家養老服務問題的研究主要集中在三個方面。一是發展內容方面。有學者指出農村社區居家養老服務包括生活照料、醫療護理、精神慰藉、文化娛樂等項目^［1］，這些項目一般由社區綜合為老服務中心、農村幸福院、日間照料中心、醫養結合設施等提供^［2-3］。二是設施覆蓋方面。顧嚴基于民政統計年鑒數據分析發現，我國社區養老照料設施覆蓋進程落后于社區綜合服務設施，且農村社區養老照料設施覆蓋率與城市的差距比綜合服務設施更大^［4］。于一凡等基于浙江省江山市調研數據分析發現，該市農村社區養老照料中心的覆蓋度僅為當期城市水平的一半^［5］。王雪輝等基于國家統計年鑒數據研究發現，我國農村社區養老服務供給指數省際差異較大，且與城市化率和經濟發展程度相關，位列前三的省份是上海、北京和天津^［6］。三是服務享受方面。陳顯友基于我國部分省份抽樣調查數據分析發現，農村老人養老服務享受度不足30％^［7］。丁志宏等基于第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據分析發現，農村有照護需求的老年人的養老服務項目享受度明顯低于城市^［8］。還有研究發現現階段我國特困、孤寡和失能等特殊困難老年人的養老服務享受狀況好于普通老人^［9-10］。整體來看，養老服務覆蓋狀況越好，老年人養老服務享受狀況就越好^［11］。但受支付政策、待遇標準、給付方式等福利差異的影響，老年人個體享有的養老服務不均等^［12］。

綜上，國內對農村社區居家養老服務問題的研究已取得積極進展，但研究的全局性和整體性不足。一是基于國家統計數據和部分省份調查數據的供方視角下的設施覆蓋度探究較多，而基于全國老年人調研數據的需方視角下的設施覆蓋度探究較少;二是現有研究大多從設施覆蓋或者服務享受單一維度對我國農村社區居家養老服務發展狀況進行分析，將兩者結合的研究較少;三是鮮有研究從國家基本養老服務人人享有和基本公共服務均等化的政策目標出發，探究農村社區居家養老服務發展狀況與政策目標的差距。為此，本研究著眼于我國農村社區居家養老服務發展的政策目標和建設要求，從需方視角出發，緊密圍繞設施覆蓋與服務享受，運用課題組面向全國開展的隨機調查數據，從城鄉、區域、政策試點和人群四個維度，系統剖析現階段我國農村社區居家養老服務發展的總體狀況及其差異性。擬通過老年人的感知和享受觀察養老服務的覆蓋情況，即透過政策目標對比實際落實，透過需求洞察供給，并基于此有針對性地提出推動我國農村社區居家養老服務高質量發展的若干建議。

二、社區居家養老服務發展的政策目標與建設要求

新中國成立以來，我國農村養老服務發展不斷完善，目前基本形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，其中社區居家養老是絕大多數農村老人的養老選擇。在此本文對當前我國社區居家養老服務的政策目標和建設要求進行梳理，為后文發展現狀分析提供依據。

（一）政策目標

“十二五”時期，國家就提出了人人享有基本養老服務的發展原則參見《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）。。“十三五”和“十四五”時期，國家再次明確了人人享有基本養老服務和基本公共服務均等化的發展目標參見《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》和黨的二十大報告。。從人人享有，即人口全覆蓋視角來看，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確了：到2025年特殊困難老年人月探訪率、縣級層面老年心理關愛行動覆蓋率和新建居住區配套建設養老服務設施達標率達到100％的目標值。2023年《關于推進基本養老服務體系建設的意見》也確定了到2025年“基本養老服務體系覆蓋全體老年人”的重點工作目標。基于此，本文以100％的覆蓋度和享受度量化我國社區居家養老服務人人享有的《體系規劃》目標，此為“十四五”規劃期設定的終極目標。從均等化視角來看，《“十四五”公共服務規劃》指出“基本公共服務仍存在短板弱項，區域間、城鄉間、人群間的基本公共服務仍有差距，均等化水平尚待進一步提高”，而基本養老服務是基本公共服務的重要組成部分。21世紀以來，盡管我國養老服務通過擴大覆蓋面縮小了群體間和地區間的福利差距，但個體福利不正義和地域不均衡的問題仍然突出，特別是東部地區與中西部地區、城市與農村的差距明顯^［12-13］。此外，隨著國家養老服務政策密集出臺，2016年政府先后開展了居家和社區養老服務改革試點（以下簡稱“居家社區試點”）、醫養結合試點和長期護理保險試點（以下簡稱“長護險試點”），養老服務政策試點影響下的試點地區與非試點地區、不同政策試點地區之間的發展不平衡問題也應一同關注。為此，本文將通過分析我國農村社區居家養老服務發展的城鄉、區域、政策試點和人群差異，檢驗農村社區居家養老服務發展的均等化程度。

（二）建設要求

為落實人人享有基本養老服務和基本公共服務均等化的政策目標，政府不斷細化社區居家養老服務的建設要求。這里基于“十三五”和“十四五”（以下簡稱“兩個規劃期”）國家老齡事業發展和養老服務體系建設規劃，梳理現階段我國社區居家養老服務的建設要求（見表1）。需要說明的是，除農村幸福院和農村互助養老是農村地區特有要求外，其他養老服務建設要求均適用于城鄉。

從服務對象來看，“兩個規劃期”依據居住、健康和年齡狀況將特殊困難老人劃分為獨居狀態老人（包括空巢、留守、孤寡老人，以下統稱“獨居狀態老人”）、慢性病老人、殘障老人（包括殘疾、失能老人，以下統稱“殘障老人”）、高齡老人本文高齡老人指年齡在80歲及以上的老人。。與《建設規劃》相比，《體系規劃》將生活照料和精神慰藉服務的保障對象從特殊困難老人擴大到全體老人，并強調保障“慢性病、失能、殘疾、高齡老人”的醫養結合服務需要;從設施建設來看，《建設規劃》注重綜合型養老服務設施建設，《體系規劃》注重老年食堂、助浴點、醫養結合服務設施等功能型和高質量型養老服務設施的建設;從服務內容來看，“兩個規劃期”都要求提供生活照料、精神慰藉、健康管理和互助養老服務，《體系規劃》增加了對康復護理、安寧療護等醫養結合服務的提供要求。綜上，與《建設規劃》相比，《體系規劃》的養老服務建設要求的覆蓋對象更廣、設施功能更全面、服務內容更高質量。

從指標要求來看，《建設規劃》設定了到2020年65歲及以上老年人健康管理率達到70％、農村老年宜居社區達到40％的目標值。結合國家《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》和上海市《老年宜居社區建設細則》，老年宜居社區建設的基本要求是覆蓋有日間照料中心、老年就餐點等社區老年服務設施，能夠為老年人提供生活照料、醫療護理等為老服務。基于此，本文以40％的設施覆蓋度和70％的服務享受度由于《建設規劃》提出了到2020年實現65歲及以上老年人健康管理率達到70％的要求，而本調查數據反映的是2022年的情況，考慮到養老服務不斷發展的特征事實，本文將60歲及以上老年人健康管理率達到70％視為階段性目標，其他養老服務項目亦同。量化我國社區居家養老服務發展的《建設規劃》目標，此為“十三五”規劃期設定的階段性目標。

三、我國農村社區居家養老服務的設施覆蓋狀況及其差異性

（一）數據來源

本文所用的數據來源于上海財經大學醫養結合課題組2022年6月至2023年3月對31個省（市、區）開展的隨機問卷調查。問卷包括老年人基本信息、養老服務享受情況、醫療護理服務享受情況等內容，這里的老年人指60周歲及以上的老人。本文聚焦社區居家養老，在剔除機構老人樣本后，調查共獲得9 165名社區居家老人的有效樣本。為確保老年人養老服務感知的準確性，本文將農村老人定義為農業戶籍且居住在農村的老年人，將城鎮老人定義為非農業戶籍或統一居民戶口且居住在城鎮的老年人本文用農村代替鄉村，按照國家統計局《統計上劃分城鄉的規定》中對鄉村和城鎮的劃分，本文農村包括農村和鄉鎮，城鎮包括城市和縣城。。由此，剔除2 856個戶籍和居住地不匹配的樣本后，得到1 823個農村老人樣本和4 486個城鎮老人樣本。本文以農村老人樣本為主，以城鎮老人樣本為參照系，從老年人需方視角出發，對我國農村社區居家養老服務發展水平及其差異性進行分析。表2顯示了樣本老人的基本特征。

（二）居家養老服務設施的總體覆蓋水平

參照我國農村社區居家養老服務建設要求，結合問卷調查內容，本文選取了社會綜合為老服務中心、老年食堂、日間照料中心、安寧療護中心四類代表性社區居家養老服務設施作為考察對象。因社區綜合為老服務中心涵蓋日托、全托、上門服務、生活照料、醫養結合等多層次、多樣化養老服務功能，故以此來代表綜合型社區居家養老服務設施;因老年食堂、日間照料中心主要發揮助餐、日托功能，以此來代表功能型社區居家養老服務設施;因安寧療護中心內含醫療護理、醫療康復和臨終關懷功能，由此代表高質量型社區居家養老服務設施參見《醫療衛生機構與養老服務機構簽約合作服務指南（試行）》（國衛辦老齡發〔2020〕23號）和《安寧療護實踐指南（試行）》（國衛辦醫發〔2017〕5號）。。

圖1顯示，我國農村社區居家養老服務設施的總體覆蓋度社區居家養老服務設施的總體覆蓋度=100％-反映所在社區沒有覆蓋任何社區居家養老服務設施的農村老人在全體農村老人中的占比（％），下同。已經達到62.6％，超過了40％的階段性目標，距離100％全覆蓋的終極目標還存在37.4％的差距。從單類設施來看，社區綜合為老服務中心的覆蓋度最高，為41.4％，其次是老年食堂（30.3％）、日間照料中心（25.6％）和安寧療護中心（14.8％）。

（三）居家養老服務設施覆蓋的城鄉和區域差異

農村社區居家養老服務設施的覆蓋狀況存在明顯的城鄉和區域差異，農村社區居家養老服務設施覆蓋進程落后于城鎮，中西部農村更是落后于東部農村（如表3、圖2和圖3所示）。從總體設施覆蓋差異來看，一是城鄉差異較大，城鎮社區居家養老服務設施總體覆蓋度已達86.6％，而農村地區僅為62.6％，并且在覆蓋多類設施的社區占比和社區平均覆蓋類別數方面農村也低于城鎮;二是區域差異較大，東部農村的社區居家養老服務設施總體覆蓋度已達69.2％，高于農村平均水平，而中部農村和西部農村的設施覆蓋度僅為50.0％和50.8％，低于農村平均水平，并且中西部農村覆蓋多類設施的社區占比和社區平均覆蓋類別數也都低于東部農村。從不同設施覆蓋差異來看，在城鄉差異方面，社區綜合為老服務中心的城鄉覆蓋差異最大，差值為22.8％，安寧療護中心的城鄉覆蓋差異最小，差值為9.6％;在區域差異方面，老年食堂的區域覆蓋差異最大，最大覆蓋差值為15.5％，安寧療護中心的區域覆蓋差異最小，最大覆蓋差值為5.2％。

（四）居家養老服務設施覆蓋的政策試點差異

農村社區居家養老服務設施的覆蓋狀況存在明顯的政策試點差異，包括不同政策試點之間、試點與非試點之間的差異，其中長護險試點政策所帶來的差異性影響最大，居家社區試點政策所帶來的差異性影響最小（如表4和圖4所示）。第一，長護險試點地區的農村社區居家養老服務設施的總體覆蓋度最高達96.4％，其次依次是醫養結合試點地區（69.0％）和居家社區試點地區（61.9％），并且在農村覆蓋多類設施的社區占比和社區平均設施覆蓋類別數方面，長護險試點地區也遠高于其他兩個政策試點地區。第二，長護險試點政策所帶來的試點地區與非試點地區的設施覆蓋差異最大，總體覆蓋度差值為38.5％，不同類別設施的覆蓋差值介于26.1％～44.3％;醫養結合試點政策所帶來差異居中，總體覆蓋度差值為9.9％，不同類別設施的覆蓋差值介于1.7％～8.7％;而居家社區試點政策所帶來的差異不明顯。

四、農村社區居家養老的服務享受狀況及其差異性

（一）居家養老服務的總體享受水平

參照我國農村社區居家養老服務建設要求和2023年國家發布的居家養老上門服務基本項目參考清單我國2023年居家和社區基本養老服務提升行動項目，制定了居家養老上門服務基本項目參考清單，包括生活照料服務（助餐、助浴、助潔、助行、助急、助醫）、基礎照護服務（排泄護理、護理協助、康復護理）、探訪關愛服務（遠程服務、上門探訪）、健康管理服務（建立健康檔案、預防保健、常規生理指數監測）、委托代辦服務（代購日常生活用品、代繳日常費用、代訂代取業務、代為申請服務）、精神慰藉服務（親情陪護、情緒疏導、心理慰藉）。，結合問卷調查內容，本文選取了助潔家務、助餐助浴、康復護理、健康管理、精神慰藉和日間照料6項服務作為考察對象。助潔家務和助餐助浴是使用頻率最高的生活照料類服務，康復護理和健康管理代表醫養結合類服務，精神慰藉代表更高層次服務，日間照料代表社區養老服務深度本文日間照料服務是指老年人到社區養老服務設施等養老服務場所接受的社區日間照料服務。。值得注意的是，社區居家養老服務通常由社區內養老服務設施提供，但也存在由家政企業和社會組織提供的情況，上述兩種情況都納入對服務享受水平的測度。圖5顯示，我國農村老人社區居家養老服務的總體享受度農村社區居家養老服務總體享受度=100%-反映沒有享受過任何社區居家養老服務的農村老人在全體農村老人中的占比（％），下同。為77.8％，已達到70％的階段性目標，但距離100％人人享有的終極目標還存在22.2％的差距。從不同服務項目來看，康復護理服務的享受度最高為66.1％，其次是助潔家務（63.5％）、精神慰藉（63.2％）、日間照料（61.9％）、助餐助浴（58.8％），健康管理服務的享受度最低，僅為38.5％。

（二）居家養老服務享受的城鄉和區域差異

農村老人社區居家養老服務項目的享受狀況存在明顯的城鄉和區域差距，農村老人社區居家養老服務享受度低于城鎮，中西部農村老人服務享受度更是低于東部農村老人（如表5、圖6和圖7所示）。從總體服務享受差異來看：一是城鄉差異較大，城鎮社區居家養老服務總體享受度已達85.6％，而農村地區僅為77.8％，且在享受多項服務的老年人占比和老年人平均享受項目數方面，農村也低于城鎮;二是區域差異較大，東部農村的社區居家養老服務總體享受度已達86.0％，高于農村平均水平，甚至略高于城鎮平均水平，而中部農村和西部農村的服務總體享受度僅為64.1％和60.1％，遠低于農村平均水平。從不同服務項目享受差異來看，在城鄉差異方面，助潔家務和健康管理服務的城鄉享受差異最大，差值分別為11.8％和7.3％，精神慰藉服務的城鄉享受差異最小，差值為3.6％;在區域差異方面，東西部之間的區域差異最大，東部農村與西部農村的健康管理服務差值最小，為16.5％，其他服務項目的差值介于24.5％～28.6％之間。

（三）居家養老服務享受的政策試點差異

農村社區居家養老服務項目的享受狀況存在明顯的政策試點差異，包括不同政策試點之間和試點與非試點地區之間的差異，其中長護險試點政策所帶來的差異性影響最大（如表6和圖8所示）。第一，長護險試點地區農村老人的社區居家養老服務總體享受度最高達96.0％，其次是醫養結合試點地區（81.2％）和居家社區試點地區（79.0％）。在享受多項服務的老年人占比和老年人平均享受項目數方面，長護險試點地區也遠高于其他兩個政策試點地區。第二，長護險試點政策所帶來的試點地區與非試點地區的服務項目享受差異最大，總體享受度差值為20.7％，不同服務項目的享受度差值介于22.6％～29.9％;醫養結合試點政策所帶來的試點與非試點地區的項目享受差異居中，總體享受度差值為5.2％，不同服務項目的享受度差值介于0.8％～8.0％;居家社區試點政策所帶來的試點與非試點地區的項目享受差異最小，總體享受度差值為4.3％，不同服務項目的享受度差值介于0.7％～7.3％。第三，長護險試點政策對六項養老服務項目的差異性影響均較大，其中對康復護理服務的影響最大;居家社區試點政策的差異性影響重點體現在助潔家務、助餐助浴、精神慰藉這些居家上門服務項目上;醫養結合試點政策僅對健康管理和康復護理服務有較為明顯的差異性影響。

（四）居家養老服務享受的人群差異

農村社區居家養老服務享受存在明顯的個體差異，不同政策保障對象特征、不同個體和家庭特征的老年人的養老服務享受狀況差異較大（見表7和表8）。第一，從政策保障特征來看，慢性病老人和獨居狀態老人的養老服務享受狀況最好，總體享受度分別為85.3％和75.3％，遠高于普通老人（63.8％），但殘障老人和高齡老人的養老服務總體享受度卻僅為65.1％和62.6％，與普通老人相差不大。第二，殘障老人和高齡老人的總體養老服務享受度較低，在健康管理服務享受方面更加低于其他老年群體。第三，從個體和家庭特征來看，職業不是農民、學歷在初中及以上、月收入在1 500元以上的老年人的服務享受狀況更好;無配偶、無子女的老年人的服務享受狀況更好。

五、主要結論及政策啟示

（一）基本結論

本文基于全國31省（市、區）的調查數據，從我國社區居家養老服務的政策目標和建設要求出發，分析農村社區居家養老服務設施覆蓋與服務享受的總體狀況及其城鄉、區域和人群差異。研究發現，總體來看，截至2023年3月，我國農村社區居家養老服務的總體設施覆蓋度和服務享受度已分別達到62.6％和77.8％，實現了“十三五”規劃期設定的設施覆蓋度40％和服務享受度70％的階段性目標，但仍與“十四五”規劃期設定的100％全覆蓋和人人享有的終極目標存在差距。進一步研究發現，農村社區居家養老服務在發展中還存在城鄉區域發展不均衡、地區發展不平衡、老年人個體福利不均等、內部結構發展不平衡等問題。

1.城鄉區域發展不均衡。農村社區居家養老服務發展與社會經濟發展水平、市場化發展程度相關，呈現農村落后城鎮、中西部農村落后東部農村的特征。研究發現，在經濟發展水平較高的城鎮地區，社區居家養老服務的總體設施覆蓋度與服務享受度已分別達到86.6％和85.6％的水平，而在經濟發展水平較低的農村地區卻只達到62.6％和77.8％的水平。農村內部區域差異依舊受社會經濟發展水平影響，在社區居家養老服務總體設施覆蓋度和服務享受度上，東部農村已分別達到69.2％和86.0％的水平，而中部農村只有50.0％和64.1％的水平，西部地區更是只有50.8％和60.1％的水平。由此可見，城鎮社區養老服務設施覆蓋與服務享受水平基本平衡，但農村社區總體設施覆蓋度卻低于服務享受度，這說明農村社區養老服務設施覆蓋水平尚不能滿足需求，存在部分農村老人的居家養老服務需求需要由社區外市場化服務補足的情況，農村內各區域亦是如此。

2.地區發展不平衡。農村社區居家養老服務發展受養老服務試點政策影響，呈現試點地區好于非試點地區、長護險試點地區好于其他政策試點地區的狀況。研究結果顯示，從同一試點政策視角來看，長護險試點政策使試點地區的農村社區居家養老服務設施覆蓋度和服務享受度分別高出非試點地區38.5％和20.7％，醫養結合試點政策使試點地區分別高出非試點地區9.9％和5.2％，居家社區試點政策僅使試點地區服務享受度高出非試點地區4.3％，在設施覆蓋度上作用不明顯。從不同試點政策視角來看，長護險試點地區的農村社區居家養老服務的總體設施覆蓋度和服務享受度均最高，分別達96.4％和96.0％，接近全覆蓋和人人享有的終極目標，而醫養結合試點地區（69.0％、81.2％）和居家社區試點地區（61.9％、79.0％）的發展水平則較低。這與各試點政策保障功能相關，長護險的養老服務費用支付功能有效拉動了需求端老年人養老服務享受和供給端社會資本養老設施投資建設，醫養結合試點政策下對醫養結合服務供給的鼓勵，拉動了養老服務相關設施配套建設值得注意的是，本文所涉及的養老服務項目偏向養老方面，對醫療方面項目涉及較少，并且國家于2023年底才發布《居家和社區醫養結合服務指南》（國衛辦老齡發〔2023〕18號），此前醫養結合機構為社區居家養老老人提供醫養結合簽約服務的能力較弱，故本研究發現醫養結合試點政策對試點地區社區居家養老服務設施的覆蓋作用高于服務享受。，而居家社區試點政策對居家養老上門服務的支持，提高了居家老人養老服務享受的可及性。

3.老年人個體福利不均等。受政策保障強度和實際落實情況的影響，不同政策保障對象特征、不同個體和家庭特征的老年人的養老服務享受存在差異。研究發現，從政策保障特征來看，農村慢性病老人和獨居狀態老人的養老服務享受狀況最好，總體享受度分別為85.3％和75.3％，而殘障老人和高齡老人的養老服務總體享受度僅為65.1％和62.6％。可見，我國農村慢性病老人的社區居家養老服務保障落實較好，且得益于國家長期以來對農村五保老人的供養制度覆蓋，被五保制度覆蓋的部分農村獨居狀態老人的養老服務享受狀況也較好。而農村殘障老人和高齡老人卻成為農村社區居家養老服務短板，上述群體仍以家庭照料保障為主，社會化養老服務享受較少。從個體和家庭特征來看，農村老人養老服務享受水平還受個體職業、學歷、收入、配偶、子女狀況的影響。職業為農民、學歷水平較低、收入較低的老年人的服務享受水平更低，這可能是由于上述群體對社區居家養老服務的信息獲取能力、服務接受能力和費用負擔能力較低所導致的;有配偶、有子女的老年人的服務享受水平更低，這是因為家庭照料對社會化養老服務起到部分替代作用。

4.內部結構發展不平衡。農村高質量型和功能型社區居家養老服務設施建設落后于綜合型設施，老年人健康管理服務享受水平落后于其他養老服務。研究發現，從設施覆蓋來看，農村地區以社區綜合為老服務中心為主的綜合型養老服務設施覆蓋狀況最好，覆蓋度達41.4％，其次為以老年食堂和日間照料中心為主的功能型養老服務設施，兩項設施覆蓋度分別為30.3％和25.6％，以安寧療護中心為主的高質量型養老服務設施覆蓋狀況最差，覆蓋度低至14.8％。可見，目前農村社區居家養老服務設施以綜合型設施建設為主，高質量和功能型設施建設較為落后，這與農村地區縣域市場化發展不足、村域基礎資源薄弱、農村地區居住分散、農村老人養老理念滯后等制約因素有關。從服務享受來看，農村老人健康管理服務享受度最低，僅為38.5％，而其他養老服務項目享受度均高于健康管理服務且差別不大，享受度介于58.8％～66.1％。通常健康管理服務應由基層醫療衛生機構提供，在我國基層醫療衛生機構已于2021年底實現全覆蓋的背景下2022年7月14日，國家衛健委召開的新聞發布會指出“截至2021年底，全國建有各類基層醫療衛生機構近98萬個，衛生人員超過440萬人，實現街道、社區和鄉鎮、村屯全覆蓋”。 ，農村健康管理服務享受仍處于較低水平，這與農村基層醫療衛生機構資源能力有限、政策尚未落實到位有關。

（二）政策啟示

為實現我國社區居家養老設施全覆蓋和服務人人享有的政策目標，推動農村社區居家養老服務高質量發展，有必要從政府政策資金傾斜、養老服務政策步伐統一、高質量型養老設施建設與服務供給、全體老年人分類保障等方面著手改進。

1.優化頂層設計，加大對薄弱地區的政策和資金傾斜，吸引社會資本，推動農村地區養老服務市場發展，助力養老服務城鄉區域均等化。一方面，針對農村地區社區居家養老服務發展普遍滯后的情況，政府應提高對農村地區養老服務發展的重視程度，結合農村地區的人口老齡化、社會經濟發展和醫養資源配置情況，針對性地向農村地區提供政策傾斜和資金保障，特別是中西部農村地區。另一方面，針對農村地區薄弱的市場發展水平，發揮財政杠桿作用，優化財政支持結構，通過加強農村地區養老服務設施建設和運營補貼力度，吸引城市社會資本投資農村養老服務，壯大農村養老服務市場，強化農村社區居家養老服務設施建設，培育社會養老服務組織和企業發展。

2.提高養老服務政策統一性，統籌養老服務政策全國推廣步伐，加快建立長期護理保險制度，縮小政策試點所帶來的地區差異。首先，在國家結束居家社區試點、醫養結合試點，走向能力提升和全國推廣階段的同時，長期護理保險制度也應面向全國推廣，建立以居家社區服務遞送、醫養結合服務質量提升、長護險服務支付相統一的養老服務保障體系，發揮政策集聚效應，為農村老人養老服務享受提供平臺、內容和支付保障。其次，推動醫養結合機構納入醫保范圍，整合基本醫療保險、長期護理保險、養老服務補貼、護理補貼等支付方式，形成統一的醫養服務支付體系。最后，加大長護險對社區居家養老服務的支付能力，包括擴展支付項目和提高待遇給付水平，讓更多人能夠有能力獲取服務。

3.統籌謀劃，系統設計社區居家養老服務設施布局和服務供給，注重高質量型養老設施建設與服務供給，平衡養老服務供給結構，滿足農村老人更高質量養老需要。一是夯實基礎型、功能型養老設施建設，充分挖掘存量設施和空間，深化社區嵌入式養老服務設施配置，鼓勵社區單一功能型設施逐漸向綜合型設施轉變，促進各類養老服務形態融合發展。二是激活高質量型養老服務設施和醫養結合類服務發展，優化政府財政、土地、稅收等支持政策，激發社會資本在農村建設安寧療護中心、康養服務中心的積極性，為農村老人提供健康管理等醫養結合服務，滿足農村老人的高質量養老需要。三是支持養老機構發揮溢出效應，在有能力的情況下積極向社區開放，也可依托長期護理保險、家庭照護床位等政策，試點探索養老機構開展居家上門照護服務，使養老機構作用得到充分發揮。

4.聚焦老年人政策保障和個體家庭特征，分類識別老年人的養老服務需要，加強對困難老人的養老服務遞送，實現全體老人精準保障。首先，秉持優先保障與全民保障、保基本與廣覆蓋并行的原則，根據老年人養老服務需求的緊急程度，在夯實慢性病老人和獨居狀態老人養老服務保障的基礎上，加強對殘障老人和高齡老人的養老服務保障，特別是健康管理服務保障。其次，建立地區統一的老年人健康管理信息系統，為老年人建立健康檔案，依托基層醫療衛生機構為全體老人提供健康管理服務，識別老年人的年齡、健康、居住等政策保障特征和子女、配偶等家庭特征，為老年人提供個性、精準的養老服務。最后，轉變農村老人傳統養老觀念，宣傳社會養老觀念和“醫養康護臨終關懷”綜合性養老服務享受理念，提高農村老人社區居家養老服務信息獲取度，通過撬動有效需求拉動高質量供給。

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Rural Community Home-based Elderly Care：Facility Coverage and Service Enjoyment

——Analysis Based on Survey Data of 31 Provinces （Cities and Municipalities）

DONG Ziyue¹，GAO Hongxin²，YANG Cuiying^1*

（1.The School of Public Economics amp; Administration，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai"200433;2.School of Vehicle Engineering，Xi’an Aeronautical University，Xi’an"710077，China）

Abstract：Rural community home-based elderly care is an important part of the elderly care service system，and realizing its geographical coverage and enjoyment by all is the ultimate goal of the high-quality development of elderly care services.This study is based on the questionnaire survey data of elderly people in 31 provinces （cities and municipalities） across the country，and with reference to the policy objectives and construction requirements of China’s community home-based elderly services，we examined the status of facility coverage and service enjoyment of community home-based elderly care in rural areas.The study found that in general，the coverage of rural community home-based elderly service facilities and the degree of service enjoyment have reached 62.6％ and 77.8％ respectively，realizing the phased goals of the 13th Five-year Plan，but there is still a large gap between this and the goal of full coverage under the 14th Five-year Plan.In the course of development，there are still problems such as uneven development of urban and rural areas，uneven development of policy pilot areas，unequal individual welfare for elderly people，and uneven development of internal structures.To that end，there is a need to strengthen top-level design and tilt policies and fund towards weak areas;to coordinate policies on elderly services and promote full coverage;to focus on the construction of high-quality elderly facilities and the provision of services to meet the high-quality needs of the elderly people;and to realize precise protection for all elderly people based on multidimensional characteristics.

Keywords：rural area;community home-based elderly care;facility coverage;service enjoyment

（責任編輯：楊峰）