最年輕的國家南蘇丹，首次大選頻頻“難產”

自2011年脫離蘇丹獨立以來，南蘇丹至今未能舉行一次全國或地方選舉。原定于2015年舉行的首次大選先是被2013年內戰打斷，后又在2018、2022、2024年被數次推遲，2026年12月能否如期舉行大選仍是未知數。

獨立后接連發生武裝沖突

2011年南蘇丹獨立后，薩爾瓦·基爾擔任總統。根據過渡憲法，南蘇丹獨立后的首次大選定于2015年舉行。然而，以爭奪執政黨蘇丹人民解放運動最高領導職位，繼而贏得2015年總統選舉為目標，總統基爾與副總統馬夏爾之間展開激烈競爭，最終在2013年底基爾麾下的政府軍與以馬夏爾為首的反對派之間爆發武裝沖突。

2015年4月，南蘇丹議會投票通過了修改過渡憲法的決議，將總統和議會任期延長至2018年7月。2015年8月，南蘇丹沖突各方簽署協議，承諾在30個月的過渡期結束前60天舉行選舉。然而，2016年4月底組建的過渡政府成立僅兩個月后，政府軍與反對派再次發生嚴重沖突，過渡進程中斷。在此情況下，2018年7月，基爾政府單方面將選舉推遲至2021年。

2018年9月，南蘇丹主要派別簽署和平協議，結束了五年內戰，協議規定在2022年12月舉行選舉，并于2023年2月結束過渡期。然而，過渡政府直到2020年初才組建。2022年8月，過渡政府以選舉準備工作不充分為由將任期延長至2025年2月，并計劃于2024年12月舉行選舉。

2024年，各方圍繞是否如期舉行選舉的爭論日趨激烈。6月過渡政府主要領導人基爾和馬夏爾同意將選舉推遲至2026年12月22日舉行。

大選“難產”的根源

南蘇丹大選“難產”，既有技術性問題，更有深層次結構性問題。

首先，舉行選舉的先決條件不具備。一是大選相關機構組建嚴重滯后。直到2023年11月，南政府才成立起草永久憲法的團隊，并啟動政黨委員會、國家選舉委員會和國家憲法審查委員會等與選舉相關的重要機構。由于缺乏資金，這些機構在2024年大選即將舉行前尚未全面運作。人口普查是舉行選舉的先決條件，對于確定選區和議會及地方代表至關重要。由于缺乏安全環境和基礎設施薄弱，南蘇丹獨立以來尚未進行全面人口普查。由于面臨資金不足、大量人口流離失所、大多國民生活在農村和偏遠地區且多是文盲等挑戰，選民登記也從未啟動。二是選舉法與永久憲法修訂仍在討論階段。舉行選舉需要修改《國家選舉法》以解決該法中的一些模糊和爭議之處，這一進程尚未完成。永久憲法的修訂仍在討論階段，圍繞憲法修訂與舉行大選的先后順序，南蘇丹各方展開激烈爭論。三是軍隊整合進程緩慢。內戰制造了多支互不統屬的軍隊。由于在士兵比例、排名等方面存在分歧，首支聯合部隊直到2022年8月才培訓完畢，2023年10月才完成首次部署。

其次，經濟不穩定和社會動蕩導致該國難以開展有效選舉。獨立后，南蘇丹面臨多重危機，國家瀕臨崩潰，缺乏大選所需的物質資源和穩定環境。南蘇丹自2013年爆發內戰后，經濟發展一直面臨國內沖突、新冠疫情、石油生產中斷等多重打擊，通貨膨脹嚴重，公共服務幾近中斷，政府無力支付公務員、軍隊和警察的薪水。南蘇丹經濟嚴重依賴石油資源，石油收入占政府財政收入的90%。受蘇丹內戰影響，南蘇丹輸油管道被迫中斷，該管道輸油量占南蘇丹石油出口量的65%～75%，導致南蘇丹石油產量大幅萎縮。國際貨幣基金組織表示，預計2024年南蘇丹國內生產總值（GDP）增長率為-5.8%。面對嚴重的經濟危機，南蘇丹政府大量舉債，并頻繁更換經濟部門負責人，但都無濟于事。與此同時，南蘇丹的人道主義危機持續加深。根據2024年全球人道主義危險和災害風險評估指數，南蘇丹是世界上受自然災害影響第二嚴重的國家。以洪災為例，南蘇丹每年有多達100萬人因此流離失所。2023年4月蘇丹內戰爆發，近80萬名蘇丹難民進入南蘇丹，令南蘇丹不堪重負。

另外，南蘇丹安全局勢堪憂，政府軍同未簽署和平協議的反政府武裝之間的沖突時斷時續，而且和平協議沒有有效的懲罰機制，這也使得不實施協議的成本很低。在“沖突—和談—沖突”循環反復的背景下，大選亦很難順利開展。

幾個值得關注的動向

南蘇丹作為世界上最年輕的國家，全世界都在關注它能否克服挑戰，實現平穩過渡。圍繞計劃于2026年舉行的首次大選，以下幾個動向值得關注：

第一，舉行大選的前提條件能否得到滿足。南蘇丹長期存在的暴力沖突，根深蒂固的族群分歧，政治精英之間的權力斗爭，都嚴重影響著大選的籌備進程。尤其是過渡政府中的領導人會繼續圍繞權力分享安排采取同樣的“權力游戲”思維，有可能導致選舉再度拖延。此外，永久憲法能否如期制定、人口普查能否順利展開，這些大選前提條件也仍是未知數。

第二，如何確保舉行一次相對和平的大選。在選舉開始前完成各政治、軍事團體之間的對話與和解，確保選舉的包容性至關重要。對于南蘇丹的政治環境來說，需要建立一個能夠更公平地分享權力的體系。根據其他非洲國家經驗，其選擇包括采取類似尼日利亞和坦桑尼亞的總統輪換政策和地區代表制，或是借鑒毛里求斯的“惜敗者補償制度”，從而減少選舉前各方發生沖突、選舉后各方討價還價的風險。此外，加強監督和問責機制，亦有必要。

南蘇丹雖然已獲得獨立，但是并未做好制度建設的準備，也未理清國家治理的頭緒，導致一些問題逐步演變為沖突，這也是部分新生國家往往會經歷的陣痛。需要注意的是，南蘇丹復雜的治理問題無法通過一次選舉解決，但能成功舉行一次選舉無疑是南蘇丹國家治理的新起點。

（作者為揚州大學蘇丹研究中心講師）